Генезис миграционного законодательства

Современные исследователи часто называют XX в. «веком миграции», отмечая, что ее существование напрямую связано с наличием суверенных государств, имеющих четко обозначенные государственные границы, создающие препятствия для миграционных потоков¹Иощев В.А. Международная миграция населения. М., 2001; Мировой опыт миграционной политики: ретроспективы и новейшие тенденции / Под ред. Г. Витковской. М., 2004; Рыбаковский Л.Л. Миграционная политика в России: теория и практика. М., 2003; и др..

До конца 1950-х гг. большинство зарубежных стран проводило достаточно либеральную миграционную политику, обусловленную потребностями рынка труда и экономическими интересами. В структуре миграционных потоков преобладала трудовая миграция, а число вынужденных мигрантов было минимальным. В то время миграция в основном исследовалась экономистами, демографами и социологами, как самостоятельный и отдельный предмет политики она не рассматривалась.

Ситуация стала меняться в начале 1970-х гг. В результате многочисленных военных конфликтов (между Израилем и Палестиной, Индией и Пакистаном, во Вьетнаме, Камбодже, Лаосе) появился огромный по численности контингент вынужденных мигрантов — беженцев. Это потребовало от государств, принимающих беженцев, существенной корректировки своей миграционной политики, которая перестает быть простым регулятором трудовых отношений, она становится детерминирующим, векторным направлением государственной политики большинства западных стран. Дальнейшее историческое развитие характеризуется глобализацией миграционных процессов, созданием безвизовых зон (Шенгенское соглашение 1992 г. в Европе). Разрушение социалистического блока и падение «железного занавеса» существенно облегчили свободу передвижения людей по всему миру. Изменившаяся обстановка сильно повлияла на формирование миграционной политики в таких странах, как США. Канада, ФРГ и Швеция, на процессы создания в них миграционных служб, их совершенствование и реформирование.

Условно эти страны можно разделить на две группы. К первой относятся США и Канада, миграционная политика которых развивалась параллельно и тесно взаимосвязана, начиная с периода становления государственности в Северной Америке. Будучи конкурентами в части привлечения иммигрантов, обе стороны являются партнерами в сфере борьбы с нелегальной миграцией. Зарождение миграционной политики в США и Канаде пришлось на начало XIX в., что позволило им накопить опыт регулирования миграционных отношений, поскольку вопросы миграции всегда стояли на первом месте для каждого из государств и для общества.

Ко второй группе относятся ФРГ и Швеция, развитие миграционной политики которых связано с окончанием Второй мировой войны. Эти страны в свое время являлись поставщиками эмигрантов, а сегодня активно ведут иммиграционную политику. Правда, они ориентированы в основном на привлечение высококвалифицированной рабочей силы на временной основе.

Рассмотрим более подробно характерные историко-правовые предпосылки деятельности миграционных служб зарубежных стран в США и Канаде. В начале XIX в. иммиграционные потоки в США и Канаду практически не ограничивались. Однако некоторые превентивные меры (карантинные посты, недопущение в страну «нежелательных» элементов — преступников, бродяг, больных и обездоленных) все же предпринимались.

Основной приток иммигрантов в Америку начался в середине XIX в. и продолжался вплоть до 20-х гг. XX в. Пытаясь привлечь иммигрантов для освоения новых земель и развития промышленности, в США создают для них льготные условия: свободный въезд, безвозмездное получение земли, сельскохозяйственных орудий и ссуды на обустройство. Все это способствовало росту эмиграции из Канады, что повлекло издание в США законов, которые вводили качественные ограничительные параметры. Первый такой закон, не разрешающий въезжать в страну преступникам и проституткам, появился в 1871 г. Затем это правило распространилось на китайских рабочих, а в первом законе США и Канады об иммиграции эту группу дополнили умственно неполноценными людьми и многоженцами.

В Канаде первый ограничительный иммиграционный закон был принят в 1885 г. в ответ на массовый приток китайских рабочих на строительство Канадской тихоокеанской железной дороги. Этим законом вводился «подушный налог» на китайцев в сумме 50 долларов, который к 1903 г. был повышен до 500 долларов.

В 1906 г. издается первый иммиграционный закон Канады, усиливший полномочия иммиграционных властей в области противодействия проникновению в страну «нежелательных элементов».

Наряду с качественными ограничениями иммиграции появились и количественные. Так, в 1920-е гг. в США возникла практика квотирования, а в 1929 г. выработана формула расчета национальных квот (отменены в 1965 г.)²См.: Мейснер Д. СИН — служба иммиграции и натурализации. М., 1996. С. 7..

В Канаде в начале XX в. составляется перечень «приоритетных иммигрантов», к которым относят британских, американских и европейских фермеров. Для их обустройства отводят 160 акров земли на западе страны. С началом Первой мировой войны в стране стала осуществляется ограничительная иммиграционная политика. Позже (1923 г.) был принят Акт о недопущении иммиграции из Китая (в 1923-1941 гг. только 15 китайцев иммигрировали в Канаду). С началом Великой депрессии в 1929 г. запрещается въезд для всех иммигрантов, кроме жен и детей тех из них, кто уже обосновался в стране, а также фермеров, имеющих достаточный капитал для создания собственного бизнеса, а в 1931 г. закрывается въезд и для этих категорий иммигрантов.

После окончания Второй мировой войны в Канале начался бурный рост промышленного производства, потребовавший значительных трудовых ресурсов, что повлекло пересмотр ограничительной иммиграционной политики. Были расширены спонсорские привилегии, увеличен список разрешенных видов профессиональной деятельности и предоставлен «предпочтительный» статус ряду европейских стран. В 1952 г. принимается новый иммиграционный акт, направленный на привлечение высококвалифицированных специалистов, но и на одновременное расширение полномочий иммиграционных чиновников в части отказа иммигрантам во въезде по признакам национальности, происхождения и культурных традиций³Никифорова Е.А. Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран. Дисс.... к.ю.н. М., 2004. С. 16..

В 1952 г. в США принимается иммиграционный закон (Уолтера — Маккарена), установивший новые критерии трудовой иммиграции, направленный на иммиграцию квалифицированных специалистов⁴См.: Законодательство и политика в области внешней трудовой миграции государств — импортеров иностранной рабочей силы. М., 2002. С. 12., а в 1965 г. был принят закон Харта — Селлера, установивший основные пути иммиграции в страну: воссоединение семей; трудовая иммиграция; беженцы и лица, ищущие убежище; иммиграция для поддержания этнокультурного разнообразия. Была введена система квот для каждой категории иммигрантов.

В 1960-х гг. в Канаде были введены новые иммиграционные правила, устраняющие черты расовой дискриминации и нацеленные на привлечение специалистов из более широкого круга стран. Самой многочисленной группой становятся иммигранты по линии воссоединения семьи. После введения в 1967 г. балльной системы отбора иммигрантов на основе личных параметров (уровень образования, профессиональный статус и возраст) была кардинально изменена иммиграционная политика Канады. В 1976 г. принимается очередной иммиграционный акт, содержащий ряд новаций. В частности, были определены главные цели иммиграции — социальная, гуманитарная и экономическая; выделены три категории иммигрантов (лица, въезжающие для воссоединения семьи, официальные беженцы и лица, по статусу близкие к ним, «независимые» иммигранты, обладающие определенной квалификацией и другими экономическими достоинствами). Впервые в стране начинает действовать система квот, устанавливаемая ежегодно по согласованию с провинциями.

Первый иммиграционный офис при Федеральном правительстве США был создан еще в 1864 г., в соответствии с законом, поощрявшим иммиграцию. В компетенцию специального уполномоченного по иммиграции, назначенного президентом, вошли вопросы перевозки и поселения «эмигрантов». Офис был закрыт четыре года спустя, когда закон о поощрении иммиграции был отменен. В 1880 г. были приняты новые законы, направленные на недопущение нежелательных иностранцев и усиление контроля над наемными рабочими, однако полномочия по соблюдению этих требований оставались лишь на уровне отдельных штатов.

В 1888 г. Конгресс учредил комитет для изучения проблем, связанных с разделением властей по вопросам иммиграции, и рекомендовал создать для этой цели единое федеральное агентство. Закон об иммиграции (1891 г.) установил над ней полный и безраздельный федеральный контроль. Была учреждена должность суперинтенданта по иммиграции, который подчинялся секретарю казначейства.

Все обязанности, ранее выполнявшиеся на уровне штатов, перешли в ведение инспекторов иммиграционного бюро. Помимо своего офиса в Вашингтоне бюро открыло 24 инспекционных пункта для таможенного контроля вдоль границы и в основных морских портах. Служба Морского госпиталя начала проводить медицинское обследование прибывающих иммигрантов. В 1903 г. Иммиграционное бюро перешло в ведомство Департамента коммерции и труда и получило некоторые новые функции. После того, как Конгресс принял закон о натурализации (1906 г.), было образовано Бюро иммиграции и натурализации, которое обеспечивало соблюдение иммиграционных законов США, занималось вопросами натурализации и вело архив по натурализации.

Обе структуры, объединенные в Службу иммиграции и натурализации (СИН), существовали в течение семи лет. В 1913 г., когда Департамент коммерции и труда был разделен на два департамента, служба натурализации выделилась в самостоятельное бюро. В 1933 г. оба ведомства были вновь объединены в СИН при Департаменте труда, а в июне 1940 г., в целях обеспечения более эффективного контроля за иностранцами, СИН была передана Департаменту юстиции в качестве агентства, отвечающего за контроль над выполнением законов по допуску иностранцев в США и предоставление льгот иммигрантам. СИН также координировала работу ООН, Госдепартамента, Департамента здравоохранения и социальных служб по вопросам, связанным с приемом и переселением беженцев. Возглавлял СИН специальный уполномоченный, подотчетный Генеральному прокурору.

В связи с событиями 11 сентября 2001 г. Законом о внутренней безопасности (2002 г.) был реформирован весь государственный аппарат США, в том числе система органов иммиграционного контроля. Закон о внутренней безопасности предусмотрел реорганизацию СИН. Создано министерство внутренней безопасности, в функции которого сегодня входят: анализ информации и охрана объектов инфраструктуры; противодействие актам химического, биологического и ядерного терроризма; обеспечение охраны границ и безопасности на объектах транспорта; действия в условиях чрезвычайных ситуаций.

В Канаде иммиграционная политика не всегда определялась отдельным правительственным ведомством, чаще она сочеталась с другими политическими институтами страны. В 1867-1880 гг. вопросами иммиграции занималось министерство сельского хозяйства, что отражало направленность иммиграционной политики на привлечение фермеров для освоения новых сельскохозяйственных земель.

До 1919 г. иммиграционной сферой ведало министерство внутренних дел. Это объяснялось необходимостью ужесточения миграционной политики и принятием в 1906 г. первого иммиграционного закона. В 1919-1939 гг. вопросы миграции находились в компетенции министерства иммиграции и колонизации, а в 1939—1949 гг. — министерства промышленности и ресурсов. Последнее было связано с приоритетностью развития промышленности, в том числе горнодобывающей, во время Второй мировой войны. В 1950 г. было создано министерство гражданства и иммиграции, в 1966 г. преобразованное в министерство людских ресурсов и иммиграции, а в 1976 г. — в министерство занятости и иммиграции. Объединение вопросов миграции и занятости отражает приоритетность трудовой миграции для интересов страны. В 1994 г. иммиграционная служба Канады вернулась к прежнему названию — министерство гражданства и иммиграции.

Приток иностранцев в ФРГ и Швецию связан с окончанием Второй мировой войны. В ФРГ рост иммиграционных потоков был обусловлен необходимостью восстановления экономики страны, в Швеции — бурным развитием экономики.

Во время Второй мировой войны основную группу иммигрантов в Швецию составляли беженцы из Дании, Финляндии, Норвегии и стран Балтии. В 1945 г. приблизительное их количество оценивалось в 200 тыс. человек. По окончании войны иностранцы стали привлекаться в страну в рамках международных соглашений для покрытия дефицита трудовых ресурсов. В ФРГ первое соглашение о рекрутировании рабочих было заключено в 1955 г. с Италией. Затем последовала целая серия соглашений со странами средиземноморского бассейна: Испанией (I960 г.), Грецией (1960 г.), Турцией (1961 г.), Марокко (1963 г.), Португалией (1964 г.), Тунисом (1965 г.) и Югославией (1968 г.). В итоге численность иностранцев в стране существенно возросла.

В 1954 г. скандинавскими странами было подписано соглашение о создании общего рынка труда, что привлекло в Швецию трудовых мигрантов из Дании, Финляндии. Норвегии. Наряду с этим въезжали трудовые мигранты из стран Балтии и Европы. В последующие годы наибольшее число рабочих въезжало из Югославии. Греции и Турции. В первое время привлечение иностранных рабочих рассматривалось правительством как временная мера, но впоследствии стало ясно, что необходима взвешенная государственная политика в области регулирования рынка труда иностранцев.

В ФРГ система вербовки гастарбайтеров была основана на временном (ротационном) принципе, которая предусматривала замещение одних рабочих другим. Иностранные рабочие получали разрешение на работу в Германии на определенный период времени в определенной отрасли производства или у одного работодателя, а по окончании срока контракта должны были вернуться домой. Воссоединение семей не приветствовалось, а такие программы интеграции иностранцев, как изучение немецкого языка и решение их жилищных проблем, вообще отсутствовали. Однако работодатели были заинтересованы в продлении контрактов с высококвалифицированными иностранными рабочими, являющимися относительно дешевой рабочей силой, не требующей дополнительных социальных затрат, в силу чего программы гастарбайтеров в ФРГ были признаны неудачными, так как лишь треть иностранных рабочих в 1960-е гг. добровольно вернулась домой. В начале 1970-х гг. в результате снижения темпов экономического роста программы рабочей иммиграции из третьих стран были заморожены правительством, а принятые впоследствии законы, ограничивающие использование труда иностранных рабочих, сократили долю последних в общем объеме трудовой занятости населения.

В Швеции в 1967 г. были введены новые иммиграционные правила, согласно которым все иностранные граждане (за исключением граждан скандинавских стран), пожелавшие въехать в страну для трудоустройства, были обязаны получить предварительное разрешение на жительство и работу. Впоследствии Швеция стала проводить политику строгих ограничений в отношении трудовых мигрантов и отказалась от использования временных рабочих. Но, несмотря на эти ограничения, численность иностранцев продолжала расти за счет иммиграции по легальным (воссоединение семей и беженцы) и нелегальным каналам, а также за счет демографического фактора.

С середины 1960-х гг. началось активное осуществление реформ в области миграционной политики: реализация программ по изучению шведского языка (1965 г.) и социальной адаптации иммигрантов (1966 г.), учреждение печатного органа для иммигрантов и др. В 1975 г. был принят закон, определяющий новые приоритеты в области миграции и основополагающие принципы — равенство прав, свобода выбора и сотрудничество. Одной из основных целей иммиграционной политики провозглашена интеграция иммигрантов в шведское общество.

В ФРГ к 1988 г. число иностранных граждан составляло 4,5 млн человек, или 7,3% всей численности коренного населения. В их составе значительной была доля тех. кто родился в Германии, однако, с юридической точки зрения, оставался иностранцем. Этому способствовал и Закон об иностранцах, вступивший в силу в январе 1991 г., провозглашавший одной из целей интеграцию иностранцев, легально проживающих в ФРГ. Однако во всех официальных документах подчеркивалось, что ФРГ не является страной иммиграции.

В Законе об иностранцах 1991 г. иностранным рабочим было предоставлено право получения вида на постоянное жительство при условии проживания и работы в стране в течение пяти лет, знания немецкого языка, наличия нормальных жилищных условий и отсутствия криминального прошлого. Следует отметить, что миграционные процессы между ФРГ и остальными членами Европейского союза развивались по оптимистическому сценарию: сегодня имеется договоренность о свободном перемещении рабочих с Бельгией, Францией, Италией, Нидерландами, Люксембургом, Великобританией, Ирландией, Данией, Грецией, Португалией, Испанией, Австрией, Швецией и Финляндией.

В настоящее время иммиграционная политика ФРГ все более ориентирована на привлечение высококвалифицированных специалистов. Данная потребность продиктована как экономическими факторами, способствующими росту экономики страны, так и демографическими прогнозами, связанными с сокращением численности и старением населения. В августе 2000 г. в ФРГ введена балльная система оценок мигранта (программа «Грин кард») для привлечения наиболее квалифицированной рабочей силы в отрасли, связанные с развитием информационных технологий.

Как видим, каждая из рассмотренных выше стран имеет конкретные историко-правовые предпосылки, повлиявшие на формирование их миграционной политики, процесс создания миграционных служб, этапы их совершенствования и реформирования. Различны и исторические периоды формирования миграционной политики и миграционного законодательства. Вместе с тем для этих государств характерны общие черты, а именно:

ни одна из стран не ведет открытую иммиграционную политику (в законодательстве используются институт квотирования численности мигрантов, нормы, запрещающие въезд отдельных категорий иностранных граждан, системы балльного отбора кандидатов на иммиграцию и т.п.);
иммиграционная политика базируется на потребностях экономики в рабочей силе. Контроль численности въезжающих и система квот полностью зависят от экономических факторов, которые отодвигают гуманитарную миграцию на второй план. Определение уровня иммиграции зависит от темпов развития экономики — роста ВВП и безработицы;
при выработке приоритетных задач иммиграционной политики тщательно анализируется ситуация не только внутри страны. но и в странах эмиграции;
вопросы иммиграционной политики, кроме США. где они относятся к компетенции федерального правительства, в Канаде, ФРГ и Швеции решаются федеральным центром в сотрудничестве с местными органами власти;
миграционное законодательство динамично изменяется путем издания нормативных правовых актов, отражающих гибкость иммиграционной политики.