Административная ответственность за нарушение закона о публичных мероприятиях

Правовые основы административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях

Впервые нормы, определяющие порядок проведения публичных мероприятий, были закреплены в именном высочайшем Указе Правительствующему сенату 12 октября 1905 г. «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений о собраниях», именном высочайшем Указе Правительствующему Сенату от 4 марта 1906 г. «О временных правилах и собраниях», постановлении временного Правительства от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах» и др.

В советский период право граждан на проведения публичных мероприятий в том или ином виде было закреплено в конституциях.

Вплоть до 2004 г. нормативно-правовое регулирование права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской Федерации осуществлялось в соответствии с указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР», с некоторыми изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования». При этом устанавливалось, что нормы упомянутого указа Президиума Верховного Совета СССР будут применяться до принятия соответствующего закона Российской Федерации. Режим проведения публичных мероприятий в Москве определялся Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. «Об утверждении Временного положения о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города».

Как отмечает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уже одно то, что такое временное положение сохранялось на протяжении 12 последующих лет, позволяет понять, как непросто решался вопрос о выработке механизма реализации конституционного права граждан на мирные собрания. С учетом этого нельзя не сказать о том, что принятый 19 июня 2004 г. Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» стал большим шагом вперед в развитии российской демократии¹См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания» // Российская газета. 2007. 28 июня..

Ответственность за нарушение режима организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований предусмотрена в КоАП РФ и УК РФ.

Формы реализации норм административного права в механизме реализации ответственности за нарушения законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. Исследуя нормы административного права в механизме правового регулирования ответственности в связи с организацией и проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, необходимо несколько слов сказать формах их реализации. Как известно, форма есть внешнее выражение содержания.

Применительно к административно-правовому регулированию общественных отношений, возникающих в связи с реализацией законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, можно отметить, что форма указывает на способ реализации соответствующей нормы административного права.

Как отмечается в научной литературе, реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил проведения в целях регулирования управленческих отношений, т.е. приведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. В данном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом²См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.. 1997. С. 62..

Реализация норм административного права так же, как и норм других отраслей права, представляет собой не что иное, как процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права. Реализация выражается в поведении субъекта права, которое должно сообразовываться с правилами норм³См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.С. 52..

Традиционно выделяются четыре формы реализации норм административного права: соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение как форма реализации нормы административного права характеризуется тем, что субъект административного права точно следует предписаниям соответствующей нормы административного права, совершая определенные действия или не совершая никаких действий.

Исполнение как форма реализации нормы административного права характеризуется активными позитивными действиями по исполнению возложенной на субъект административного права обязанности.

Согласно Федеральному закону от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее грех дней до дня его проведения (ст. 7).

Использование как форма реализации нормы административного права характеризуется добровольным совершением субъектом административного права правомерных действий, которые связаны с осуществлением тех или иных субъективных прав в сфере организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Участниками публичного мероприятия признаются граждане, члены политических партий, члены и участники других общественных объединений и религиозных объединений, добровольно участвующие в нем (ст. 6). За принуждение к участию в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях предусмотрена административная ответственность (5.38 КоАП РФ).

Применение как форма реализации нормы административного права характеризуется государственно-властным, исполнительно-распорядительным характером. Сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства и их должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую административно-правовую норму и в принятии государственно-властного решения, т.е. разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел.

Виды норм права в механизме реализации административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Говоря о нормах административного права в механизме административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией мер ответственности в рассматриваемой сфере, нельзя не коснуться вопросов классификации данных норм. Классификация позволит увидеть разнообразие норм административного права, которые действуют в данном механизме. Итак, нормы административного права, действующие в сфере реализации мер административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, достаточно разнообразны. Их можно классифицировать:

• по предмету регулирования;
• сфере применения;
• соподчиненности;
• методу регулирования;
• форме предписания;
• пределу действия;
• построению.

По предмету регулирования нормы административного права, задействованные в механизме реализации мер административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетировании, выглядят следующим образом. Они могут быть материальными и процессуальными. Материальные нормы определяют существо соответствующих отношений, предмет регулирования. В частности, материальными нормами административного права определяется, что понимается под собранием, митингом, шествием и т.д., материальными нормами административного права закреплены принципы административно-правового регулирования в данной сфере и др.

Как отмечает В.Д. Сорокин, если нормы материального административного права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать, то нормы процессуального права отвечают на вопрос, каков порядок разрешения соответствующих дел. Кроме того, В.Д. Сорокин подчеркивает, что административно-процессуальные нормы характеризует процедурная сущность⁴См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 2004. С. 113.. И.В. Панова говорит о том, что административно-процессуальные нормы нацелены на обеспечение (реализацию) административных материальных норм⁵См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право. М., 2003. С. 19..

Таким образом, если нормы регулируют саму сущность управленских отношений, то они считаются материальными, а если же нормы регламентируют порядок реализации применения права, то они признаются административно-процессуальными⁶См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 38..

Административно-процессуальные нормы определяют последовательность реализации права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований др.

Организатор публичного мероприятия обязан:

1) подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном законом;

2) не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия;

3) обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления;

4) требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия, прекращения нарушения закона;

5) обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования;

6) приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий;

7) обеспечивать соблюдение установленной органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;

7.1) принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества участников публичного мероприятия, если превышение количества таких участников создает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуществу;

8) обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия;

9) довести до сведения участников публичного мероприятия требование уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о приостановлении или прекращении публичного мероприятия;

10) иметь отличительный знак организатора публичного мероприятия. Уполномоченное им лицо также обязано иметь отличительный знак;

11) требовать от участников публичного мероприятия не скрывать свое лицо, в том числе не использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности. Лица, не подчинившиеся законным требованиям организатора публичного мероприятия, могут быть удалены с места проведения данного публичного мероприятия.

По сфере применения нормы административного права, задействованные в административно-правовом механизме реализации мер административной ответственности за нарушения порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, подразделяются на общие нормы, специальные нормы и исключительные нормы.

Так, общие нормы содержатся в Общей части соответствующих законодательных актов, в частности в Общей части КоАП РФ установлена система административных наказаний, а также общие правила их применения за нарушения законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. Специальные нормы могут предусматривать какие-либо исключения в механизме административно-правового регулирования.

Исключительные нормы могут касаться каких-либо ограничений в механизме реализации права граждан на проведение публичных мероприятий.

По соподчиненности нормы административного права, определяющие режим организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, можно выстроить в следующей последовательности: Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Некоторые субъекты Российской Федерации с учетом своих территориальных и национальных особенностей приняли свои законодательные акты по рассматриваемой проблематике. Среди них можно выделить: Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Санкт-Петербурга»⁷См.: Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. № 7., Закон Московской области от 22 июля 2005 г. «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Московской области»⁸См.: Ежедневные Новости Подмосковья. 2005. № 143., Закон г. Москвы от 4 апреля 2007 г. «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования» и др.

Наиболее существенной представляется дифференциация норм административного права по методу регулирования.

Так, по методу регулирования нормы административного права, используемые в механизме реализации мер ответственности за нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, могут указывать на обязанности, запреты, предоставлять полномочия, поощрять и др.

Как уже отмечалось, согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» - сотруднику полиции запрещается применять специальные средства при пресечении незаконных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований ненасильственного характера, которые не нарушают общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций (ст. 22).

Согласно Федеральному закону от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» на территории Российской Федерации запрещаются: ношение гражданами оружия при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий» (ст. 6).

Согласно Федеральному закону от 6 февраля 1997 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» запрещается привлекать соединения и воинские части оперативного назначения и специальные моторизованные соединения, и воинские части для пресечения несанкционированных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования ненасильственного характера» (ст. 18).

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения могут предусматриваться запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий (ст. 11).

На основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, применяются следующие меры: запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований, а также иных массовых мероприятий...» (ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. «О военном положении»).

Трудовой кодекс Российской Федерации определяет, что работники имеют право в установленном федеральным законом порядке проводить собрания, митинги, демонстрации, пикетирование в поддержку своих требований в период рассмотрения и разрешения коллективного трудового спора, включая период организации и проведения забастовки (ч. 8 ст. 401 ТК РФ).

По форме предписания нормы административного права могут быть подразделены на регулятивные нормы и охранительные нормы.

Регулятивных норм большинство в механизме административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией мер ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Обусловлено это тем, что данная деятельность в целом носит позитивный характер⁹См.: Калинина Н.С., Куракин А.В. Административная ответственность и ее реализация в сфере обеспечения правопорядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествии и пикетирования // Административное и муниципальное право. 2013, № 3 (60). С. 121..

Охранительные нормы — это нормы, которые содержат в себе соответствующие санкции. В зависимости от вида нарушения, степени общественной опасности охранительные нормы могут быть уголовно-правового или административно-правового характера. Следует сказать, что УК РФ предусматривает ответственность за нарушение ряда административных предписаний. Так, ст. 149 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо за принуждение к участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения.

КоАП РФ также предусматривает ответственность за нарушения ряда законодательных предписаний, касающихся реализации Закона РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ст. 5.38, 20.2 КоАП РФ). Как отмечает Л.А. Николаева, «норма административной ответственности в сочетании с юридическим фактом (правонарушением) порождает административно- охранительное правоотношение»¹⁰Николаева Л.А. Административная ответственность как охранительное правоотношение // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 25..

Необходимо признать, что современных охранительных механизмов в сфере организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования пока явно недостаточно. Для их создания нужны новые законодательные предписания. В целях совершенствования охраны общественного порядка целесообразно Закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» дополнить положением о том, что публичные выступления в ходе митингов, демонстраций и иных массовых мероприятий должны произноситься на русском языке или языке субъекта Российской Федерации. Исключения из этого положения могут быть установлены законом. Для обеспечения выполнения данного предписания необходимо дополнить ст. 20.2 КоАП РФ положением, предусматривающим ответственность за публичные выступления на иностранном языке в ходе митингов, собраний, демонстрации, шествий и пикетирований.

Кроме того, в ходе проведения публичных мероприятий нередко совершается большое количество административных правонарушений. В целях усиления ответственности за совершения административных правонарушений в ходе публичного мероприятия необходимо дополнить ст. 4.3 КоАП РФ положением о том, что совершение административного правонарушения в ходе собрания, митинга, демонстрации, шествия и пикетирования является обстоятельством, отягчающим административную ответственность.

По форме предписания нормы административного права, реализуемые в механизме охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, дифференцируются на нормы императивные и диспозитивные, поручительные и рекомендательные.

Значительное место в данном механизме занимают императивные предписания, поскольку интересы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, как правило, исключают возможность договариваться.

Согласно предписаниям Федерального закона от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии» проведение несанкционированных собраний, митингов, демонстраций и других несанкционированных общественных мероприятий на территории ядерной установки или пункта хранения и в их санитарно-защитных зонах запрещается (ст. 39).

Диспозитивные нормы административного права начинают играть все более важную роль в механизме административно-правового регулирования общественных отношений связанных с проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Данное обстоятельство обусловлено тем, что решать поставленные перед органами власти и управления посредством исключительно императивных предписаний становится практически невозможно. Диспозитивные нормы административного права позволяют сторонам административных правоотношений согласовывать свои интересы и эффективно достигать те задачи, которые стоят перед соответствующими органами исполнительной власти.

В частности, Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» позволяет журналисту посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; присутствовать на митингах и демонстрациях (ст. 47).

Поручительные нормы административного права в механизме реализации мер административной ответственности за нарушение порядка организации или проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований преимущественно применяются во внутриорганизационных отношениях.

Рекомендательные нормы административного права также преимущественно применяются во внутриорганизационных отношениях. Как отмечает А.П. Коренев, «рекомендательные нормы содержат определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Рекомендательная норма обязывает (в форме совета) субъекта административного права к совершению определенных действий, предоставляя ему возможность самостоятельно определить пути и способы выполнения предусмотренных нормой обязанностей, либо предписывает субъекту выполнение нормой действий, но допускает возможность конкретизации общих положений нормы, исходя из сложившейся фактической ситуации».

По пределу действия нормы административного права дифференцируются на нормы, действующие в пространстве, во времени и по кругу лиц. Нормы административного права могут действовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации. Это может касаться как материальных, так и административно-процессуальных норм, поскольку административное и административно-процессуальное законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

По действию во времени нормы административного права дифференцируются на нормы, которые вступают в юридическую силу с момента их официального опубликования, если опубликование обязательно, и нормы, которые вступают в юридическую силу с того момента, который указан в данном или ином нормативным правом акте. Нормы административного права, задействованные в механизме охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, могут быть срочными и бессрочными. Кроме того, нормы административного права, задействованные в механизме реализации мер административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, могут быть адресованы гражданам, юридическим лицам, органам исполнительной власти, а также иным субъектам административного права.

В настоящее время нормы административного права, которые регламентируют порядок организации и проведения публичных мероприятий, содержатся в целом ряде законодательных и иных нормативных правовых актах. Прежде всего, в вышеупомянутом Федеральном законе от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Федеральном законе от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» и др. Некоторые субъекты Российской Федерации с учетом своих территориальных и национальных особенностей приняли свои законодательные акты по рассматриваемой проблематике. В частности, в Москве принят Закон от 4 апреля 2007 г. «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования» и др.

Механизм реализации административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях возможен только при наличии соответствующих оснований. Основанием применения мер административной ответственности является административное правонарушение. Таким образом, основополагающим определением, содержащимся в КоАП РФ, является определение административного правонарушения.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ). И.А. Галаган под административным правонарушением понимал общественно вредные действия или бездействие, нарушающие предписания административно-правовых норм, обеспеченные санкциями в виде конкретных взысканий, и регулируемые ими общественные отношения в сфере государственного управления, которые отличаются от преступлений меньшей общественной опасности, а потому и влекут за собой административную ответственность.

Анализ вышеприведенных определений позволяет выделить общие признаки, присущие всем административным правонарушениям, отличающие их от правомерного поведения, а также от иных правонарушений (преступлений, дисциплинарных проступков, гражданско-правовых деликтов).

К числу таких признаков следует отнести:

• общественную опасность;
• административную противоправность;
• административную наказуемость;
• виновность.

Между тем в научной литературе отмечается, что признаками административного правонарушения являются:

• противоправность;
• виновность;
• наличие административной ответственности за его совершение;
• отсутствие обстоятельств, исключающих административную деликтность деяния¹¹См.: Мартынов И.А. Институт исключения деликтности деяния в административном праве: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 16..

Сущностным признаком, присущим административному правонарушению, является его общественная опасность. Как административное правонарушение поведение физического, должностного или юридического лица может быть оценено тогда, когда оно представило угрозу охраняемым законом общественным отношениям. Административные правонарушения в сфере проведения публичных мероприятий неоднородны. Как отмечает И.А. Галаган, «административные правонарушения неоднородны по степени общественной опасности. Но в целом они менее общественно опасны, чем преступления».

Верность вывода о признании общественной опасности в качестве признака административного правонарушения подтверждается и анализом уголовного законодательства. Так, в ст. 14 УК РФ закреплено понятие преступления, которым признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК под угрозой наказания. Таким образом, уголовный закон оценивает как преступление не все общественно опасные деяния, а лишь их определенную часть.

Развивая данную позицию, следует сказать, что, если бы административные правонарушения не влекли вредных последствий, не представляли бы опасности для личности, общества и государства, не требовалось бы и устанавливать юридическую ответственность за их совершение, создавать аппарат для борьбы с ними.

Л.В. Коваль, анализируя сущность правоотношений, связанных с реализацией административных правонарушений, верно отмечает, что неправильно отделять от «административного правонарушения» такие его признаки, как «общественная опасность» и «вредность», а также рассматривать их обособленно. Логический анализ таких категорий, как «общественная опасность» и «вредность», приводит к выводу, что объем понятия «общественная вредность», будучи подчиненным, входит в объем понятия «общественная опасность», которое является подчиняющим. Каждый деликт, таким образом, содержит в себе опасность и реальное причинение вреда¹²См.: Коваль Л.В. Административно-правовое деликтное отношение: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Киев, 1979. С. 24..

Следует признать, что общественная опасность отдельных административных правонарушений не столь очевидна, как опасность преступлений. Но взятые в своей совокупности даже такие безобидные на первый взгляд правонарушения дезорганизуют общественные отношения, в сохранении которых заинтересовано общество и государство. В связи с этим признание общественной опасности в качестве сущностного (материального) признака административного правонарушения означает, что деяние, лишенное его, не может квалифицироваться как административное правонарушение. Однако в современной научной литературе имеет место точка зрения, что административное правонарушение не обладает таким признаком, как общественная опасность¹³См.: Васильев Э.А. Общественная опасность основной критерий отграничения административных правонарушении от преступлений // Государство и право. 2007. № 4. С. 84.. Л.В. Коваль отмечает, что «общественная опасность, выраженная в санкциях юридических норм, полностью отвечает объективному характеру общественных отношений. Объем общественной опасности изменяется лишь с изменением социальной ценности общественных отношений, являющихся объектом противоправного посягательства».

Юридическим выражением признака общественной опасности административного правонарушения является административная противоправность. Как отмечает А.П. Шергин, «этот признак является одной из правовых гарантий законности в применении административных взысканий...»¹⁴См.: Шергин А.П. Административные взыскания и их применение органами внутренних дел. М., 1974. С. 11.. А.И. Галаган, в свою очередь, писал, что «административная противоправность как признак административного правонарушения заключается в его запрещенности соответствующей административно-правовой нормой под страхом применения к виновному в его совершении таких мер воздействия, которые предусматриваются санкциями этой нормы права.

Данное обстоятельство связано с тем, что административным правонарушением может быть признано только такое поведение, которое запрещено нормами административного права, т.е. противоречит содержащимся в них предписаниям. Если общественная опасность является качеством, объективно присущим определенным деяниям, то их противоправность устанавливается законодателем в нормах, запрещающих совершение подобных деяний. Общественная опасность деяния не означает его обязательной противоправности, поскольку законодатель, к сожалению, не всегда оперативно реагирует на существование общественно опасных деяний установлением правового запрета на их совершение.

Неотъемлемым признаком административного правонарушения является административная наказуемость. Общественно опасное деяние, запрещенное законом, признается административным правонарушением лишь в том случае, когда за его совершение предусмотрена административная ответственность.

В соответствии с КоАП РФ административный штраф является одним из основных видов административных наказаний, устанавливается за совершение административных правонарушений, предусмотренных данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации, может применяться — как в судебном, так и в административном порядке — и к физическим, и к юридическим лицам (ст. 3.2 и ч. 1 ст. 3.3.); будучи денежным взысканием, административный штраф по общему правилу выражается в рублях, не должен быть менее 100 руб. и устанавливается для граждан в размере, не превышающем 5 тыс. руб., а в случаях, предусмотренных ст. 5.38, 20.2, 20.2.2, 20.18, ч. 4 ст. 20.25 КоАП РФ, — 300 тыс. руб.; для должностных лиц — 50 тыс. руб., а в случаях, предусмотренных ст. 5.38, ч. 1-4 ст. 20.2, ст. 20.2.2 и 20.18 КоАП РФ, — 600 тыс. руб. (ч. 1 и 2 ст. 3.5).

Анализ ст. 5.38 «Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании», ст. 20.2 «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования», ст. 20.2.2 «Организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка» и ст. 20.18 «Блокирование транспортных коммуникаций» КоАП Российской Федерации показывает, что предусмотренные ими административные правонарушения так или иначе сопряжены с нарушениями правил организации либо проведения публичных мероприятий. В определенной степени это относится и к ч. 4 ст. 20.25 «Уклонение от исполнения административного наказания» КоАП Российской Федерации, предусматривающей ответственность за уклонение от отбывания обязательных работ, поскольку административное наказание в виде обязательных работ в системе действующего правового регулирования установлено только за административные правонарушения, предусмотренные ст. 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП Российской Федерации.

При этом максимальный размер административного штрафа (для граждан — до 300 тыс. руб., для должностных лиц — до 600 тыс. руб.) установлен исключительно за нарушение порядка организации либо проведения публичных мероприятий или организацию иных массовых мероприятий, повлекших нарушение общественного порядка, результатом которых стало причинение вреда здоровью человека или имуществу, если они не содержат уголовно наказуемого деяния (ч. 4 и 6 ст. 20.2 и ч. 2 ст. 20.2.2 КоАП РФ), а также за организацию или проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или активное участие в них в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, если это осложнило выполнение работниками указанных установки, источника или пункта своих служебных обязанностей или создаю угрозу безопасности населения и окружающей среды (ч. 7 ст. 20.2 КоАП РФ).

Указанные деяния относятся к числу наиболее серьезных административных правонарушений: как посягающие на права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, безопасность окружающей среды, общественный порядок и общественную безопасность, они по степени своей общественной опасности тяготеют к уголовно наказуемым деяниям и свидетельствуют об утрате публичным или иным массовым мероприятием мирного характера, являющегося непременным условием реализации права на свободу собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований. Этим обусловливается возможность использования более строгих — соразмерных современным социально-политическим реалиям — административных наказаний за совершение подобного рода административных правонарушений, в том числе посредством повышения размеров административных штрафов как средства реагирования на нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия или на организацию иного массового мероприятия, повлекшего нарушение общественного порядка, отсутствие которого в системе административных наказаний могло бы серьезно осложнить надлежащую административно-правовую охрану прав и свобод человека и гражданина и эффективное предупреждение агрессивных действий, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, права и свободы физических и юридических лиц.

Введение повышенных размеров административных штрафов за совершение административных правонарушений, связанных с организацией либо проведением публичных мероприятий или иных массовых мероприятий, повлекших нарушение общественного порядка, не означает, что их максимальные размеры должны применяться всегда, когда соответствующее административное правонарушение повлекло причинение вреда здоровью человека или имуществу либо наступление иных указанных в ст. 20.2 и 20.2.2 КоАП Российской Федерации последствий. Разрешая вопрос о размере административного штрафа за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 4, 6 и 7 ст. 20.2 и ч. 2 ст. 20.2.2 КоАП РФ, суд в соответствии с указанием ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ должен учитывать форму публичного или иного массового мероприятия и количество его участников, значимость допущенных нарушений правил его организации и проведения, масштаб и характер причиненного ими вреда, а также иные обстоятельства и применять максимальный размер административного штрафа, только если наложение административного штрафа в меньшем размере не позволяет надлежащим образом обеспечить предупреждение совершения новых нарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. В противном случае не соблюдались бы вытекающие из ст. 55 ч. 3 Конституции РФ требования необходимости и соразмерности при ограничении прав и свобод человека и гражданина, обращенные, по смыслу ее ст. 18, не только к федеральному законодателю, но и к правоприменителям, в том числе судам.

Исходя из этою увеличение размеров административного штрафа (для граждан — до 300 тыс. руб., для должностных лиц — до 600 тыс. руб.) за совершение административных правонарушений, связанных с организацией либо проведением публичных мероприятий или иных массовых мероприятий, повлекших нарушение общественного порядка, не может рассматриваться как не имеющее необходимого конституционного обоснования. Будучи направленным на обеспечение дифференциации административной ответственности и наказания, оно не выходит за рамки дискреционных полномочий законодателя, особенно принимая во внимание, что для всех случаев установления для граждан повышенного размера административного штрафа Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает возможность применения альтернативного административного наказания.

Обязательным признаком административного правонарушения является виновность совершенного деяния. Вина выражает психическое отношение лица к содеянному деянию и его последствиям. Как отмечает Б.Я. Петелин, «вина характеризует психическую обусловленность (в форме умысла или неосторожности) противоправного поведения и наступившие вредные последствия. Ее доказывание имеет решающее значение в установлении истины по каждому делу»¹⁵См.: Петелин Б.Я. Вина как обстоятельство, подлежащее доказыванию по делу // Советское государство и право. 1981. № И. С. 77; Иоффе О.С. Вина и ответственность по советскому праву // Советское государство и право. 1972. № 9. С. 34.. Как правильно заметил Н.С. Таганцев, «без вины нет ответственности и вменения»¹⁶См.: Таганцев Н.С. Русское уголовное право. Часть общая. Т. 1. М., 1994. С. 410..

С.И. Котюргин отмечает, что вина является атрибутом понятия административного правонарушения, важнейшей чертой субъективной стороны состава административного правонарушения, непременным реквизитом административной ответственности, которая, в свою очередь, не может не носить личностный характер.

Развивая учение о вине в структуре состава административного правонарушения, С.И. Котюргин констатирует, что вина есть психическое отношение человека к самому себе, к своим действиям и их последствиям. Вина предполагает свободу выбора в поведении человека, соблюдение определенных процедур в обращении с другими людьми и выполнение предписанных правил обращения с объектами внешнего материального мира¹⁷См.: Котюргин С.И. О вине по делам об административных правонарушениях // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка. Киев, 1982. С. 58..

И.А. Галаган под виной в административном праве понимает психическое отношение лица к совершенному им противоправному действию или бездействию в форме умысла или неосторожности, а также и к их последствиям.

Для признания деяния административным правонарушением необходимо установить, что оно явилось продуктом психической деятельности здравомыслящего лица. Таким образом, не может оцениваться как административное правонарушение общественно опасное, противоправное и административно наказуемое деяние (действие или бездействие), совершенное помимо воли человека, т.е. лицом, не способным руководить своими действиями, отдавать в них отчет. Любое административное правонарушение характеризуется наличием совокупности названных признаков. Отсутствие любого из них означает, что рассматриваемое деяние не является административным правонарушением. Оно в таком случае может быть признано либо правомерным поведением, либо иным правонарушением.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет принцип презумпции невиновности в сфере привлечения к ответственности за административные правонарушения: согласно его ст. 1.5 лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (ч. 1); лицо, в отношении которою ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело (ч. 2); неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемою к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (ч. 4).

При этом применительно к физическому лицу КоАП РФ признает административное правонарушение совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (ч. 1 ст. 2.2), и совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (ч. 2 ст. 2.2).

Бывают случаи, когда административные правонарушения в сфере организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований совершаются юридическими лицами. Юридическое же лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Как показывает исследование, целый ряд зарубежных государств столкнулись с существенным ростом правонарушений, которые совершаются коллективными субъектами, в связи с этим они пошли по пути освоения института ответственности юридических лиц (как уголовной, так и административной).

Может иметь место ситуация когда нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях нарушило юридическое лицо. Как показывает исследование, целый ряд зарубежных государств столкнулись с существенным ростом правонарушений, которые совершаются коллективными субъектами, в связи с этим они пошли по пути освоения института ответственности юридических лиц (как уголовной, так и административной). Так, в настоящее время уголовная ответственность юридических лиц установлена во Франции, Бельгии, Дании, Японии, Канаде, США, Южной Корее, Голландии, Норвегии, Австрии и некоторых других странах. Административная ответственность юридических лиц установлена в Германии, Италии и Португалии. Широко этот институт используется и в юридической практике Европейского Союза. Рассматриваемый институт административного права доказал свою состоятельность в законодательстве развитых иностранных государств, где он существует уже на протяжении довольно длительного времени, что подчеркивает актуальность его развития и в Российской Федерации¹⁸См.: Коваленко Д., Марушко М. Правовая природа института административной ответственности юридических лиц // Юстиция Белоруссии. 2005. № 9. С. 58..

Говоря об административной ответственности юридических лиц в сфере проведения публичных мероприятий, мы сталкиваемся с проблемой определения их вины. Дискуссионность такой правовой категории, как ответственность юридического лица, вытекает из сущности юридического лица как правовой фикции, что проявляется, в частности, в отсутствии у него воли и психического отношения к совершаемым им деяниям. Следовательно, является невозможным использование в отношении юридического лица классического понимания вины.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (ст. 2.1 КоАП РФ). В научной литературе административная ответственность юридических лиц определяется как применение к ним части мер административного принуждения, непосредственно связанных с административным правонарушением, а именно административных взысканий (наказаний), и преследующих как цели наказания правонарушителя за противоправное деяние, так и обеспечения выполнения данным юридическим лицом своих обязанностей и требований государственных органов¹⁹См.: Колесниченко Ю.Ю. Административная ответственность юридических лиц: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 14..

Приведенные законоположения имеют универсальное значение в правовом регулировании применения наказаний за совершение административных правонарушений и, следовательно, исключают возможность привлечения к административной ответственности организатора публичного мероприятия на основании ч. 4 ст. 20.2 КоАП Российской Федерации, а организатора не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах — на основании ч. 2 ст. 20.2.2 при отсутствии отвечающей указанным нормативным характеристикам вины соответствующего физического или юридического лица, доказанной в установленном законом порядке. Иная интерпретация наказуемости действий (бездействия), формально подпадающих под признаки состава административного правонарушения, противоречила бы принципам презумпции невиновности и виновной ответственности, приводила бы к объективному вменению и в конечном счете — к отступлению от вытекающих из Конституции Российской Федерации принципов правового государства, юридического равенства и справедливости.

В настоящее время следует поддержать инициативу о том, что публичные религиозные мероприятия целесообразно приравнять к митингам, в случае если они проводятся вне культовых мест и территорий, и тем самым обязать организаторов соответствующего публичного мероприятия его согласовывать в установленном законом порядке. За невыполнение данного требования установить административную ответственность как для организаторов, так и для участников соответствующего публичного религиозного мероприятия, которое поводится вне культовых мест и территорий.

Кроме того, есть объективная необходимость дополнения ст. 20.2 КоАП РФ предписанием, предусматривающим административную ответственность за выступление на митинге, собрании, шествии или ином публичном мероприятии на иностранном языке, а также в маске, которая не позволяет видеть лицо выступающего на соответствующем публичном мероприятии.

Разграничение административных правонарушений от иных правонарушений является одной из первоочередных и важных задач правоприменителя (органа или должностного лица). Сложность решения данной задачи обусловлена наличием целого ряда признаков, присущих всем типам противоправных деяний, поскольку все они являются опасными для личности, общества и государства. Каждое из них нарушает предписания, содержащиеся в правовых нормах. Однако они различаются по иным закрепленным в законодательстве признакам.

По главному материальному признаку — степени общественной опасности — все правонарушения подразделяются на преступления и административные правонарушения, дисциплинарные простушки и гражданско-правовые деликты. Преступление в отличие от административного правонарушения обладает более высокой степенью общественной опасности, которая определяется объектом посягательства, характером деяния, способом его совершения, наступившими последствиями, мотивом, целью, формой вины, юридическими признаками лица, совершившего деяние, и др.

Говоря об объекте массовых беспорядках А.М. Багмет и В. В. Бычков, отмечают, что к основным объектам данного правонарушения относятся:

• жизнь;
• здоровье;
• честь и достоинство;
• конституционные права и свободы личности;
• собственность;
• общественный порядок;
• общественная нравственность;
• основы конституционного строя и безопасности государства;
• порядок управления;
• мир и безопасность человечества²⁰См.: Багмет А.М., Бычков В.В. Объект массовых беспорядков // Южно-Уральский юридический вестник. Челябинск, 2006. № 6. С. 34..

Применительно к нашей теме О.Ф. Шишов, верно, отмечает: «административные правонарушения отличаются от преступлений меньшей степенью общественной опасности»²¹См.: Шишов О.Ф. О разграничении преступлений и административных проступков в советском праве // Советское государство и право. 1961. № 6. С. 64..

И.А. Мартынов, напротив, отмечает, что общественная опасность не может быть положена в основу разграничения преступления и административного правонарушения. Данная позиция основывается на том, что «общественная опасность» не является признаком преступления. Такая позиция не выдерживает никакой критики, поскольку признак общественной опасности закреплен в ст. 14 УК РФ.

Э.А. Васильев, развивая основные учения об административных правонарушениях и преступлениях, отмечает, что административные правонарушения обладают признаками общественной опасности и отличаются от преступлений по степени общественной опасности. В то же время Э.А. Васильев отмечает, что административные правонарушения вредны для общества, но не общественно опасны²²См.: Васильев Э.А. Общественная опасность — основной критерий отграничения административных правонарушений от преступлений // Государство и право. 2007. № 4. С. 84..

Между тем в научной литературе отмечается, что формальным признаком, положенным в основу разграничения преступления и административного правонарушения, является характер их противоправности и наказуемости.

Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания. Административное правонарушение — это противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Административные правонарушения следует отличать от иных непреступных правонарушений, прежде всего от дисциплинарных проступков. Административные правонарушения и дисциплинарные проступки по степени общественной опасности существенно не различаются. Различие между ними обнаруживается при анализе характера общественных отношений, которым причиняется вред в результате их совершения. Дисциплинарные проступки посягают на внутренний распорядок, установленный на конкретных предприятиях или учреждениях, на отношения служебной дисциплины. Указанные отношения объектами административных правонарушений по общему правилу не являются.

Административные правонарушения — деяния (действие или бездействие), предусмотренные нормами административного права, содержащими описание их важнейших юридических признаков. Дисциплинарные проступки лишь в самом общем виде определены в нормах трудового и административного права. Описание конкретных признаков таких деяний эти нормы не содержат.

Помимо этого, административное правонарушение заключается в нарушении общеобязательных норм, регулирующих поведение всех лиц независимо от их принадлежности к той или иной организации, трудовому коллективу: дисциплинарный проступок — это неисполнение лицом обязанностей, которые на него возложены как на служащего определенной организации, предприятия. А.В. Серегин также отмечает, что административное правонарушение отличается от дисциплинарного проступка. Дисциплинарный проступок связан с неисполнением лицом своих служебных обязанностей, нарушением норм, регулирующих отношения внутри трудового коллектива, и влечет за собой применение мер дисциплинарного воздействия, налагаемых вышестоящим по подчиненности органом или должностным лицом²³См.: Серегин А.В. Основания и порядок применения мер административного воздействия. М., 1974. С. 21..

В отличие от административных правонарушений дисциплинарные проступки влекут применение к лицам, их совершившим, дисциплинарного взыскания. Дисциплинарные взыскания отличаются от административных взысканий характером содержащихся в них лишений, правовыми последствиями их применения, порядком их нормативного регулирования и кругом субъектов, имеющих право применять их.

Административные правонарушения по ряду признаков отличаются от гражданско-правовых деликтов. Круг общественных отношений, на которые посягают последние, закреплен в ст. 2 ГК РФ. Гражданско-правовой деликт — это нарушение субъективных прав лица (физического или юридического), а административное правонарушение, как правило, также представляет собой нарушение субъективного права лица. Гражданско-правовой деликт — деяние, нарушающее предписания, содержащиеся в нормах гражданского права, в то время как административное правонарушение — это деяние, нарушающее нормы административного права. Гражданско-правовым деликтом в некоторых случаях признается невиновное деяние, в то время как вина является неотъемлемым свойством административного правонарушения. Совершение гражданско-правового нарушения влечет ответственность, предусмотренную нормами гражданского права, и эта ответственность носит обычно имущественный характер.

Административное правонарушение в сфере проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований — это деяние, за которое предусмотрены административная ответственность, административные наказания, состоящие как в имущественных, в частности административный штраф, так и в неимущественных ограничениях правонарушителя, в частности обязательные работы на срок до 40 часов (ст. 20.2 КоАП РФ).

Понятие административного правонарушения, закрепленное в КоАП, содержит общие признаки, присущие всем без исключения административным правонарушениям. Однако каждый вид административного правонарушения имеет свои специфические признаки, характеризующие деяние, его последствия и личность правонарушителя. Их совокупность в юриспруденции получила название состава административного правонарушения. Именно в составах административных правонарушений конкретизируются общие признаки административного правонарушения.

Так, общественная опасность и противоправность такого деяния, как «нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования», определяется законодателем указанием на такие его признаки, как нарушение организатором публичного мероприятия установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, организация либо проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ либо активное участие в таких публичных мероприятиях, если это осложнило выполнение работниками указанных установки, источника или пункта своих служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды и др. (ст. 20.2 КоАП РФ)

Таким образом, совокупность установленных законом признаков, определяющих деяние как конкретный вид административного правонарушения, именуется составом административного правонарушения.

Описание признаков состава административного правонарушения содержится в диспозициях статей Особенной части КоАП РФ. Однако в них указываются не все признаки состава, а лишь те, которые характерны для данного вида административного правонарушения и необходимы для его индивидуализации. Указания на иные признаки состава административного правонарушения — общие для всех административных правонарушений — содержатся в нормах Общей части КоАП РФ.

Так, в тексте статьи, предусматривающей, например, ответственность за «нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании (ст. 5.38 КоАП), отсутствует указание на то, что изложенные в ней действия могут быть признаны административным правонарушением, если они совершены виновно, вменяемым лицом, достигшим возраста 16 лет. Подразумевается, что эти признаки входят в состав данного правонарушения, как и в состав любого другого административного правонарушения.

Таким образом, правильное понимание содержания той или иной статьи Особенной части КоАП РФ невозможно при ее изолированном рассмотрении, вне связи с другими статьями данного акта. Определение признаков любого состава административного правонарушения требует не только анализа соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ, но и обращения к нормам Общей части, содержащим указания на признаки, обязательные для любого состава административного правонарушения.

Следует сказать, что статьи Общей и Особенной частей КоАП РФ содержат указание не на все признаки административных правонарушений. Каждое административное правонарушение как явление реальной действительности обладает множеством своеобразных признаков. В частности, административное правонарушение, посягающее на установленный порядок проведения публичного мероприятия, может быть совершено в общественном месте, в дневное или вечернее время, лицом, находящимся в состоянии опьянения или в трезвом виде, и др. Однако далеко не все признаки совершенного административного правонарушения имеют юридическое значение.

К их числу относятся лишь те, которые в соответствии с законом определяют правовые последствия совершенного деяния. Наиболее важные из них отражают специфические свойства общественно опасных деяний, в связи с чем они используются законодателем для конструирования составов тех или иных административных правонарушений. Эти признаки именуются конструктивными признаками. Помимо них, юридическое значение имеют и некоторые признаки, не входящие в состав административного правонарушения: обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность либо определяющие ее особенность, ответственность несовершеннолетних, военнослужащих, должностных лиц.

Нашедшие свое закрепление в соответствующей статье КоАП РФ, эти признаки становятся обязательными. Поэтому отсутствие в фактически совершенном деянии одного из указанных в соответствующей статье КоАП РФ признаков состава означает, что лицо не совершило административного правонарушения, предусмотренного данной статьей. Как отмечает И.А. Галаган, «привлечение к административной ответственности возможно лишь при наличии в деянии лица объективных и субъективных признаков или элементов, образующих состав административного правонарушения».

Состав административного правонарушения — это своеобразная правовая модель административного правонарушения, включающая в себя совокупность определенных признаков. Административное правонарушение является деянием личности и юридического лица. Говоря о поведении человека, необходимо сказать, что административное правонарушение, как и любая сознательная человеческая деятельность, представляет собой единство внешних действий и сознание человека, т.е. объективных и субъективных моментов.

Поэтому выделяются объективные и субъективные признаки состава административного правонарушения. Объективные признаки характеризуют объект противоправного посягательства и внешнее выражение такого деяния. Субъективные признаки отражают юридическую характеристику личности и психическое отношение лица к содеянному и его последствиям.

Среди объективных и субъективных признаков состава административного правонарушения имеются как обязательные, так и факультативные признаки. Обязательные признаки присущи всем составам административных правонарушений. Отсутствие в совершенном деянии одного из обязательных признаков означает отсутствие состава административного правонарушения. Факультативными являются признаки, которые характерны лишь для определенных составов административных правонарушений, в связи с чем не имеют юридического значения для квалификации других административных правонарушений в сфере организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

К числу объективных признаков состава административного правонарушения относятся объект и объективная сторона административного правонарушения.

Объектом административного правонарушения являются охраняемые правом общественные отношения, на которые посягает административное правонарушение. Деяние может быть признано административным правонарушением лишь в том случае, если оно причиняет ущерб или содержит угрозу причинения вреда охраняемым общественным отношениям, в нашем случае — на охраняемые законом отношения, которые складываются в сфере общественного порядка.

Государство с помощью норм права охраняет не все общественные отношения, а лишь те из них, которые являются наиболее важными и сохранение которых отвечает интересам личности, общества и государства.

В качестве объекта административного правонарушения могут выступать отношения, урегулированные нормами различных отраслей права: конституционного, административного, международного и др. Основная часть общественных отношений, выступающих в качестве объектов административных правонарушений, регулируется нормами административного права. Все общественные отношения, признаваемые объектами административных правонарушений, охраняются санкциями норм административного права. Законодательством об административных правонарушениях охраняется множество общественных отношений, складывающихся в различных сферах публичного управления. Вся совокупность названных общественных отношений является объектом административных правонарушений.

Множественность и разнообразие общественных отношений, образующих объект административного правонарушения, позволяет произвести их классификацию. Это поможет уяснить структуру и содержание всей совокупности отношений, составляющих объект административного правонарушения, а также определить объект каждого совершенною административного правонарушения и правильно его квалифицировать.

В литературе выделяется общий, родовой и непосредственный объект административного правонарушения.

В качестве общего объекта административного правонарушения рассматривается вся совокупность указанных в КоАП РФ общественных отношений.

Родовым объектом признается группа однородных, близких по содержанию или сфере возникновения и существования общественных отношений, в нашем случае — это отношения в сфере общественного порядка и безопасности. Такая относительно самостоятельная группа общественных отношений является частью общего объекта административного правонарушения. Выделение родовых объектов необходимо для систематизации составов административных правонарушений, которые группируются по признаку родового объекта (гл. 20 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и безопасность»).

Отдельное административное правонарушение причиняет вред не всей группе общественных отношений, составляющих родовой объект, а отдельному конкретному общественному отношению или нескольким отношениям, которые могут быть и неоднородными по содержанию. Конкретное общественное отношение, на которое посягает административное правонарушение, именуется непосредственным объектом административного правонарушения. Так, каждое из правонарушений, закрепленных в гл. 20 КоАП РФ, посягает на конкретное общественное отношение.

Следует сказать, что формулировки значительного числа статей КоАП РФ не содержат указаний на непосредственный объект административного правонарушения. Но его выяснение является для правоприменителя необходимым во всех случаях квалификации деяния. Значительная часть административных правонарушений посягает лишь на какой-то один непосредственный объект (нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций и др.).

В составах административных правонарушений, содержащих указание на два или более непосредственных объекта, выделяют основной} дополнительный и факультативный непосредственные объекты.

Основной непосредственный объект — это то общественное отношение, ради охраны которого и издана норма.

Дополнительным объектом признается общественное отношение, которому причиняется вред при посягательстве на основной объект, что обусловливает необходимость его административно-правовой охраны, осуществляемой включением в качестве дополнительного объекта в конструкцию состава административного правонарушения. Следует отметить, что одно и то же общественное отношение в одном составе может иметь значение дополнительного, а в другом — основного непосредственного объекта административного правонарушения. Наличие дополнительного объекта свидетельствует о более высокой общественной опасности административного правонарушения и всегда влияет на его квалификацию, поскольку является обязательным признаком соответствующего состава административного правонарушения.

Дополнительным объектом нарушения установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования может являться здоровье человека или имущество.

Факультативным объектом является заслуживающее административно-правовой охраны общественное отношение, которому при совершении административного правонарушения может быть причинен вред. Причем в отличие от дополнительного объекта возможность причинения вреда факультативному объекту не является неизбежной. Не являясь обязательным признаком состава административного правонарушения и не оказывая влияния на его квалификацию, факультативный объект имеет юридическое значение. Так, причинение ущерба факультативному объекту свидетельствует при прочих равных условиях о повышенной общественной опасности содеянного и должно учитываться при определении вида и размера назначаемого административного наказания.

В некоторых случаях при формулировании составов административных правонарушений законодатель называет предмет административного правонарушения или его отдельные характеристики, что имеет значение для квалификации административных правонарушений. Так, предметом административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 КоАП РФ «Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций», законодателем называется нацистская атрибутика или символика либо атрибутика или символика, сходные с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения. Предмет административного правонарушения в ряде случаев имеет определяющее значение для разграничения административных правонарушений и преступлений.

Определенное значение для квалификации административных правонарушений в некоторых случаях имеют указанные в соответствующей статье КоАП России признаки предмета: размер, стоимость и др.

Объективная сторона состава административного правонарушения — это совокупность указанных в административно-правовой норме признаков, характеризующих внешнее проявление правонарушения. Нормы административного права как нормы иных отраслей российского права предусматривают наказания за совершение запрещенных действий или за невыполнение лицом своих правовых обязанностей. В связи с этим обязательным элементом объективной стороны состава административного правонарушения является деяние, которое может выражаться в действии или бездействии.

В отличие от действия бездействие выражается в пассивном поведении лица, в невыполнении возложенных на него обязанностей.

Следует учитывать, что бездействие в некоторых случаях не тождественно физическому бездействию. Лицо может вести себя весьма активно, но при этом уклоняться от выполнения обязанности, например неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами (ст. 5.39 КоАП РФ).

Бездействие признается противоправным лишь в тех случаях, когда лицо обязано совершить какое-либо действие в силу своего служебного положения или по прямому законному предписанию должного лица и органа. Так, административно наказуемым является неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей (ст. 19.4 КоАП РФ). Как отмечает А.И Галаган, «административная наказуемость как признак правонарушения состоит в угрозе применения и реальном применении мер государственного принуждения, предусмотренных в санкциях административных норм, к виновным в совершении правонарушения. Этот признак указывает на то, что совершение административного правонарушения с неизбежностью должно повлечь за собой ответную негативную реакцию компетентных органов и должностных лиц в виде применения к виновным тех или иных административных взысканий»

Помимо вышеизложенных конструкций объективной стороны состава административного правонарушения, встречаются так называемые длящиеся административные правонарушения. Данное правонарушение начинается с какого-либо одного действия или бездействия и осуществляется потом непрерывно путем неисполнения обязанности либо пребывания лица в противоправном состоянии (например, неразрешенный митинг, повлекший создание помех движению пешеходов или транспортных средств, и др.).

Для решения вопроса о привлечении к административной ответственности важное значение имеет уяснение момента окончания деяния, поскольку сроки наложения административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ, по общему правилу исчисляются с этого момента.

Объективная сторона административного правонарушения выражена простым действием — деяние окончено с момента выполнения указанного действия. В случае указания в соответствующей статье КоАП РФ на систематичность тех или иных действий объективная сторона признается выполненной при совершении второго или третьего тождественного действия. В случае если при формулировании объективной стороны состава административного правонарушения законодатель называет два обязательных действия, то деяние окончено с момента совершения второго действия. Административное правонарушение, объективная сторона которого выражается в совершении одного из альтернативных действий, указанных в соответствующей статье КоАП РФ, считается оконченным при совершении любого из этих действий. В качестве примера можно привести нарушение организатором публичного мероприятия установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, повлекшие создание помех движению пешеходов или транспортных средств либо превышение норм предельной заполняемости территории (помещения), повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния.

Длящееся административное правонарушение считается оконченным с момента его фактического или юридического прекращения. Фактическое прекращение административного правонарушения возможно путем исполнения обязанности.

Юридическое прекращение административных правонарушений выражается в привлечении лица к административной ответственности, которое возможно по общему правилу в течение двух месяцев с момента обнаружения административного правонарушения (ст. 4.5 КоАП России).

Факультативными признаками объективной стороны состава административного правонарушения являются: последствия совершенного деяния, причинная связь между деянием и его последствиями, место, время, способ и средства совершения административного правонарушения.

Любое административное правонарушение влечет за собой отрицательные последствия для личности, общества и государства, однако далеко не все из них являются материализованными, подлежат измерению и оценке.

В конструкциях большинства составов административных правонарушений не содержатся указания на такие последствия. Подобные составы именуются формальными. В этих случаях правоприменителю не требуется устанавливать фактические последствия совершенного деяния, поскольку они не влияют на квалификацию содеянного. Так, в КоАП РФ установлена ответственность за воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них (ст. 5.38 КоАП РФ).

Предполагаемые последствия названного административного правонарушения не включены законодателем в конструкцию его состава, что освобождает правоприменителя от необходимости установления и доказывания подобных последствий. В данном случае достаточно установления лишь факта совершения действий, указанных в диспозиции статьи, предусматривающей ответственность за воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, чтобы квалифицировать содеянное как административное правонарушение.

Помимо так называемых формальных составов, КоАП РФ содержит и материальные составы, конструкция которых включает указания как на характер деяния, так и на его последствия. В таких ситуациях объективная сторона административного правонарушения, помимо деяния, включает в себя и его последствия, требующие установления, доказывания и оценки правоприменителей.

Объективная сторона материальных составов административных правонарушений, помимо деяния и его последствий, содержит такой признак, как причинная связь между деянием и наступившими последствиями. О наличии причинной связи между противоправным деянием и наступившими последствиями можно говорить лишь тогда, когда деяние закономерно порождает последствия и предшествует им, являясь их причиной. Вывод о наличии причинной связи между деянием и последствием является обоснованным в том случае, когда можно утверждать, что если бы не было противоправного деяния, то не могли бы наступить и указанные в законе противоправные последствия.

К числу факультативных признаков объективной стороны состава административного правонарушения относятся также место и время совершения указанных в законе действий. Названные признаки содержатся в некоторых статьях КоАП РФ, описывающих составы административных правонарушений.

Факультативным признаком объективной стороны административного правонарушения является способ совершения противоправного деяния, под которым понимается совокупность приемов и методов его выполнения. Способ включен в конструкцию незначительного числа составов административных правонарушений, в большинстве случаев способ совершения административного правонарушения не имеет юридического значения. Но в некоторых случаях законодатель указывает на способы совершения противоправных действий. В число конструктивных признаков объективной стороны некоторых составов административных правонарушений входит средство его совершения — орудие или предмет, используемые для воздействия на объект посягательства.

От предмета административного правонарушения средство совершения правонарушения отличается местом или ролью в механизме противоправного действия. Если предмет правонарушения испытывает противоправное воздействие, то с помощью средства такое воздействие осуществляется на объект административного правонарушения.

Субъективными признаками состава административного правонарушения являются субъективная сторона административного правонарушения и субъект административного правонарушения.

Субъективная сторона административного правонарушения в рассматриваемой сфере характеризует внутреннее, психическое отношение правонарушителя к противоправному деянию и его последствиям. Обязательным признаком субъективной стороны административного правонарушения является вина — психическое отношение лица к своим действиям и их последствиям, которая может проявляться в формах умысла или неосторожности. Эти формы вины различаются соотношением интеллектуальных и волевых моментов, характеризующих внутреннее отношение лица к содеянному и его последствиям.

Интеллектуальные критерии отражают процессы, происходящие в сфере сознания правонарушителя, — понимание общественной опасности совершенного деяния и предвидение его опасных последствий.

Волевой критерий характеризует состояние воли лица — его желание (или предвидение) наступления указанных последствий.

Административное правонарушение признается совершенным умышлено, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего деяния, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступления этих последствий. Умысел характеризуется осознанием характера совершенного деяния, предвидением его вредных последствий и желанием их наступления (прямой умысел) или сознательным допущением этих последствий (косвенный умысел) (ст. 2.2 КоАП России).

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступление вредных последствий своего действия или бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Неосторожность может быть в двух формах: самонадеянность и небрежность.

Так, интеллектуальные критерии при совершении неосторожного административного правонарушения, как и при умысле, могут заключаться в осознании общественно опасного характера совершаемого деяния и в предвидении возможности наступления вредных последствий такого деяния. В отличие от умысла волевой признак рассматриваемой формы вины характеризуется не желанием вредных последствий, а, напротив, надеждой на их предотвращение. Такая надежда основывается на реальных обстоятельствах, но является легкомысленной. Такая форма неосторожности именуется самонадеянностью.

Иной формой неосторожности является небрежность, которая заключается в таком психическом отношении к содеянному, когда лицо не предвидит возможности наступления вредных последствий своего деяния, хотя могло и должно было их предвидеть, исходя из своего жизненного опыта или профессионального или должностного положения. Возможность предвидения таких последствий основывается также на оценке реальной обстановки, в которой действовало лицо.

Административному праву известны составы как с умышленной, так и с неосторожной формой вины. Причем многим административным правонарушениям свойственны обе формы вины. Однако для некоторых составов характерна только умышленная форма вины, для других — только неосторожная. Так, умышленная форма вины имеет место в составе, который предусматривает административную ответственность за организацию либо проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядер- ной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ либо активное участие в таких публичных мероприятиях, если это осложнило выполнение работниками указанных установки, источника или пункта своих служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды.

Неосторожная форма вины встречается довольно редко в рассматриваемой сфере.

Ряд статей КоАП РФ не содержат указания на форму вины, свойственную составу, сформулированному в правовой норме. В некоторых случаях на нее указывают термины, применяемые законодателем при описании деяния.

Так, в некоторых случаях при характеристике действий, указанных в норме, законодатель употребляет такую формулировку, как «невыполнение законного требования». Это говорит о том, что данному составу присуща умышленная форма вины. Так, административная ответственность предусмотрена за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции, военнослужащего либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а равно воспрепятствование исполнению ими служебных обязанностей (ст. 19.3 КоАП РФ).

В иных случаях вывод о форме вины может быть сделан в результате грамматического и логического толкования диспозиции статьи КоАП РФ, описывающей деяние.

Факультативным признаком субъективной стороны состава административного правонарушения является цель, т.е. существующее в сознании правонарушителя представление о ценности или интересе, которое он желает получить, совершая административное правонарушение. Данный признак включен в конструкцию незначительного числа составов административных правонарушений.

Понятие субъекта административного правонарушения включает в себя совокупность указанных в законе признаков, которые должно иметь лицо, чтобы совершенное им деяние было признано административным правонарушением. Эти признаки подразделяются на общие и специальные.

Общие признаки являются обязательными для субъекта любого административного правонарушения. К их числу относятся возраст и вменяемость лица. В соответствии с КоАП административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет.

Вменяемость лица — второй обязательный признак субъекта административного правонарушения. Вменяемость — это способность лица отдавать отчет в своих действиях и руководить ими. Вменяемость лица, совершившего противоправное деяние, является необходимой предпосылкой вины. Только вменяемое лицо способно сознавать характер своих деяний, предвидеть их вредные последствия и относиться к ним сознательно (желать, допускать или рассчитывать на их предотвращение). КоАП РФ определяет, что не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, т.е. не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики (ст. 2.8 КоАП России). Это значит, что совершенное таким лицом противоправное деяние законодателем не рассматривается как административное правонарушение.

Следует учитывать, что невменяемость как юридическое понятие характеризуется медицинским и юридическим критериями. Медицинский критерий предполагает наличие у лица хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики. Хроническим психическим расстройством признается психическое заболевание, носящее затяжной, устойчивый характер (шизофрения, некоторые формы эпилепсии и др.). Слабоумием признается психическая болезнь, выражающаяся в нарушении нормальной психической деятельности. Слабоумие в зависимости от глубины психического расстройства подразделяется на три вида: идиотию, имбецильность и дебильность. Под иным болезненным состояния психики, о котором говорится в КоАП России, понимается такое состояние лица, которое не является психическим заболеванием, но по психопатологической симптоматике сходно с ним. Юридический критерий невменяемости отражает степень влияния психического заболевания на способность лица осознавать совершаемые действия, руководить ими. Для признания лица невменяемым необходима совокупность как медицинского, так и юридического критериев. По этой причине наличие психического заболевания автоматически не предопределяет невменяемости лица, им страдающего. Вопрос о невменяемости такого лица решается применительно к конкретному совершенному им деянию.

Так, лицо, страдающее каким-то психическим заболеванием, может не осознавать общественной опасности одних действий, но осознанно воспринимать характер других. При некоторых психических заболеваниях может быть сохранен нормальный интеллект (лицо осознает характер совершенных действий), но утрачена воля в отношении каких-то действий (больной не может удержаться от их совершения), и в то же время он может руководить другими своими действиями. При одном и том же психическом заболевании лицо может быть признано невменяемым в отношении одних деяний, но в то же время может оказаться вменяемым применительно к другим. Специальные признаки субъекта административного правонарушения присущи лишь некоторым составам административных правонарушений, поэтому по отношению к общим признакам субъекта они могут рассматриваться как факультативные признаки, указание на которые содержатся в статьях Особенной части КоАП РФ, устанавливающих ответственность определенных категорий лиц за совершенные ими деяния. Специальные признаки отражают либо особенности должностного положения лица, либо иные особенности правового статуса лица, прямо указанные в правовой норме, формулирующей состав административного правонарушения: военнообязанные, иностранные граждане и лица без гражданства (ст. 2.4 КоАП РФ)

Законодательству об административных правонарушениях известны составы правонарушений, субъект которых характеризуется либо только общими признаками, либо помимо них еще и наличием и специальных признаков. Применительно к составам первой группы говорят, что субъект этих правонарушений — общий. Характеризуя субъект административного правонарушения второй названной группы составов, его именуют специальным. В ряде составов административных правонарушений может содержаться указание как на общий, так и на специальный субъект. Юридическое значение состава административного правонарушения состоит в том, что установление в деянии лица всех его признаков дает основание заключить совершение лицом административного правонарушения и позволяет осуществить квалификацию деяния.