Участие в рассмотрении дел судами и другие функции прокуратуры

Одной из правовых категорий, позволяющих раскрыть содержание деятельности любого правоохранительною органа, в том числе и прокуратуры, является функция.

Термин «функция» (от лат. funktio) введен в научный оборот немецким ученым Г.В. Лейбницем и означает совершение, исполнение, круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности.

Обычно в теории под функциями понимаются направления деятельности. По мнению В.С. Зеленецкого, «указание только на то, что функция — это определенное направление или вид процессуальной деятельности, ничего не дает для правильного уяснения понятия функции»¹Зеленецкий В.С. Функциональная структура прокурорской деятельности: Учеб, пособие. Харьков: Харьковский юридический институт. 1978. С. 9.. Им же выработано понятие «функция прокуратуры», правда, для уголовно-процессуальной науки, а именно: это «особый вид специфически направленной на определенный объект одномотивной деятельности, характеризуемой особой морфологической структурой, осуществляемой с целью реализации правовых, криминологических и воспитательных задач советского уголовного процесса, защиты прав и охраняемых законом интересов личности».

Используя четыре взаимосвязанных «элемента». В.П. Рябцев понимает под функцией прокуратуры «такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах; характеризуется определенным предметом ведения; направлен на решение задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств»²Рябцев В.П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры / Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2000. С. 65; Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А Чувилева. М.: Юристъ 2001. С. 65.. Приведенное определение позволило нам установить эти четыре «элемента» — задача, предмет ведения, полномочия и правовые средства.

Сформулировав определение функции прокуратуры, В.П. Рябцев к числу таковых относит следующие: надзор за исполнением законов, уголовное преследование за совершение преступлений, предварительное расследование, участие в правотворческой деятельности, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Является ли приведенный перечень из пяти функций исчерпывающим, не разъяснено. Кроме того, В.П. Рябцев разграничивает функции прокуратуры и «основные направления деятельности прокуратуры». И наконец, помимо функций прокуратуры, он выделяет шесть функций управления в органах прокуратуры: аналитическая работа; прогнозирование; планирование; взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры; контроль исполнения; руководство. Нам представляется, что такие суждения больше свидетельствуют о сложности рассматриваемого правового явления, чем о его постижении. Остались без ответа вопросы о количестве функций прокуратуры, каким образом их отграничивать от иных правовых категорий и т.д.

В. Б. Ястребов также утверждает, что понятия «направления деятельности» и «функции прокуратуры», безусловно, являются самостоятельными³Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Городециздат, 2001. С. 96..

По мнению Н.И. Костенко, прокуратура осуществляет четыре функции надзора — исполнение законов, уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности⁴Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. № И. С. 19..

Некоторые авторы, видимо, не придавая значения функциям прокуратуры, вообще их не рассматривают.

На это же обращает внимание и В.Г. Бессарабов, который приводит исчерпывающий перечень функций прокуратуры (функция надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации; функция уголовного преследования; функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; функция участия прокуроров в рассмотрении дел судами; функция участия в правотворческой деятельности; функция международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации с соответствующими органами других государств и международными организациями — всего шесть функций). Пытаясь решить проблему соотношения понятий «функция прокуратуры» и «основные направления деятельности прокуратуры», этот автор предлагает использовать категорию «вид деятельности прокуратуры». При этом В.Г. Бессарабов дает исчерпывающий перечень одиннадцати «видов деятельности прокуратуры» (из них пять отраслей прокурорского надзора)»⁵Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: ТК Велби, Проспект. 2007. С. 110-119..

Мы выработали собственное определение понятия «функция прокуратуры». Функция прокуратуры — совокупность действий субъекта (прокурора, прокурорского работника), предусмотренных законодательством и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов, а также иных целей. Именно цель как видовой признак и позволяет отграничить функции прокуратуры от иных правовых категорий и исчерпывающим образом определить перечень этих функций.

В юридической литературе уже обращалось внимание на отсутствие исчерпывающею перечня функций прокуратуры в Конституции РФ. Действительно, в Конституции РФ отсутствует подобный перечень. Часть 5 ст. 129 устанавливает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. Таким нормативным правовым актом является Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», анализ норм которого позволил нам установить исчерпывающий перечень функций прокуратуры.

Итак, функциями прокуратуры в соответствии с этим Законом являются:

надзор за исполнением законов (абзац первый п. 1 ст. 1, абзацы второй-шестой п. 2 ст. 1. ст. 21-251 главы 1, ст. 26-28 главы 2, ст. 29-31 главы 3, ст. 32-34 главы 4);
уголовное преследование (абзац седьмой п. 2 ст. 1);
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (абзац восьмой и. 2 ст. 1, ст. 8);
участие прокуроров в рассмотрении дел судами (п. 3 ст. 1, ст. 35-39);
участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. 1, ст. 9);
международное сотрудничество (ст. 2);
участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (для краткости предлагается поименовать функцию, как участие прокуроров (и иных лиц прокуратуры) в заседаниях органов государственной власти) (ст. 7);
рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений (ст. 10).

Анализ норм специального нормативного правового акта о прокуратуре выявил и его несовершенство. Речь идет о том, что в абз. 2 п. 1 ст. 1 предусматривается возможность выполнения прокуратурой также иных функций, а в абз. 2 ст. 3 возложение на прокуратуру выполнения иных функций не допускается. В обоих случаях законодатель оперирует термином «федеральные законы». Нам представляется, что это положение не соответствует комментируемой выше ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, в которой речь идет об одном нормативном правовом акте. Для сравнения скажем, что в некоторых статьях Конституции РФ законодатель при необходимости использует термин «федеральные законы» (см., например, ч. 2 ст. 96).

Изложенное подтверждает необходимость совершенствования законодательства о прокуратуре в направлении регулирования исчерпывающего перечня функций в одном правовом акте — в Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации». Имеющиеся в данном нормативном правовом акте бланкетные нормы не следует рассматривать как расширяющие перечень функций прокуратуры, они лишь детализируют содержание отдельных функций.

В этом же контексте необходимо рассматривать и публикацию в Российской газете, в которой предложена структура «Генеральные штаты прокурора»⁶См.: Генеральные штаты прокурора // РГ. 2006. 13 октября.. Оставляя в стороне вопрос о правомерности подобных публикаций (в связи с отсутствием «облеченности» ее в соответствующий нормативный акт), обращаем внимание читателей на неучтенность исчерпывающего перечня функций прокуратуры при формировании структуры ее высшего звена.

Иного мнения придерживается А.Ф. Козлов, полагающий, что в ст. 1 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» речь идет лишь об одной функции — надзоре за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Указание же на выполнение прокуратурой иных функций, установленных федеральными законами, является ошибочным, ибо «в настоящее время нет таких законов». Поэтому «участие прокурора в рассмотрении дел судами», но мнению А.Ф. Козлова, является надзорной деятельностью, а не самостоятельной функцией прокуратуры⁷Козлов А.Ф. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел: Учеб, пособие. Екатеринбург: УрГЮА, 1997. С. 10..

Взаимосвязанность и взаимообусловленность функций прокуратуры, а также возможность структурирования некоторых из них предполагают использование системного подхода при их рассмотрении.

Используемые в юридической литературе подходы к выявлению системы функций прокуратуры имеют существенные недостатки. В первую очередь речь идет о подмене понятия «система функций прокуратуры» их классификацией или даже простым перечислением. Кроме того, допускается гипертрофирование одной из функций, включение в нее иных направлений деятельности прокуратуры. Так, В.С. Тадевосян ограничился выделением основных функций прокуратуры, которые отождествлял с четырьмя отраслями или видами прокурорского надзора⁸Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М.: Государственное изд-во юридической литературы. 1956. С. 93-103..

Несмотря на разграничение понятий «деятельность прокуратуры» и «прокурорский надзор», Г.А. Мурашин отождествлял функции прокуратуры с отраслями прокурорского надзора, которые, будучи «взаимосвязаны и взаимообусловлены... в конечном итоге сливаются в единую общую деятельность прокуратуры по обеспечению социалистической законности»⁹Мурашин Г.А. Органы прокуратуры в механизме советского государства: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Киев, 1972. С. 24..

Допуская смешение разных правовых категорий, Н.И. Костенко указывает на четыре надзорные функции прокуратуры — исполнение законов, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности¹⁰Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. №11. С. 20..

Надзорные функции и другие направления деятельности прокуратуры как два самостоятельных элемента составляют в совокупности направления деятельности прокуратуры. Подобная классификация предлагается С.Н. Назаровым¹¹Назаров С.Н. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М.: Экспертное бюро-М, 1998. С. 8-10..

По мнению М.С. Шалумова, надзор прокуратуры за исполнением законов есть «главная, основная функция, из существа которой вытекают все другие, дополнительные функции»¹²Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 82..

В.П. Рябцев в публикации «Прокурорский надзор в Российской Федерации» выделяет «главную» функцию прокуратуры. Вероятно, все остальные функции он считает «второстепенными». Отдельные виды прокурорского надзора названы им «надзорными функциями (подфункциями)». Правда, к числу таковых отнесены только четыре подфункции, что ныне не соответствует законодательству о прокуратуре, хотя в аннотации к этой же публикации говорится об учете изменений и дополнений соответствующего законодательства за 1999 г.

Можно согласиться с В.П. Рябцевым в части выделения в системе функций подсистемы надзорных подфункций. Но, по нашему мнению, подсистема надзорных подфункций включает в себя не четыре, а пять элементов, которые действительно взаимосвязаны и взаимообусловлены и составляют в совокупности единый прокурорский надзор как одну из функций прокуратуры. Итак, подсистема надзорных подфункций включает следующие пять элементов: надзор за административно-распорядительной деятельностью; надзор за соблюдением нрав и свобод личности; надзор за уголовно-розыскной деятельностью и предварительным расследованием; надзор за деятельностью уголовно-исполнительной системы; надзор за исполнительным производством. Здесь лишь важно иметь в виду тенденцию к расширению перечня надзорных подфункций, что связано с процессом формирования новых социально-экономических отношений в Российской Федерации.

Другую подсистему образует такая функция прокуратуры, как участие в рассмотрении дел судами. Перечень элементов данной подсистемы также динамичен. В зависимости от видов судопроизводства эта подсистема может быть представлена следующими подфункциями:

участие прокурора в рассмотрении дел Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации;
участие прокурора в рассмотрении гражданских дел;
участие прокурора в рассмотрении административных дел;
участие прокурора в рассмотрении уголовных дел;
участие прокурора в рассмотрении дел в арбитражных судах.

Системный подход к определению функций позволил авторам Концепции развития прокуратуры России выработать понятие «тип прокуратуры». В зависимости от набора тех или иных функций предлагается проводить разграничение между тремя типами прокуратуры. В частности, нынешний этап развития прокуратуры, рассматриваемый в этой Концепции как «смешанный тип прокуратуры», сводится к наличию двух функций — надзор за исполнением законов и уголовного преследования. Разделяя позицию о необходимости выделения типов прокуратуры, мы вместе с тем считаем, что было бы недостаточным сводить их содержание только к наборам тех или иных функций.

Предпринимаемые попытки ранжирования функций прокуратуры, вероятно, были бы оправданными при господстве социалистической системы права, основывающейся на концепции приоритета государственных интересов перед иными интересами, независимо от сфер общественных отношений. Но формирующаяся российская система права, в основе которой находится концепция обеспечения паритета интересов личности, общества и государства, требует отказа от традиционного подхода в определении доминирующей роли надзора как одной из функций прокуратуры.

В этом отношении небезынтересен опыт исторического развития прокуратуры, обобщенный в исследовании В.И. Веретенникова. За период с 1722 по 1762 г. прокуратура, изначально предназначенная для осуществления только надзорной функции, активно расширяла сферу своей компетенции.

С развитием прокуратуры (советский и российский этапы) изменялся характер ее участия в рассмотрении дел судами. В советское время участие прокурора в осуществляемой судебными органами деятельности рассматривалось только как один из видов прокурорского надзора, что было закреплено в Законе СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. Соответствующим образом структурировался материал и в юридической литературе. Так, в первом советском учебнике «Прокурорский надзор в СССР» содержалась глава V «Надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов», объединяющая три подглавы: «А. Общие положения», «Б. Надзор за законностью рассмотрения в судах уголовных дел» (М.Ю. Рагинский), «В. Надзор за законностью рассмотрения в судах гражданских дел» (А.Ф. Козлов). В изданном позже аналогичном учебнике, но существу, имелись лишь редакционные отличия: глава VIII «Надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах» и ее подглавы «А. Надзор за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах» (И.Я. Мирошниченко) и «Б. Надзор за исполнением законов при рассмотрении гражданских дел в судах» (А.Ф. Козлов).

После денонсации Договора об образовании СССР, положившей начало формированию российской системы права, существенные коррективы были внесены и в законодательство о прокуратуре. Так, первым нормативным правовым актом Российской Федерации, специально предназначенным для регулирования организации и деятельности прокуратуры. — Законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (действующим и в настоящее время) деятельность судебных органов из предмета прокурорского надзора была преобразована в одно из самостоятельных направлений деятельности прокуратуры (помимо надзора).

Каким же образом изменения законодательства учитываются в юридической литературе? Наиболее консервативную позицию занимают В.И. Басков и последовательный продолжатель его идей Б.В. Коробейников. В рамках действующего законодательства о прокуратуре эти авторы выделяют в качестве самостоятельного вида прокурорскою надзора «прокурорский надзор за исполнением законов при рассмотрении уголовных и гражданских дел». Но ныне это не соответствует действительности, ибо данный вид прокурорского надзора был свойственен лишь социалистической системе права и в упомянутом выше Законе СССР «О прокуратуре СССР» именовался как «надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах». Иначе говоря, названные авторы допускают смешение надзора с иным направлением деятельности (функцией) прокуратуры.

Противоположную позицию занимают А.А. Чувилев, З.В. Чечеткина и А.Б. Карлин: по их мнению, рассматриваемые отдельные виды участия прокурора в рассмотрении дел (уголовных дел, гражданских дел и в арбитражном судопроизводстве) — это самостоятельные направления деятельности прокурора (помимо надзора)¹³См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувшева. М. 2001. С. 239-299.. Несколько отличается позиция В.П. Рябцева: указав на право прокурора опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов, он усматривает в этом «специфичность надзорной деятельности в сфере судопроизводства».

Еще одна точка зрения изложена упоминавшимся нами Б.В. Коробейниковым, но уже в другой публикации. По его мнению, «прокурор, участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основные функции.

Во-первых, он принимает непосредственное участие в рассмотрении судом конкретных уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел... и выступает в качестве равноправного участника стороны уголовного, гражданского или арбитражного судопроизводства.

Во-вторых, функция прокурора в судопроизводстве состоит в прокурорском надзоре за законностью решений, приговоров, определений и постановлений суда. Реализация этой... функции предполагает право и обязанность прокурора опротестовывать в установленном законодательством порядке указанные акты суда в случаях выявления их незаконности»¹⁴См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. С. 254..

Это же суждение фактически сохранено без изменения и в авторской публикации Б. В. Коробейникова¹⁵Коробейников Б.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. М.: Юристь, 2006. С. 22, 178..

Анализ действующего законодательства о прокуратуре позволяет считать участие в рассмотрении дел судами функцией прокуратуры, что непосредственно закреплено в п. 3 ст. 1 и ст. 35- 39 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Эта функция, как и функция надзора, может быть представлена системой подфункций. Правовую основу системности функции участия прокурора в рассмотрении дел судами составляет ст. 118 (ч. 2) Конституции РФ 1993 г., в которой закреплено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Соответственно и нами в функции участия прокурора в рассмотрении дел судами выделяются следующие подфункции: участие прокурора в рассмотрении дел Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации; участие прокурора в рассмотрении гражданских дел; участие прокурора в рассмотрении административных дел; участие прокурора в рассмотрении уголовных дел. После принятия в 1995 г. Арбитражною процессуального кодекса РФ, развившего положения ст. 127 Конституции РФ, появился новый, пятый вид судопроизводства — арбитражное судопроизводство. Соответственно нами выделена еще одна подфункция — участие прокурора в рассмотрении дел в арбитражных судах.