Субъекты издания права
Парламент
В современных условиях ведущая роль в создании права принадлежит парламенту. Термин «парламент» происходит от французского parler (говорить) и значит буквально «место для разговоров». В ранней истории быть членом парламента означало пользоваться особыми привилегиями, а парламент и был тем местом, где их испрашивали у короля. Парламент предназначался для того, чтобы знать могла обращаться к королю с просьбами о привилегиях. На протяжении XVI столетия депутаты английского парламента привыкли к тому, что в его стенах они могут свободно высказываться, выражать свои взгляды по политическим вопросам и жизни государства. С приходом к власти династии
Стюартов данная привилегия парламента как собрания депутатов подверглась сомнению. Вот тут парламентарии все больше стали говорить уже не о привилегиях, а о правах и процедурах; права не испрашивают — их защищают. «Ваше Величество, — уверяли своего короля, шотландца по происхождению, члены английского парламента, — вас обманули: у нас традиция — говорить о правах, а не о привилегиях». Карл I намеревался арестовать парламент, но для него это кончилось плохо. С тех пор вопрос о том, обладает ли парламент властью, а следовательно, и правами, был решен окончательно. Больше к нему в Великобритании не возвращались.
Английский парламент — один из старейших в мире. Его первое заседание состоялось в 1265 г.1См.: Гутпева Е. В. Возникновение английского парламента. — М., 1960; Исакова Г. А. Возникновение английского парламента // Актуальные вопросы правоведения в период совершенствования социалистического общества. — Томск.: Изд-во Том. ун-та, 1988. — С. 27—28. Более долгую историю имеет лишь один парламент — английского острова Мэн. Первое заседание английского парламента созвал Симон де Монфор в Вестминстер-холле. С того времени демократия в Англии никуда не переезжала. В избирательной системе Великобритании по существу с тех пор мало что изменилось; были лишь устранены все цензы, ограничивающие избирательные права. За последние 350 лет в Великобритании не случалось ни революций, ни других социальных потрясений; по данным на 2004 г., здесь была зарегистрирована 61 партия. В избирательных бюллетенях строка «против всех» отсутствует — против всех здесь голосовать не принято.
Кроме римлян и (ненадолго) датчан, после Вильгельма Завоевателя (1066 г.), никому не удалось завоевать ни клочка британской земли.
Кто в Великобритании свой, а кто — пришлый, сегодня совсем неясно. Самым древним населением были кельтиберы, к которым относились племена бриттов, — отсюда название римской провинции Britannia. Другое название острова, Альбион, дали ему в середине I в. до н.э. легионеры Цезаря, удивленные белизной прибрежных меловых скал будущего графства Кент (albus на латыни — «белый»). Название «Англия» происходит от англов — одного из трех крупных германских племен, переселившихся сюда на закате римской эпохи, в IV в. (два других — юты и саксы).
Самому выдающемуся из англосаксонских государственных деятелей — королю Уэссекса Альфреду Великому — наличие десятков границ казалось нелепым. Никогда Альбион не делился на столько самостоятельных королевств и владений, как в IX в. Существовали отдельные церковные и феодальные владения, исторические земли: например, область епископа Даремского, область епископа Иллийского, область принца Уэльского, Честерское графство, Суссекс, Эссекс, Кент, Восточная Англия, Земли пиктов, Кембрия. Было семь королевств англов, саксов и ютов. Альфред объединил англов, написал законы и стал королем Англии (тогда и появляется это название). С тем, что Англия — страна англов и саксов, не согласился затем Вильгельм Завоеватель (Норманнский) в 1066 г.
В XIII в. валлийцы не согласились с тем, что Англия — страна норманнов. Тогда Эдуард I Плантагенет, потомок Вильгельма, ввел в Уэльс войска и после долгих сражений предложил валлийцам компромисс: пусть валлийцы сами скажут, какого монарха они желают на той земле, где единственно законным монархом он считает себя. «Мы хотим королем любого рожденного в Уэльсе, не знающего ни слова ни по-английски, ни по-французски», — сказали хитроумные кельты. В ответ король Эдуард вынес им навстречу своего двухнедельного сына. Валлийцам хватило чувства юмора, чтобы признать себя побежденными.
Оставалась непокоренной горная Шотландия. Она не поддавалась ни увещеваниям, ни военной силе. Тогда англичане сделали вид, будто сами присоединились к шотландцам. Сын казненной Марии Стюарт Яков VI Шотландский в 1603 г. становится Яковом I Английским. Так был объединен остров, вскоре в его орбиту вошла и «луна» — Ирландия. Из «дома многих» Великобритания превратилась в общий дом.
Вестминстер остается парламентом Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Директивы конституционной реформы и политики в области децентрализации власти особо подчеркивают, что законы Вестминстера, то есть издаваемые английским парламентом, действуют на всей территории страны, в том числе в Шотландии и Северной Ирландии. Данное требование формулирует действие статутов в пространстве (extent). Традиционно следующее общее правило: если акт парламента умалчивает о действии его положений в пространстве, считается, что он действует только на территории Англии и Уэльса. Если же положения закона действуют и на другой территории, законодатель обязан это оговорить специально, указав в тексте закона, на какую территорию дополнительно распространяется действие закона. Например, ст. 142 закона «О сексуальных преступлениях» (2003 г.) специально уточняет, что положения данной нормы действуют только в Англии и Уэльсе, а ряд других статей действуют также в Северной Ирландии; отдельно указываются статьи, действующие также на территории Шотландии.
Законодательная власть в Великобритании принадлежит двухпалатному парламенту. В настоящее время депутаты наделяются полномочиями по закону о парламенте 1911 г. на срок не более пяти лет.
Нижняя палата парламента — палата общин — общенациональный представительный орган. Палата общин — единственный центральный орган в стране, который формируется на общенациональной выборной основе. Члены палаты избираются путем всеобщих и прямых выборов по мажоритарной системе по 659 одномандатным избирательным округам. Наибольшее число мест в палате общин — 539 — принадлежит депутатам, избираемым от наиболее населенной части Великобритании — Англии. У Шотландии 61 депутатское место, у Уэльса — 41, у Северной Ирландии — 18.
Работой нижней палаты парламента руководит избираемый депутатами спикер палаты общин — третье после королевы и премьер-министра должностное лицо в государстве. В отсутствие спикера заседания палаты не проводятся. Спикер палаты общин — беспартийный, сам он ни в прениях по законопроектам, ни в голосованиях не участвует, кроме случаев, когда голоса депутатов разделяются поровну. Другая важная фигура — лидер палаты общин.
Палата образует комитеты, подразделяемые на постоянные, временные и общие. Общие комитеты палаты общин — это ее пленарные заседания, на которых дебатируются наиболее важные законопроекты. Цель таких комитетов — ускорить прохождение законопроекта в парламенте. Спикер в работе общего комитета не участвует и покидает заседание. Постоянные комитеты подразделяются на специализированные и неспециализированные.
Важную роль в деятельности палаты общин играют партийные фракции. Они известны как парламентские партии. Партийные фракции возглавляются «кнутами». У консерваторов «кнутов» назначает лидер партии, у лейбористов — избирают члены фракции. «Кнуты» ведущих парламентских партий получают жалованье от государства. Задача «кнутов» — поддерживать партийную дисциплину (контролировать явку депутатов, обеспечивать нужное голосование и т.д.).
Депутаты обладают депутатской неприкосновенностью на период сессии и в течение 40 дней до и 40 дней после ее завершения и получают небольшое жалованье от государства, им компенсируют затраты на оплату жилья.
Две главные партии — лейбористы и консерваторы — образуют официально признанные стороны — правительственное большинство (лидер правительственного большинства в парламенте становится премьер-министром) и официальную «оппозицию Его/Ее величества». Парламентская оппозиция создает теневой кабинет министров. Теневой кабинет находится в курсе текущей политики, проводимой правительством, и готов в любой момент сменить действующий кабинет.
К функциям палаты общин относятся: обсуждение и принятие решений по вопросам внешней и внутренней политики страны (парламентские дебаты), принятие статутов, делегирование законодательных полномочий, формирование и принятие бюджета страны, контроль над деятельностью правительства и исполнением бюджета.
В ином порядке формируется высшая палата парламента — палата лордов. Прежде всего, она не избирается. В настоящее время палата лордов состоит преимущественно из пожизненных членов — пэров с титулом не ниже барона (баронессы). Каждый год 21 апреля (день рождения королевы) и 25 декабря (Рождество) королева по представлению премьер-министра жалует дворянские титулы тем, кто отличился перед страной: политическим и партийным деятелям, военнослужащим и чиновникам, вышедшим в отставку, выдающимся ученым, артистам и т.д. Место в палате лордов дает титул. С 2002 г. упразднено членство в палате лордов по праву наследования (более 700 пэров, чьи имена вписаны в так называемую Золотую книгу английского дворянства). Помимо пэров, в состав палаты входят 26 «духовных» лордов (высшие иерархи англиканской церкви) и 20 лордов «по апелляции». Лорды по апелляции — судьи — назначаются пожизненно королевой из числа лиц, занимающих высшие судейские должности. Они составляют судебный комитет палаты лордов.
Работу палаты лордов возглавляет лорд-канцлер. Его назначает монарх на пять лет по представлению премьер-министра. Положение лорд-канцлера до недавнего времени было уникальным и противоречило конституционному принципу разделения властей. Можно сказать, что он — спикер палаты лордов. У него есть два заместителя, которые ведут заседания палаты в его отсутствие.
В палате лордов постоянные комитеты, кроме судебного комитета, работающие на постоянной основе, не формируются. По своему усмотрению палата может образовать комитет всей палаты и создавать специализированные комитеты по конкретным вопросам.
Партийные фракции могут создаваться и в палате лордов. Лидер правящей партии — лидер палаты лордов. Каждая фракция в палате имеет своего «кнута». В целом лорды более независимы от партий, не связаны с избирателями и партийной дисциплиной.
Парламентская неприкосновенность членов палаты лордов выше, чем у их коллег — депутатов палаты общин. Их может судить лишь палата лордов. В отличие от депутатов палаты общин их деятельность не оплачивается, и на заседания они являются нерегулярно: кворум составляет три человека, а для голосования по законопроектам, поступившим из нижней палаты, достаточно 30 членов палаты лордов.
К функциям палаты лордов относятся: законодательная инициатива, голосование по законопроектам, поступающим из палаты общин с правом отлагательного вето, парламентские дебаты по политическим проблемам. Фактически палата лордов утратила свои властные полномочия на рубеже XIX—XX вв.2О реформе палаты лордов см.: Могильная М. А. Палата лордов английского парламента на рубеже тысячелетий // Актуальные проблемы государства и права на современном этапе. Материалы Международной научной конференции студентов и аспирантов (Минск, 27-28 октября 2000 г.). - М., 2001. - С. 3-5.
Неверно думать, что британский парламент состоит только из двух палат. На самом деле монарх — такая же неотъемлемая часть парламента, как и палаты. Британская конституционная доктрина исходит из триединства парламента. Считается, что только структурное триединство парламента образует представительную власть в стране. В то же время сами англичане, говоря о парламенте, имеют в виду, как правило, основную его часть — палату общин. Собственно говоря, палата общин и есть парламент в узком смысле слова.
Деятельность парламента опирается на две доктрины: парламентского суверенитета (верховенство парламента) и парламентского (ответственного) правления.
Суверенитет (верховенство) парламента выражен в праве принимать, вносить изменения и дополнения в любой закон в порядке обычной законодательной процедуры. Парламент не связан никаким конституционным актом, и нет никаких правовых ограничений его верховенства в законодательной деятельности.
Ответственное правление означает ответственность правительства перед парламентом. Это значит, что правительство формируется из числа членов парламента, а в случае вынесения палатой общин вотума недоверия оно уходит в отставку. В свою очередь, правительство имеет право распустить палату общин и назначить новые выборы. В британской парламентской практике вотум недоверия — явление редчайшее и исключительное. В XX в. он имел место лишь в 1924 и 1979 гг.
Среди функций парламента наиболее важные — принятие законов и контроль работы правительства. Правом законодательной инициативы пользуются члены парламента, а также правительство, так как министры должны быть депутатами одной из палат. Приоритет, как упоминалось выше, принадлежит правительственным законопроектам: депутаты, не являющиеся членами правительства, могут вносить законопроекты только один день в неделю, в то время как члены правительства — в любое время. Законопроекты могут быть внесены как в верхнюю, так и в нижнюю палату парламента, но, как правило, сначала происходит их обсуждение в палате общин, а затем — в палате лордов.
Закон «О правах человека» 1998 г. соответствует конституционной традиции Великобритании, согласно которой парламент в принятии законов ничем не ограничен и может принимать любые законы. В то время как провозглашена презумпция соответствия законов положениям Конвенции по правам человека, закон 1998 г. (ст. 19) открыто подтверждает возможность принимать законы, не соответствующие данной Конвенции. Это иллюстрирует конституционный обычай, согласно которому законы, принятые парламентом, необязательны для парламента следующего созыва.
Как уже отмечено выше, парламент контролирует деятельность правительства. Практикуется форма депутатских запросов членам правительства. Палата общин заслушивает министров на своих заседаниях. Два раза в неделю (по вторникам и четвергам) на вопросы депутатов отвечает премьер-министр. Все происходящее транслируется по радио и телевидению и публикуется в ежедневном парламентском бюллетене. Порядок трансляции определяет палата общин. Зачитывать ответы на парламентские вопросы представителям правительства запрещено.
На депутатские запросы министры дают устные объяснения на заседаниях палат парламента или подготавливают письменные ответы, публикуемые затем в парламентских отчетах. В начале каждой сессии парламента депутаты проводят прения по поводу речи монарха, в которой изложены основные направления деятельности правительства.
По результатам парламентских выборов формируется правительство. Соответственно премьер-министром становится лидер партии, получившей большинство мест в палате общин. Должность премьер-министра в Великобритании существует с конца XVIII в. Премьер-министр обязательно должен быть членом палаты общин, лорды не могут занимать этот пост. Положение, права и обязанности премьер-министра не урегулированы законами и регулируются конституционными соглашениями. Смена лидера правящей партии означает автоматическую отставку премьер-министра. Вновь избранный лидер становится премьер-министром и формирует новое правительство.
Премьер-министр осуществляет ряд прерогатив монарха от его имени. Например, премьер объявляет войну и заключает мир, назначает высших должностных лиц государства. Монарх по представлению премьер-министра назначает остальных членов правительства.
В Великобритании различают понятия «правительство» и «кабинет».
Правительство ответственно за свою деятельность перед палатой общин парламента. Эта ответственность носит коллективный и солидарный характер. Вотум недоверия, вынесенный парламентом, как упоминалось выше, влечет за собой отставку правительства.
Делами местного значения в каждом графстве, округе, области занимаются выборные советы. В конце 1990-х годов в Великобритании началась крупная государственно-правовая реформа, призванная наделить некоторые исторические части Соединенного Королевства государственно-политической автономией. В конце 1999 г. на основе акта «О передаче власти на места (децентрализации власти)» парламент Великобритании официально передал часть полномочий законодательной ассамблее Северной Ирландии, завершая прямое правление Лондона в Ольстере в течение четверти века. Правда, степень полученной политической автономии различна: в Шотландии она весьма значительная, в Уэльсе ассамблея является лишь совещательным органом.
Свой собственный и, как уже отмечалось, старейший в мире парламент (тинвальд) существует на острове Мэн. Он состоит из назначаемого английским монархом лейтенант-губернатора и двух палат. Верхняя палата (Законодательный Совет) включает в себя епископа, генерального атторнея, местных судей и семь членов, избираемых нижней палатой. Нижняя палата состоит из 24 депутатов, избираемых на пять лет. Парламент принимает законы, требующие одобрения приказом монарха в Совете. Роль конституции острова Мэн играет Конституционный акт 1960 г. На островах Джерси и Гернси, как указано выше, законодательная власть представлена однопалатными ассамблеями (штатами), а исполнительная — комитетами, которые утверждаются ассамблеями.
Закон о парламенте 1911 г. был принят с целью найти выход из, казалось, безвыходного положения, сложившегося из-за конфликта между верхней и нижней палатами. Проблема заключалась в том, что премьер-министр Герберт Аскот добивался принятия нового закона, ограничивающего полномочия палаты лордов отклонять законопроекты, одобренные палатой общин. Без одобрения лордов такие законопроекты не могли получить монаршее согласие. Между тем палата общин — демократически избираемая, а потому более легитимная часть парламента и в большей мере представляет общество. Если законопроект, ограничивающий права палаты лордов, не будет принят, Герберт Аскот, заручившись поддержкой короля, угрожал пополнить палату лордов новыми назначенными пэрами: у него была договоренность, что новые пэры проголосуют за решения, по сути, направленные на то, чтобы превратить верхнюю палату парламента в нижнюю. Под таким давлением палата лордов согласилась на ограничение своих полномочий и приняла закон о парламенте 1911 г.
Важнейшие решения данного закона содержатся в двух статьях. Статья 1 определяет, что палата лордов имеет право откладывать рассмотрение финансовых законопроектов только на один месяц. По истечении этого срока финансовый законопроект автоматически получает монаршее согласие даже без одобрения лордов. Решение вопроса о том, какой законопроект — «финансовый», зависит от спикера палаты общин. Решение последнего нельзя оспорить в судебном порядке. Указанная статья серьезно ограничила власть палаты лордов, поскольку они потеряли возможность отклонять финансовые законопроекты, а значит, и утверждать бюджет государства. Принцип, согласно которому расходование бюджетных средств требует согласия парламента, в Великобритании действует с XVII в.; палата общин закрепила за собой такое право в 1911 г. Определение финансовой политики и распоряжение финансами в пределах средств, утвержденных парламентом, — прерогатива правительства. Депутаты могут вносить поправки в бюджет лишь после согласования с соответствующими министерствами и ведомствами.
Еще более серьезные для палаты лордов последствия вытекали из положений ст. 2: ограничение времени, — две парламентские сессии, или 2 года, — в течение которого верхняя палата парламента могла отклонять нефинансовые законопроекты, одобренные палатой общин. Палата лордов могла три раза отклонять одобренный палатой общин законопроект по общим вопросам, после третьего отклонения законопроект автоматически получал монаршее согласие и считался принятым без одобрения лордов.
Закон о парламенте 1911 г. применялся только семь раз: дважды в 1914 г., четыре раза за последующие 15 лет и последний раз — в 1949 г., когда были приняты изменения и дополнения в него же. Закон о парламенте 1949 г. сократил общий срок, в течение которого палата лордов может отклонять финансовые законопроекты, до одного года: законопроект теперь принимается не после третьего, а после второго отклонения его палатой лордов.
Важно отметить, что закон о парламенте 1911 г. применяется только к законопроектам, внесенным в палату общин. Если в законопроект, внесенный в палату лордов и рассмотренный ею, вносит изменения палата общин и палата лордов отказывается признать такие изменения в течение двух последующих лет, закон считается непринятым.