Правоприменительный процесс в механизме реализации административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях

Реализация административной ответственности за нарушения порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований возможна только посредством вынесения правоприменительных актов. Таким образом, раскрытие института административной ответственности в рассматриваемой сфере предполагает исследование актов применения норм административного права. Исследование теории реализации правовых предписаний, касающихся организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, позволяет сделать вывод о том, что недостаточное знание содержания механизма правового регулирования соответствующих административных правоотношений крайне неблагоприятно сказывается на эффективности реализации мер административной ответственности в рассматриваемой сфере.

В связи с этим вполне оправданно рассмотрение механизма административно-правового регулирования реализации мер административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований с точки зрения определенной системы, которая имеет свои составные элементы.

Механизм реализации права граждан на проведение публичных мероприятий может быть обеспечен при вынесении соответствующих правоприменительных актов. В научной литературе данные акты получили название «акты применения норм права». Без вынесения правоприменительных актов говорить об эффективности правового регулирования в сфере организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований достаточно сложно, поэтому необходимо остановиться на общетеоретическом анализе правоприменительных актов¹См.: Звягин М.М., Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении публичных мероприятий в Российской Федерации. Домодедово, 2008. С. 88..

Как отмечает А.Т. Рагимов, «органы исполнительной власти издают множество самых разных правоприменительных актов. <...> Правоприменительные акты являются результатом (итогом) соответствующей государственно-мастной деятельности, отделившись от нее, приобретают статус самостоятельного правового явления с характерными свойствами »²Рагимов А.Т. Содержание юрисдикционных правоприменительных актов органов внутренних дел // Проблемы развития правоохранительных органов. М., 1994. С. 119..

В сфере организации и проведении публичных мероприятий выносятся: регламентирующие, разрешительные, пресекательные, запретительные и юрисдикционные акты применения. В связи с этим есть смысл рассмотреть подробно некоторые из названных правоприменительных актов.

Необходимо отметить, что акты применения норм права исследовались как в теоретическом, так и в отраслевом аспекте.

А.П. Коренев в свою очередь отмечал, что применение норм административного права — это индивидуальный юридический акт, разрешающий конкретное управленческое дело, персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами³См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 116..

А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов и Д.Н. Бахрах⁴См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2007. С. 277. отмечают, что индивидуальные акты в отличие от нормативных актов носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. В данных актах всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность этих актов проявляется в том, что с их помощью решаются индивидуальные административные дела, возникающие в сфере государственного управления, данные акты персонифицированы, т.е. их адресатом является определенное лицо, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административных правоотношений. Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, поскольку они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти. Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм⁵См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 245..

И.И. Веремеенко, исследуя механизм правового регулирования в сфере охраны общественного порядка, говорил о том, что индивидуальный акт в административном праве — это властный юридический акт, разрешающий конкретный вопрос в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, персонально определяющий права и обязанности участников административно-правовых отношений, открывающий возможность их возникновения, изменения либо прекращения⁶См.: Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере общественного порядка. М., 1981. С. 48..

А.Д. Черкасов, изучив специфические признаки актов применения норм административного права в деятельности органов внутренних дел, отметил, что «юридическую природу правоприменительных актов органов внутренних дел определяют общие характерные черты актов применения норм права, издаваемых всеми государственными органами. Они индивидуальны, имеют властный характер, обязательны для исполнения, строго подзаконны, вызывают определенные юридические последствия»⁷Черкасов А.Д. Акты применения права органами внутренних дел разновидность управленческой деятельности // Актуальные проблемы теории и практики государственного управления. Воронеж. 1990. С. 93..

Таким образом, акт применения нормы административного права есть объективированное выражение результатов действий конкретного органа или должностного лица по применению данных норм, в котором формулируются основные выводы по разрешаемому вопросу. Необходимость издания органами исполнительной власти нормативных правовых актов, содержащих нормы административного права, а также правоприменительных актов вытекает из предписаний закона, определяющего режим проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

Следует сказать, что на основании и во исполнение федеральных законов, определяющих механизм реализации права граждан на проведение публичных мероприятий, принимается целый ряд актов применения норм административного права. Правоприменительные акты издаются как на основании закона, так и на основании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также иных нормативных правовых актов, в частности постановлений Правительства.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предусматривает, что для органа власти единственный порядок общения с организатором публичного мероприятия до его проведения — процедура приема уведомления об этом. В связи с этим именно процедура уведомления используется некоторыми представителями власти для произвольного ограничения права граждан на мирные собрания.

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ч. 1 ст. 7) обязывает организатора публичного мероприятия не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня его проведения подать уведомление об этом. Уведомление о пикетировании группой лиц подается не позднее чем за три дня до его проведения. Практика подтверждает, что такие сроки достаточны для эффективной реализации конституционного права на мирные собрания, отвечают требованию соразмерности и выступают в качестве процедурной гарантии как для организаторов публичного мероприятия, так и для органов власти.

Как отмечал в начале XX в. В.Ф. Дерюжинский, желающий устроить публичное собрание обязан письменно заявить о том начальнику местной полиции (градоначальнику) не позднее чем за трое суток, срок подачи заявлений может быть продлен до семи суток для собраний, созываемых не в месте постоянного пребывания начальника полиции. Начальнику полиции предоставлено право воспрещать публичные собрания, цели или предмет которых противны уголовным наказаниям либо общественной нравственности или устройство которых угрожает общественному спокойствию и безопасности либо не может быть допущено в местах, в которых правилами не допускается устройство публичных собраний. О воспрещении собрания устроители извещаются за одни сутки до предполагаемою открытия собрания или оглашения о нем⁸См.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. СПб., 1908. С. 104..

Определенные Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ч. 1 ст. 7) сроки подачи уведомлений устанавливают нормативные правовые акты практически всех субъектов Российской Федерации. В отдельных регионах, например в Тюменской области, уведомление подается строго за 10 дней до проведения публичного мероприятия. Впрочем, само по себе такое ограничение, как представляется, мало влияет на эффективность реализации конституционного права на мирные собрания.

Уведомление должно содержать полную информацию о цели, форме, месте проведения и маршрутах движения участников, о дате, времени начала и окончания мероприятия и т.д. Закон не предполагает возможности отказа в приеме уведомления, в том числе даже составленного неверно или не содержащего полной информации о мероприятии.

Согласно п. 1 и 2 ч. 1 ст. 12 Закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» орган власти должен документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия и в трехдневный срок довести до сведения его организатора обоснованные предложения об изменении места и (или) времени мероприятия, а также об устранении несоответствия уведомления о нем требованиям закона.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что закон не предоставляет органу власти права не принять уведомление о проведении публичного мероприятия. Имеют место ситуации, когда законодательство в субъектах Российской Федерации содержит в себе предписания об «отказе в принятии уведомления» и т.п.

Как отмечает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, «лидерство» по части изобретения казуистических формулировок, позволяющих максимально усложнить и запутать сугубо техническую процедуру подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, принадлежит властям Республики Башкортостан. В соответствии с ч. 5 ст. 4 Закона Республики Башкортостан «О порядке уведомления о проведении публичного мероприятия» от 19 апреля 2005 г. уполномоченный орган власти может на первом этапе принять решение о регистрации или нерегистрации поступившего уведомления, а на втором — о его принятии или признании неподанным. «Изюминка» двухступенчатой процедуры в том, что она позволяет органу власти объявить «неподанным» уже принятое и зарегистрированное уведомление.

В соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться как в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так и в орган местного самоуправления. Нормативные акты субъектов Российской Федерации вводят правовые основания для такой дифференциации.

Как правило, уведомление о проведении мирного собрания подается в орган местного самоуправления муниципального образования. При этом в большинстве регионов Российской Федерации структурное подразделение или должностное лицо в органе местного самоуправления, уполномоченное осуществлять прием, учет и рассмотрение уведомлений, не определено нормативно и назначается распоряжением руководителя соответствующей местной администрации по его усмотрению. В Республике Хакасия уведомления рассматриваются общим отделом, в Пензенской области — отделом делопроизводства, в Ивановской области — организационным отделом. Проблема, как представляется, не в названии подразделения, призванного обеспечивать важнейшее конституционное право граждан, а в подходе к работе, касающейся всех видов операций, связанных с уведомлениями. Это как раз тот вопрос, который не требует ни глубокого знания законодательства, ни ответственности за принимаемые решения. В странах с устоявшимися демократическими традициями такое восприятие, может быть, и уместно. В России же оно чревато дополнительными «невынужденными» ошибками должностных лиц, а порой — и их откровенным произволом.

Уведомление подается в администрацию субъекта Российской Федерации, если публичное мероприятие проводится на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, в которых размещаются государственные органы субъекта Российской Федерации.

Как показывает исследование, такой порядок существует в Республике Башкортостан, в Удмуртской Республике, в Челябинской, Омской, Астраханской, Липецкой и Костромской областях. В Республике Татарстан, в Ставропольском крае, в Московской области, в г. Санкт-Петербурге уведомление подается в администрацию субъекта Российской Федерации, если публичное мероприятие проводится на территории нескольких муниципальных районов, в Республике Башкортостан — если оно проводится в виде демонстрации или шествия.

Как следует из доклада Уполномоченного по права человека в Российской Федерации, обширный и не единообразный перечень обстоятельств, при которых уведомление о проведении публичного мероприятия должно подаваться в администрацию субъекта Российской Федерации, не вступает в противоречие с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Рассмотрение уведомлений в администрации субъекта Российской Федерации, наверное, можно было бы даже приветствовать, как повышающее уровень ответственности за принимаемые решения. Проблема в том, что по давней российской традиции чем выше уровень руководителя, тем ниже вероятность наступления для него правовой ответственности за не совсем согласующиеся с законом решения. Не случайно поэтому отдельные руководители субъектов Российской Федерации порой «смело» берут на себя ответственность за наложение прямого запрета на проведение конкретных публичных мероприятий, чего по закону делать не могут.

Общее требование о содержании уведомления закреплено в ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Согласно закону в уведомлении о проведении публичного мероприятия указываются:

цель публичного мероприятия;
форма публичного мероприятия;
место (места) проведения публичного мероприятия, маршруты движения участников;
дата, время начала и окончания публичного мероприятия;
предполагаемое количество участников публичного мероприятия;
формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организация медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия;
фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона;
фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия;
дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия.

Некоторые субъекты Российской Федерации установили дополнительные требования. В Ульяновской области установлены норма сбора подписей и образец прилагаемого к уведомлению подписного листа.

В Волгоградской и Липецкой областях организатор публичного мероприятия вместе с уведомлением должен представить копию паспорта или иного документа, удостоверяющего личность, копии учредительных документов политической партии или общественного объединения, их решение о проведении публичного мероприятия, а также документ, удостоверяющий его полномочия. В Пермском крае организатора публичного мероприятия обязывают приложить к уведомлению о его проведении план-схему расположения участников, копии паспортов лиц, уполномоченных выполнять распорядительные функции, а также регламент мероприятия.

Самое большое количество документов к уведомлению о проведении публичного мероприятия необходимо приложить в Республике Башкортостан.

Полный список требуемых документов включает в себя:

копии паспортов организатора публичного мероприятия и лиц, уполномоченных выполнять на данном мероприятии распорядительные функции;
письменное согласие уполномоченных лиц на выполнение распорядительных функций;
решение политической партии (или иного объединения) о проведении публичного мероприятия, скрепленное печатью и заверенное уполномоченным лицом;
копию протокола заседания политической партии (или иного объединения), скрепленную печатью и заверенную уполномоченным лицом;
нотариально заверенную копию документа о регистрации политической партии (или иного объединения);
нотариально заверенную копию устава политической партии (или иного объединения) либо нотариально заверенную копию документа, подтверждающего факт создания и деятельности объединения, действующего на основании устава.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предусматривает процедуры согласования уведомлений о проведении публичных мероприятий. Процедура согласования уведомлений о проведении публичных мероприятий также предусматривает принятие ряда актов применения норм административного права.

Согласно закону органы власти вправе обратиться к организаторам публичного мероприятия с предложением об изменении места и времени его проведения. Основания для подобного предложения закон не конкретизирует, говоря лишь о том, что они должны быть мотивированными (ч. 5 ст. 5) или обоснованными (п. 2 ч. 1 ст. 12). Подобное положение дел позволяет администрации снижать социальную значимость публичного мероприятия.

Как отмечает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, публичное мероприятие, перенесенное на отдаленную городскую окраину или на стадион, во многом перестает быть публичным и, следовательно, теряет свой смысл. Предложение об изменении места или времени публичного мероприятия должно быть не только мотивированным, но и равноценным, т.е. позволять его участникам действительно привлечь внимание общества к своей точке зрения или к своим требованиям. Ведь именно для этого они и собираются.

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предоставляет органам власти право предлагать организаторам публичного мероприятия изменить только его время и место. Напротив, право органов власти предлагать организаторам публичного мероприятия изменить его форму, например провести митинг вместо демонстрации или шествия, указанный Федеральный закон не предусматривает. В связи с этим явочным порядком введенная в последнее время органами исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации практика «согласования» формы проведения публичного мероприятия носит, по мнению Уполномоченного, не правовой, а сугубо политический характер.

Чрезвычайно острой в правоприменительной практике остается проблема соблюдения органами власти установленных законом сроков рассмотрения уведомлений о проведении публичного мероприятия. Факт нарушения этих сроков позволяет поставить вопрос о наличии в действиях должностных лиц состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.38 КоАП РФ.

Пример из судебной практики. Жители г. Липецка Б.Д. и Т. в полном соответствии с законом 15 февраля 2005 г. обратились в городскую администрацию с уведомлением о проведении 18 февраля 2005 г. публичного мероприятия в форме пикетирования возле здания городской администрации. На следующий день, 16 февраля 2005 г., заместитель главы городской администрации направил организаторам пикета ответ с предложением о его переносе в другое место со ссылкой на «сложные погодные условия» и «рекомендации органов внутренних дел».

17 февраля 2005 г. организаторы пикетирования направили в городскую администрацию уведомление о несогласии с изменением места пикетирования и о намерении провести его в первоначально заявленном месте. Ответа городской администрации на второе уведомление они не получили. Посчитав отсутствие ответа администрации за ее согласие с уведомлением, организаторы провели пикетирование, как планировали, но в итоге были привлечены к административной ответственности за нарушение порядка проведения публичного мероприятия.

Действия должностных лиц городской администрации организаторы пикетирования оспорили в суде. Они указали, что ответ на их первое уведомление был дан администрацией с нарушением закона и не содержал должным образом мотивированного предложения об изменении места пикетирования, а ответ на второе уведомление не поступил вообще. Организаторы пикетирования просили суд признать незаконными действия администрации г. Липецка по изменению места проведения пикетирования.

Районный суд г. Липецка своим решением от 1 марта 2005 г. организаторам пикетирования в удовлетворении их заявления отказал. В свою очередь. Липецкий областной суд в кассационном определении № 33-440/2005 от 30 марта 2005 г. решение суда первой инстанции оставил без изменений, а кассационную жалобу организаторов пикетирования — без удовлетворения. При этом кассационная инстанция не опровергла ни факт нарушения администрацией установленного срока направления предложения об изменении места пикетирования, ни довод о необоснованности самого предложения. Фактически проигнорировав оба нарушения, кассационная инстанция определила, что они «не свидетельствуют о незаконности действий администрации». Кроме того, кассационная инстанция констатировала, что отсутствие ответа городской администрации на второе уведомление организаторов пикетирования от 17 февраля 2005 г. означало, что она «согласилась на проведение пикета по первоначальному адресу».

Дабы не вызвать появление подобного рода судебных решений, целесообразно Закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» дополнить положением о том, что если уведомление о проведении публичного мероприятия из органа власти не поступает его инициаторам, то по данному уведомлению принято положительное решение. Данное положение будет способствовать как эффективной реализации права граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, так и охране общественного порядка.

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» устанавливает уведомительный порядок проведения всех публичных мероприятий, не предполагая тем самым возможность их запрета.

Отсутствие в данном Федеральном законе разрешительного порядка проведения публичных мероприятий субъекты Российской Федерации восполняют собственными нормативными правовыми актами, не вполне согласующимися с указанным федеральным законом.

Так, в соответствии с постановлением администрации Читинской области «О мерах по обеспечению правопорядка и безопасности населения при проведении массовых мероприятий в Читинской области» от 18 марта 2003 г. организатор публичного мероприятия обязан обратиться в орган местного самоуправления не с уведомлением, а с заявлением о выдаче разрешения на проведение мероприятия. Орган местного самоуправления, рассмотрев это заявление, решит, разрешить публичное мероприятия или запретить его. Аналогичная практика существует и в других субъектах Российской Федерации.

Данная практика превращает уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, закрепленный федеральным законом, в разрешительный. Подобное положение вещей принципиально нарушает права граждан, а также дестабилизирует общественные отношения в сфере охраны общественного порядка. В качестве примера приведем обращение гражданина Т. к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

К Уполномоченному обратился Т. с жалобой на действия сотрудников милиции УВД Адмиралтейского района Санкт-Петербурга, необоснованно и с применением физического насилия задержавших его во время проведения 22 марта 2006 г. одиночного пикетирования у здания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. По словам Т., он был доставлен в милицию и по прошествии одного часа отпущен. При этом никакими процессуальными документами примененные в отношении Т. меры оформлены не были.

Обращения Т. в прокуратуру г. Санкт-Петербурга с заявлением о возбуждении в отношении сотрудников милиции уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного ст. 149 УК Российской Федерации (воспрепятствование проведению пикетирования, совершенное должностным лицом с использованием своего служебного положения), дважды остались без ответа. В результате проверки, проведенной прокуратурой Санкт-Петербурга по просьбе Уполномоченного, установлено, что правовых оснований для доставления Т. в отдел милиции не имелось. Начальнику УВД Адмиралтейского района внесено представление, по результатам рассмотрения которого к дисциплинарной ответственности привлечен заместитель начальника 2-го отдела милиции УВД Адмиралтейского района.

Прокурор города сообщил также об отмене ранее вынесенного постановления об отказе в возбуждении в отношении сотрудников милиции уголовного дела по ст. 149 («Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них») и 286 («Превышение должностных полномочий») УК Российской Федерации и направлении материалов для производства дополнительной проверки.

Как показывает практика, уведомление о проведении массовой акции органом исполнительной власти не принимается в случаях, если:

акция противоречит принципам Декларации прав и свобод человека и гражданина, общепринятым нормам общественной морали и нравственности;
в уведомлении отсутствуют обязательства уполномоченных (организаторов) обеспечивать соблюдение общественного порядка, а также если они или уполномоченные их организации неоднократно не выполняли взятых обязательств по ранее проводившимся массовым акциям;
акция совпадает по форме, месту, времени, но противоположна по направленности и целям другой массовой акции, уведомление о которой в установленные сроки подано ранее либо одновременно;
акция создает реальную угрозу нормальному функционированию предприятий и учреждений;
создается необходимость прекращения работы пассажирского и железнодорожного транспорта из-за невозможности изменения маршрута его движения.

В случае возникновения разногласий между органом исполнительной власти и организатором массовой акции по месту и времени ее проведения руководители органов внутренних дел привлекаются к участию в согласительных совещаниях по выработке возможных вариантов решения.

Отказ в принятии исполнительным органом власти уведомления о проведении массовой акции может быть обжалован в вышестоящий орган исполнительной власти или суд.

В заключение необходимо сказать, что Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не содержит в себе всех необходимых предписаний для полной реализации конституционного права граждан собираться мирно, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, что вызывает определенные сложности в механизме охраны общественного порядка при проведении соответствующего публичного мероприятия. В частности, закон не содержит исчерпывающего перечня запретов на проведение публичного мероприятия, что приводит к произвольному установлению местной администрацией таких запретов. В знак протеста против произвольно установленного запрета на проведение публичного мероприятия нередко происходят групповые нарушениям общественного порядка. В связи с этим Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» необходимо дополнить статьей «Запреты на проведения публичного мероприятия». Данные запреты должны устанавливаться только данным Федеральным законом.

Говоря о правоприменительных актах, реализуемых при применении мер административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, необходимо отметить, что значительная часть данных актов выносится органами внутренних дел. Как отмечает М.Е. Труфанов, органы внутренних дел выносят следующие акты применения норм административного права, ряд из которых касается исследуемой проблематики: регламентирующие, разрешительные, регистрационные, учредительные и запретительные акты применения⁹См.: Труфанов М.Е. Акты применения норм административного права в сфере реализации прав граждан //Тр. юрид. фак. Северо-Кавказского гос. техн. ун-та. Ставрополь. 2005. С. 48.. Для реализации мер административной ответственности необходимы запретительные и юрисдикционные акты. В частности, в ходе публичных мероприятий, как правило, запрещено распитие алкоголя, использование пиротехники, а также совершение других действий, угрожающих общественному порядку и безопасности граждан.

Одним из основных правоприменительных актов, составляемых при реализации мер административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, является протокол. Протокол о соответствующем административном правонарушении составляется при наличии поводов, определенных законом.

Так, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, посягающем на установленный порядок организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, являются:

непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;
составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ;
составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

О совершении административного правонарушения составляется протокол. В протоколе об административном правонарушении указываются:

дата и место его составления;
должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;
сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;
фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие;
место, время совершения и событие административного правонарушения;
статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;
объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;
иные сведения, необходимые для разрешения дела.

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение грех дней со дня составления указанного протокола.

Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что в механизме реализации мер административной ответственности за нарушение порядка проведения или организации собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований преимущественно выносятся охранительные акты применения норм административного права. П.И. Кононов, Н.В. Демченко, говоря об индивидуальных административно-охранительных актах, выделяют их особенности и классификацию, которая вполне может быть приемлема для целей нашего исследования¹⁰См.: Кононов П.И., Демченко Н.В. Индивидуальные административно-охранительные: акты некоторые вопросы теории // Полицейское право. 2005. № 4. С. 14..

В частности, в интересах обеспечения правопорядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований выносятся следующие акты применения норм административного права:

акты административного контроля;
акты административного пресечения;
акты административно-процессуального обеспечения;
акты административного наказания;
административные акты, возлагающие какую-либо обязанность, и др.

В.В. Лазарев, Л.Л. Попов, Л.М. Розин отмечают, что на уровне МВД издается большое количество актов применения норм административного права, но преимущественно издаются приказы, инструкции¹¹См.: Лазарев В.В., Попов Л.Л., Розин Л.М. Правовые основы обеспечения общественного порядка. М., 1987. С. 12..

Акты применения норм административного права в сфере реализации мер административной ответственности при проведении собраний, митингов, демонстраций и пикетирований являются категорическими предписаниями, они направлены на перевод требований норм административного права в конкретно практическое русло. Акты применения норм административного права в рассматриваемой сфере призваны обеспечить необходимый режим законности и правопорядка в рассматриваемой сфере публичного управления, а также обеспечить реализацию права граждан собираться мирно и без оружия, проводить публичные мероприятия соответствующей организационно-правовой формы.

Итак, остановимся еще раз на особо важных моментах, касающихся актов применения норм права.

Акт применения нормы административного права, который реализуется в сфере реализации мер административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций и пикетирований, наполнен юридически властным предписанием, определяющим поведение адресата. Применительно к исследуемой проблематике акт применения направлен на реализацию административных наказаний. Объектом акта применения нормы административного права является упорядочение общественных отношений, складывающихся в сфере охраны общественного порядка при проведении соответствующего публичного мероприятия.

Субъектом издания акта применения нормы административного права при проведении собраний, митингов, демонстраций и пикетирований является уполномоченный сотрудник органа внутренних дел (полиции) или иное должностное лицо.

Также необходимо отметить, что совершенствование реализации актов применения норм административного права в сфере реализации мер административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований будет способствовать защите прав граждан, которые участвуют в соответствующем публичном мероприятии. В связи с этим совершенно справедливо в свое было отмечено В.Ф. Дерюжинским, что «осуществление свободы собраний возможно лишь в пределах, очерченных законом, и не должно угрожать общественному спокойствию и безопасности»¹²См.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. С. 101..