Административная ответственность за нарушение закона о публичных мероприятиях

Правоотношения в механизме реализации административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях

В процессе реализации мер административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний митингов, демонстраций, шествий и пикетирований возникает целый комплекс административных правоотношений как материального, так и процессуального характера.

Как известно правоотношение — это основная форма реализации правовых норм. В ходе правоотношения общее предписание правовой нормы конкретизируется в зависимости от состава юридического факта (события или действия, влекущего за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношений) по управомоченным и обязанным лицам, а также но своему объему. Административные правоотношения являются специфической разновидностью правоотношений. Следует сказать, что проблема административных правоотношений в юридической литературе решалась далеко не однозначно. Не углубляясь в суть имевших место разногласий, кратко рассмотрим несколько точек зрения административистов понятия административных правоотношений в современной юридической литературе.

Под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Г.И. Петров отмечал, что административные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления¹См.: Петров Г.И. Административно-правовые отношения. Л., 1972. С. 4.. А.П. Коренев также констатировал, что административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления²См.: Коренев А.П. Административное право России. М., 2000. С. 56.. Д.Н. Бахрах определяет административно-правовые отношения как урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти³См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2012. С. 46..

Данное обобщение точек зрения в научной и учебной литературе по административному праву позволяет сделать определенные выводы относительно характеристики административных правоотношений, возникающих при реализации мер административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

Обязательным участником данных отношений является орган публичного управления, т.е. данные административные отношения протекают с участием органов государства (субъекта административной юрисдикции). Обусловлено это тем, что публичные мероприятия проводятся в уведомительном порядке.

Как отмечает Л.М. Розин, признание административных правоотношений с участием государства дает возможность прослеживать, какие и перед кем возникают права и обязанности, какими нормами они устанавливаются. Тем самым глубже раскрывается механизм административно-правового регулирования общественных отношений⁴См.: Розин Л.М. К вопросу об административных правоотношениях // Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 152.. По мнению Ю.М. Козлова, специфической особенностью административно-правовых отношений является то, что во всех случаях необходимо следующие непременное условие: обязательное участие в них стороны, наделенной юридически властными полномочиями. Такой стороной является орган государственного управления, т.е. субъект исполнительной власти, а также представляющие их должностные лица⁵См.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 2001. С. 47..

Административные правоотношения, возникающие в связи с реализацией мер административной ответственности за нарушение организации или проведения публичных мероприятий, возникают по инициативе органа государственной власти.

Субъектами отношений, возникающих в связи с организацией и проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, являются граждане, члены политических партий, члены и участники других общественных объединений и религиозных объединений, добровольно участвующие в деятельности данного рода.

Участники публичного мероприятия имеют право:

• участвовать в обсуждении и принятии решений, предпринимать иные коллективные действия в соответствии с целями публичного мероприятия;
• использовать при проведении публичного мероприятия различную символику и иные средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, не запрещенные законодательством Российской Федерации;
• принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации.

Во время проведения публичного мероприятия его участники обязаны:

• выполнять все законные требования организатора публичного мероприятия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и сотрудников органов внутренних дел;
• соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия.

Участником административно-процессуальных отношений, который обязан подчиняться законным требованиям правоприменителя, является лицо, в отношение которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Кроме того, лицо, привлекаемое к административной ответственности, может непосредственно участвовать в выявлении обстоятельств, смягчающих административную ответственность, что сказывается на процессе квалификации административных правонарушений.

Так, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе:

• знакомиться со всеми материалами дела;
• давать объяснения, представлять доказательства;
• заявлять ходатайства и отводы;
• пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами (ст. 25.1 КоАП РФ).

В ходе реализации своих процессуальных прав лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, как уже отмечалось, может способствовать выявлению и установлению обстоятельств, смягчающих административную ответственность.

Л.В. Коваль, говоря о процессуальных правах участников деликтных отношений, по признаку целенаправленности выделяет: права и обязанности в связи с возбуждением административного преследования; права и обязанности, связанные с совершением тех или иных конкретных процессуальных действий в ходе рассмотрения административного материала; право и обязанность исследовать и оценивать доказательства по делу, т.е. устанавливать объективную истину; право и обязанность принятия конкретного решения по делу; права и обязанности по обжалованию (пересмотру) постановления по административному делу; права и обязанности по административному исполнению⁶См.: Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979. С. 184.. Административные правоотношения, возникающие в связи с реализацией мер административной ответственности, могут быть дифференцированы в зависимости от стадии производства по делу об административном правонарушении.

В завершение исследования административных правоотношений необходимо отметить, что без данного элемента эффективная реализация мер административной ответственности за нарушение законодательства о связи и информатизации была бы невозможна. Совершенствование юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти будет способствовать укреплению законности и правопорядка в политической сфере жизнедеятельности российского общества.

Следует сказать, что охранительную окраску имеют административные правоотношения, связанные с разрешением административных споров, которые нередко возникают в ходе реализации права граждан на проведение публичного мероприятия. Так, согласно Закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право граждан на проведение публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суде в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Как показывает исследование, данное предписание закона нуждается в кардинальной доработке.

В настоящее время российская судебная система не может обеспечить эффективную защиту права граждан собираться мирно, проводить различные публичные акции. Процедура рассмотрения таких дел судом нуждается в тщательной доработке. Она должна быть построена с учетом всех особенностей осуществления данного права, в том числе учитывать срочный характер публичных акций, актуальность времени и места их проведения⁷См.: Чередина Н.В. Защита политических прав граждан федеральными судами общей юрисдикции: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 26..

Назначение правовых средств защиты публичных мероприятий в начале XX в. отмечал В.В. Ивановский; в частности, он писал о том, что неправильные или незаконные действия чинов полиции в отношении публичных собраний могут быть обжалованы не в судебном, а в административном порядке⁸См.; Ивановский В.В. Учебник административного права. Полицейское право. Право внутреннего управления. Казань. 1911. С. 195..

Административно-правовые споры, возникающие в связи с реализацией права граждан на проведение публичного мероприятия, могут разрешаться как судебном, так и в досудебном порядке. Административно-правовые споры между сторонами административных правоотношений решаются преимущественно путем реализации полномочными субъектами исполнительной власти принадлежащих им юридически властных полномочий.

Ученые-административисты предлагают различные критерии классификации административных правоотношений.

При реализации мер административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований возникают общественные отношения, которые можно классифицировать на ряд групп.

По содержанию данные отношения могут быть административно-процессуальными и материальными, по соотношению прав и обязанностей — вертикальными и горизонтальными; по характеру порождающих юридических фактов подразделяются на отношения, порождаемые позитивными действиями, и отношения, возникающие в связи с совершением правонарушения. Кроме того, административные правоотношения, действующие в связи с организацией и проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, могут быть дифференцированы по способу защиты.

Административно-процессуальные отношения играют важную роль в административно-правовом механизме регулирования реализации мер административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования.

Административно-процессуальные отношения, по мнению В.Д. Сорокина, — это такие урегулированные правом отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях — иными государственными органами. В.Д. Сорокин классифицирует административные правоотношения по следующим основаниям: по содержанию, видам административного производства; отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; соотношению прав и обязанностей их участников⁹См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 152, 158..

Говоря об отношениях властного характера, которые возникают при реализации мер административной ответственности, необходимо сказать, что в большинстве случаев отношения власти подчинения — это отношения, складывающиеся в связи с осуществлением юрисдикционной и контрольно-надзорной деятельности. В связи с этим есть смысл более подробно рассмотреть административно-деликтные отношения, которые возникают в исследуемой сфере.

Институт административной ответственности призван охранять общественные отношения, которые складываются в ходе организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований, однако необходимо признать, что данная проблема является практически неразработанной в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного характера. Неразработанность механизмов административной ответственности в данной сфере нередко является причиной нарушений прав граждан, которые участвуют в публичных мероприятиях.

Данное положение нельзя признать удовлетворительным, поскольку эффективная реализация мер административной ответственности может внести свой вклад в дело охраны общественного порядка в ходе проведения публичных мероприятий. Следует сказать, что в настоящее время имеются лишь отдельные научные статьи, в которых данный вопрос исследуется весьма фрагментарно¹⁰См.: Сивопляс А.В. Ответственность за нарушение законодательства о порядке организации и проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций // Юридическая ответственность: общие проблемы и отраслевые особенности. Владивосток, 1990. С. 20..

Также необходимо сказать, что сущность административной ответственности состоит в предусмотренной законодательством об административных правонарушениях обязанности правонарушителя дать отчет о своих виновных, неправомерных действиях (или бездействии) и в надлежащих случаях понести административное наказание, назначаемое судьями, мировыми судьями, а также иными органами административной юрисдикции в соответствии с характером совершенного административного правонарушения¹¹См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Административная юрисдикция. М., 2005. С. 34..

Таким образом, административная ответственность в сфере организации и проведения публичных мероприятий — это мера административною принуждения, которая применяется за совершение административного правонарушения в соответствующей сфере. За нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях предусматривается такое наказание, как административный штраф (ст. 5.38, 20.2 КоАП РФ), в некоторых случаях за правонарушения в данной сфере предусмотрена ответственность в виде обязательных работ. Обязательные работы заключаются в выполнении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ.

Обязательные работы назначаются судьей. Обязательные работы устанавливаются на срок от 20 до 200 часов и отбываются не более четырех часов в день (3.13 КоАП РФ).

Административная ответственность за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях носит процессуальный характер. В связи с этим некорректно предписание КоАП России о том, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения (ст. 3.1). Такой подход не согласуется с принципом презумпции невиновности в производстве по делам об административных правонарушениях, в котором ответственность и наказание далеко не всегда совпадают. В связи с этим в КоАП РФ необходимо раскрыть содержание административной ответственности, а также дать определение административному наказанию.

Административная ответственность за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях реализуется в административно-процессуальном порядке путем применения санкций норм Особенной части КоАП России.

Субъектами ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, а точнее, субъектами ответственности за нарушение порядка организации и проведения соответствующего публичного мероприятия являются: граждане — организаторы митинга, собрания и др.; граждане, участвующие в митинге, собрании; граждане и должностные лица, которые своими действиями либо бездействием препятствуют проведению соответствующего публичного мероприятия.

И.И. Веремеенко, В.Ф. Воробьев, А.Ю. Якимов правильно отмечают, что при квалификации правонарушений, связанных с нарушением порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, необходимо абсолютно точное разграничение участников и случайных лиц, наблюдавших за проведением того или иного мероприятия и не подлежащих привлечению к ответственности¹²См.: Веремеенко И., Воробьев В., Якимов А. Митинги, демонстрации, собрания // Социалистическая законность. 1989. № 6. С. 52..

Административная ответственность представляет собой разновидность юридической ответственности вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом требований норм административного законодательства. Административная ответственность выражается в неотвратимости реагирования государства на административные правонарушения. Административной ответственности присущи общие признаки юридической ответственности. Вместе с тем данная ответственность характеризуется своеобразным проявлением этих признаков. Административная ответственность представляет собой государственное принуждение в виде применения установленных законодательством об административных правонарушениях наказаний за совершение административных правонарушений. Административная ответственность сопровождается порицанием противоправного поведения физического или должностного лица от имени государства в лице его уполномоченных на то органов — суда, органов и должностных лиц — субъектов административной юрисдикции.

Административная ответственность является правовой ответственностью, наступающей за административные правонарушения, совершенные в различных отраслях и сферах жизнедеятельности. Законодательство об административных правонарушениях охраняет не только нормы административного права, но и нормы конституционного, финансового, экологического и других отраслей права. В частности, предписания КоАП РФ охраняют конституционное право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции России).

Основанием ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях является совершение соответствующим субъектом правонарушения, диспозиция которого может состоять в следующем: проведение несанкционированного митинга, демонстрации, нарушение порядка проведения публичного мероприятия (место, время, маршрут), нарушение установленных законом запретов при проведении публичного мероприятия. В частности, если в ходе публичного мероприятия осуществляется призыв к насильственному свержению основ конституционною строя, делаются экстремистские заявления, разжигается межнациональная рознь и др.

Необходимо сказать, что в практике применения мер административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях и других публичных мероприятиях имеется еще немало проблем.

Порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом особенностей таких объектов и требований соответствующих федеральных законов.

Порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом Российской Федерации.

Публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 23 часов текущего дня по местному времени.

Кроме того, ч. 3 ст. 20.2 КоАП РФ предусматривает ответственность за организацию либо проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов или радиоактивных веществ, а равно активное участие в таких акциях, если это осложнило выполнение персоналом указанных объектов служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды.

К субъектам, которые реализуют меры административной ответственности в сфере организации и проведении публичных мероприятий, относятся судьи (ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные лица органов внутренних дел по данной категории дел уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ).

В отличие от уголовной ответственности административная ответственность не влечет судимости, отличается меньшей тяжестью наказания и более коротким сроком давности. Следует сказать, что УК РФ предусматривает ответственность за правонарушения, представляющие повышенную общественную опасность.

В частности, ст. 149 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо принуждение к участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения.

От дисциплинарной ответственности административная ответственность отличается тем, что она не связана с подчиненностью, служебными отношениями субъекта, применяющего меры административной ответственности и правонарушителя, и наступает не за совершение дисциплинарного проступка, а за административное правонарушение.

Отличие административной ответственности от гражданско-правовой ответственности состоит в том, что она, как правило, связана с причинением имущественного ущерба или морального вреда.

Административная ответственность в сфере организации и проведения публичных мероприятий может наступать и без причинения имущественного ущерба. Административная ответственность в рассматриваемой сфере базируется на принципах законности; отсутствия ответственности без вины; целесообразности ответственности; неотвратимости ответственности; индивидуализации мер административной ответственности.

Основание освобождения от административной ответственности в сфере организации и проведения публичных мероприятий следует отличать от обстоятельств, исключающих неправомерность действия или бездействия, а также нахождение лица, которое во время совершения правонарушения находится в состоянии невменяемости¹³См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Административная юрисдикция. М., 2005. С. 34..

Говоря об административно-процессуальных отношениях, которые складываются при квалификации административных правонарушений, необходимо сказать, что они носит государственно-властный характер. Рассмотрение теоретических аспектов квалификации имеет большое значение для применения мер административной ответственности за нарушение законодательства о связи и информатизации.

Следует сказать, что процессу квалификации посвящено много научных работ, преимущественно в науке уголовного права. В.С. Савельева отмечает, что в сфере правоотношений квалифицировать — значит выбрать определенную правовую норму, закрепленную в законе или подзаконном нормативном правовом акте, правило, которое данный случай предусматривает, иначе говоря, определить, под какое правило данный случай подпадает¹⁴См.: Савельева В.С. Основы квалификации преступлений. М., 2006. С. 5..

В.Г. Шумихин под правилами квалификации понимает конкретные предписания, отражающие закономерности уголовно-правовых институтов и устанавливающие порядок выбора уголовно-правовых норм для оценки преступных деяний¹⁵См.: Шумихин В.Г. Правила квалификации преступлений. М., 2003. С. 12..

В.Н. Кудрявцев квалификацию определяет как установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава преступления, предусмотренного уголовно-правовой нормой¹⁶См.: Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификация преступлений. М., 2001. С. 5..

Основываясь на методологических положениях, выработанных в науке уголовного права, отношениях процесса и отношениях по осуществлению квалификации преступлений, в науке административного права отмечается, что квалифицировать административное правонарушение — значит установить тождество между признаками административного правонарушения, закрепленного в административно-правовой норме, и признаками совершенного противоправного деяния¹⁷См.: Лихарев В.В. Квалификация административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1988. С. 9..

На наш взгляд, под квалификацией административных правонарушений, посягающих на порядок проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований понимается установление соответствия признаков совершенного деяния признакам конкретного состава административного правонарушения, предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ. Как составная часть деятельности компетентных должностных лиц (органов) по применению законодательства об административных правонарушениях квалификация представляет собой мыслительный процесс того или иного лица, заключающийся в сопоставлении признаков совершенного деяния с признаками, включенными законодателем в конструкцию определенного состава. Результатом этого сопоставления является правовая оценка совершенного деяния. Данная оценка заключается в выводе о том, что деяние содержит признаки состава административного правонарушения, предусмотренного той или иной статьей КоАП РФ.

Квалификация административных правонарушений, посягающих на порядок проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований осуществляется на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Исключение может составлять стадия исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях и исполнение постановлений, содержатся в разных разделах КоАП РФ. В процессе исполнительного производства квалификация административных правонарушений не осуществляется.

Следует отметить, что требования к полноте квалификации административных правонарушений в области связи и информатизации на каждой стадии различны, поскольку реальные возможности обеспечения точной и полной квалификации во многом зависят от объема и достоверности информации об обстоятельствах проступка. Так, на стадии возбуждения дела об административном правонарушении и начальном этапе административного расследования объем имеющейся информации иногда бывает достаточным лишь для вывода о противоправности деяния. Задача начальной стадии квалификации административных правонарушений нередко заключается в том, чтобы определить, к какому виду правонарушений относится оцениваемый случай (административное правонарушение, преступление, дисциплинарный поступок или гражданско-правовой деликт).

В ходе осуществления административного расследования правонарушений в области связи и информатизации по мере поступления сведений об обстоятельствах административного правонарушения и их оценки правоприменитель решает вопрос о том, какой норме законодательства об административных правонарушениях соответствует рассматриваемое деяние. Полученный вывод, как правило, отражается и в протоколе об административном правонарушении. Исключение составляют случаи, когда составление протокола об административном правонарушении является необязательным (ст. 28.6 КоАП РФ).

Как показывает правоприменительная практика, квалификация на стадии возбуждения дела и административного расследования носит предварительный характер. Итоговая правовая оценка содеянному дается правоприменителем на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении. Исследуя его, должностное лицо соглашается с предварительной квалификацией либо приходит к выводу об иной квалификации рассматриваемого деяния, что отражается в постановлении о прекращении производства по делу (такое решение принимается, если рассматривающий дело приходит к выводу об отсутствии состава административного правонарушения или о необходимости направления дела органам следствия или дознания при обнаружении в деянии признаков преступления; прекращение производства по делу об административном правонарушении возможно также в иных случаях, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ) о наложении административного наказания. В некоторых случаях и эта квалификация не является окончательной.

По общему правилу постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано и опротестовано. При рассмотрении полномочным должностным лицом (органом) жалобы или протеста проверяются законность и обоснованность вынесенного постановления, что предполагает и проверку точности ранее данной квалификации деяния. При обнаружении ошибки в квалификации совершенного деяния должностное лицо, рассматривающее жалобу или протест, отменяет постановление, изменяет квалификацию либо направляет дело на новое рассмотрение (ст. 30.7 КоАП РФ)¹⁸См.: Куракин А.В., Дроздов А.В.. Тюрин В.А., Зубач А.В. Квалификация административных правонарушений. М., 2001. С. 8..

Квалификация административных правонарушений является важнейшей стадией деятельности по применению норм законодательства об административных правонарушениях. Правильная квалификация деяния — необходимое условие законности всей правоприменительной деятельности. Квалификация означает, что лицо привлекается к административной ответственности именно за совершенное им правонарушение, претерпевая правовые последствия, которые закон связывает с совершением этого правонарушения.

Ошибки в квалификации с неизбежностью порождают целый ряд негативных последствий. Так, неверное признание на стадии возбуждения дела или административного расследования деяния административным правонарушением ведет к незаконному доставлению, а в некоторых случаях и к задержанию, досмотру, применению иных административно-процессуальных мер к лицу, поведение которого было правомерным.

Неправильное определение вида совершенного административного правонарушения также может повлечь необоснованное применение мер воздействия, в частности административного задержания. Кроме того, законодатель в зависимости от вида совершенного административного правонарушения дифференцирует сроки административного задержания (от 3 часов до 48 часов — ст. 27.5 КоАП РФ).

Помимо этого, совершенное лицом административное правонарушение может вопреки требованию закона не повлечь за собой соответствующих мер правового реагирования в результате ошибочной предварительной квалификации деяния. Неправильная квалификация при рассмотрении дела об административном правонарушении и вынесении постановления по делу влечет еще более негативные последствия. В этом случае может быть наложено административное наказание на лицо, которое не совершило никакого административного правонарушения.

Процесс квалификации административных правонарушений заключается в сопоставлении признаков совершенного деяния с признаками состава административного правонарушения, предусмотренного конкретной правовой нормой в целях установления их тождества.

Выявление признаков деяния осуществляется посредством сбора и оценки доказательств, на основе которых в сознании правоприменителя выстраивается своеобразная модель совершенного административного правонарушения, включающая множество признаков деяния. Так, лицо, осуществляющее административное расследование или рассматривающее дело об административном правонарушении, располагает информацией о значительном объеме фактических обстоятельств содеянного: месте, времени, способе, средствах, обстоятельствах совершения административного правонарушения и др.

Для квалификации административного правонарушения, посягающего на установленный порядок проведения публичных мероприятий, из множества признаков необходимо отобрать лишь значимые, которые определяют правовую характеристику совершенного деяния. Таковыми прежде всего являются общие признаки, присущие любому виду административного правонарушения: общественная опасность, противоправность. Вывод об общественной опасности и противоправности деяния основывается на знании лицом, осуществляющим квалификацию, действующего законодательства, на жизненном и профессиональном опыте, правосознании. На первом этапе квалификации административных правонарушений необходимо учитывать не только признаки административного правонарушения, указанные в КоАП РФ, но и аналогичные положения, содержащиеся в уголовном законодательстве. Это необходимость обусловлена тем, что в названных нормах, как и в ряде норм особенных частей этих кодексов, имеются критерии разграничения административных правонарушений и преступлений.

Признание деяния административным правонарушением является предпосылкой возникновения второго, наиболее сложного этапа квалификации. Задачей этого этапа является решение вопроса о том, какая административно-правовая норма предусматривает такое деяние. Здесь необходимо выяснение и сопоставление так называемых видовых признаков, т.е. признаков, характерных именно для данного вида административного правонарушения. В начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях правоприменителю не всегда бывает известно, какие именно признаки деяния являются видовыми, поскольку выявленные к данному моменту обстоятельства правонарушения позволяют предложить возможность его квалификации по различным статьям закона. В связи с этим правоприменителем на данном этапе квалификации могут обобщаться и затем систематизироваться все юридически значимые признаки деяния, с тем чтобы потом, сопоставив их с признаками, содержащимися в правовых нормах, отобрать видовые, т.е. соответствующие конструктивным признакам конкретного состава административного правонарушения.

Систематизация признаков оцениваемого деяния осуществляется в соответствии с элементами состава административного правонарушения, т.е. относящиеся к объекту, объективной стороне, субъекту и субъективной стороне административного правонарушения. По мере получения сведений о фактических обстоятельствах они сосредоточиваются в эти четыре группы. При этом осуществляется сопоставление выявленных и сгруппированных признаков деяния с соответствующими элементами составов административных правонарушений. На основе сформулированной в сознании правоприменителя (в результате анализа фактических обстоятельств дела) модели административного правонарушения из всего нормативного материала может быть выделена большая группа норм, имеющих указания на отдельные признаки состава, сходные с признаками деяния.

Установление полного соответствия признаков совершенного деяния признакам состава административного правонарушения, предусмотренного конкретной правовой нормой, служит основанием для признания деяния конкретным административным правонарушением.

Вывод, содержащий правовую оценку совершенного деяния, фиксируется в процессуальном документе (протоколе об административном правонарушение, постановлении по делу об административном правонарушении), где указывается, какой именно административно-правовой нормой предусмотрено совершенное административное правонарушение. Таким образом, основным содержанием процесса квалификации административных правонарушений является сопоставление признаков совершенного деяния с признаками состава административного правонарушения. Очевидно, что сопоставить сразу всю совокупность этих признаков в большинстве случае невозможно. В связи с этим квалификация осуществляется последовательно, по элементам состава.

Первое место в последовательности квалификации административных правонарушений принадлежит признакам объективной стороны. Так, первоочередной оценке и последующему сопоставлению с признаками состава административного правонарушения подлежат признаки, характеризующие деяние. Без их выяснения практически невозможно провести оценку и сопоставление признаков объекта посягательства. Ведь то или иное общественное становится объектом посягательства только в результате противоправного деяния. Не выяснив признаков самого деяния, вряд ли можно приступить к его квалификации по объекту. Объект в большинстве случаев не может восприниматься правоприменителем непосредственно. Вывод о его характере чаще всего можно сделать, основываясь на иных признаках состава, прежде всего на признаках объективной стороны: характере деяния, месте его совершения, наступивших последствиях. Именно в этих признаках административного правонарушения, которые с наибольшей полнотой отражены в административно-правовых нормах, объективируется общественная опасность деяния. Дальнейший процесс квалификации заключается в сопоставлении объекта, субъекта и субъективной стороны деяния с соответствующими элементами состава, указанными в той или иной норме.

Квалификация по объективной стороне предполагает сопоставление признаков совершенного деяния с его характеристикой, содержащейся в соответствующей статье КоАП РФ. Такое сопоставление не представляет сложности, если в статье КоАП РФ содержится подробная характеристика противоправного деяния. Однако формулировка некоторых статей КоАП РФ не содержит четких описаний всех действий, образующих объективную сторону административного правонарушения. В них иногда указываются весьма общие признаки возможных противоправных деяний. Так, в диспозиции статьи, предусматривающей ответственность за «воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них», не содержится подробная характеристика одного противоправного деяния.

В некоторых статьях КоАП РФ лишь названы действия, но не раскрывается его характеристика, а иногда указывается на последствие противоправных действий (например, нарушение организатором публичного мероприятия установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, — ст. 20.2 КоАП РФ). Решая в подобных случаях вопрос о признании или непризнании совершенных конкретных действий соответствующим признакам объективной стороны состава, правоприменитель должен прежде всего осуществить семантическое, логическое толкование термина, указанного в законе, чтобы понять, какие действия охватываются этим термином.

Если же в диспозиции статьи названы лишь противоправные последствия, то правоприменитель выясняет, какими вообще действиями они могут быть вызваны.

Соответствующими признаками объективной стороны признаются лишь общественно опасные действия. В целях формирования действенного механизма привлечения к административной ответственности за нарушения порядка проведения публичных мероприятий к ст. 20.2 КоАП РФ необходимо добавить примечание, в котором раскрыть, что понимается под «нарушением организатором порядка проведения публичного мероприятия».

Так, нарушением организации порядка проведения публичного мероприятия можно считать, если его организатором выступает лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка либо два и более раза привлекавшееся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 5.38, 19.3, 20.1—20.3, 20.18, 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию.

Следует отметить, что диспозиции многих норм законодательства об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность в сфере охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий, являются бланкетными или ссылочными. Этими нормами устанавливается ответственность за нарушение правил, содержащихся в иных нормах административного права или нормах иных отраслей права. В этих случаях вывод о соответствии оцениваемого деяния признакам объективной стороны состава может быть получен лишь в результате изучения нормативных правовых актов, содержащих указанные правила.

Квалификация по объективной стороне в ряде случаев предполагает установление соответствия реального последствия совершенного деяния его признакам, содержащимся в составе. Такая необходимость возникает при квалификации по признакам материальных составов, где последствия деяния включены в число конструктивных признаков, подлежащих оценке и сопоставлению. Необходимо иметь в виду, что характер наступивших последствий влияет на оценку степени общественной опасности административного правонарушения и в ряде случаев является единственным критерием разграничения административного правонарушения и преступления.

Установление факта соответствия реально наступивших последствий указанным в правовой норме предполагает последующее определение наличия причинной связи между противоправным деянием и его последствиями. Вывод о наличии такой связи может быть получен в результате всесторонней оценки характера деяния и обстановки его совершения, сопоставления оцениваемой ситуации с аналогичной, исследованной ранее. Для установления причинной связи нередко достаточно профессионального, жизненного опыта правоприменителя. В ряде случаев установление такой связи требует специальных познаний, исследований, которые могут проводиться экспертами.

При квалификации деяний по признакам административных правонарушений, в составах которых содержится указание на такие признаки объективной стороны, как место, время, способ совершения деяния, необходимо их исследование и сопоставление с признаками соответствующего состава.

Определенная сложность квалификации по факультативным признакам объективной стороны заключается в отсутствии законодательной характеристики некоторых из них. После установления соответствия признаков объективной стороны необходимо приступить к сопоставлению признаков объекта совершенного деяния и одноименных признаков состава административного правонарушения.

Квалификация по объекту представляется весьма сложной. Во- первых, как отмечалось ранее, в большинстве норм законодательства об административных правонарушениях не содержится прямого указания на непосредственный объект. Исследуя фактические обстоятельства совершенного деяния, правоприменитель чаще всего лишен возможности непосредственного восприятия его объекта. Сложность установления непосредственного объекта квалифицируемого деяния в ряде случаев обусловлена отсутствием четкой правовой характеристики родовых и непосредственных объектов правонарушений.

В некоторых случаях определяющее значение для квалификации административного правонарушения имеет предмет посягательства. Указание в административно-правовой норме на предмет или на характеристики предмета правонарушения нередко служит критерием разграничения административного правонарушения, преступления и деяния, не являющегося правонарушением. Квалификация по субъекту имеет целью установление соответствия признаков, характеризующих лицо, совершившее деяние, признакам субъекта, содержащимся в составе административного правонарушения. Установление такого соответствия по общим признакам субъекта (возраст, вменяемость) сложности, как правило, не составляет. Однако при квалификации деяния по признакам административного правонарушения со специальным субъектом возникает задача установления у лица, совершившего такое деяние, признаков, указанных в соответствующей норме. Наиболее часто в числе специальных субъектов законодатель называет должностных лиц. Установление наличия таких признаков требует уяснения понятия должностного лица, которое содержится в ст. 2.4 КоАП РФ. Отсутствие у лица признаков специального субъекта может означать отсутствие состава административного правонарушения.

Квалификация по субъективной стороне предполагает установление соответствия между фактическим содержанием психического отношения лица к совершенному деянию и признаками субъективной стороны соответствующего состава административного правонарушения. Психическая деятельность человека проявляется в его поведении, поэтому вывод об отношении лица к совершенному административному правонарушению и его последствиям делается на основе анализа фактических обстоятельств дела, характеризующих объективную сторону и объект противоправного посягательства.

Изучение и оценка поведения лица в момент совершения противоправного деяния, а нередко и до, и после его совершения позволяют выявить содержание интеллектуальных и волевых моментов психического отношения лица к квалифицируемому деянию и его последствиям, проследить логику его мышления, сделать вывод о виновности совершенных им действий, определить форму вины и цель совершения действия, если это имеет значение для квалификации. Для квалификации многих административных правонарушений, нарушающих порядок организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, достаточно установления того, что деяние совершено виновно. В большинстве случаев форма вины на правовую оценку совершенного административного правонарушения не влияет. Отсутствие признаков вины, предусмотренных КоАП РФ, т.е. установление того, что лицо, совершившее противоправное действие, не имело умысла на его совершение и не допускало неосторожности, в подобных ситуациях оценивается как случай, который не является основанием для наложения на лицо административного наказания.