Права человека

Государственные институты несудебной защиты

В соответствии с рекомендациями международных организаций в последние годы повышенное внимание уделяется развитию несудебной защиты прав человека как на международном, так и национальном уровне. Институты несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина призваны дополнить существующие механизмы судебной защиты.

Национальная система несудебных государственных институтов, призванных защищать права человека в Российской Федерации состоит из нескольких звеньев: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченный по правам человека в субъекте Федерации; Прокуратура Российской Федерации; министерства и ведомства Российской Федерации; Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации и др.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

Омбудсмен - правовой институт, сложившийся в начале прошлого века в Швеции. Во второй половине ХХ столетия в скандинавских, а затем и в других странах также учреждается эта должность. Сегодня этот общепризнанный и широко распространенный институт действует на всех континентах, во многих демократических государствах. Более 100 стран учредили такую должность.

В разных странах он называется по-разному - уполномоченный по правам человека, защитник народа, парламентский уполномоченный, посредник,- но общая особенность его статуса заключается в том, что он избирается (назначается) органом государственной власти, как правило, парламентом, однако не подотчетен ему и независим в своей деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Россия, провозгласившая себя правовым государством, стремится следовать опыту развитых демократий. Должность Уполномоченного по правам человек, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом, предусмотрена пунктом «д» ч.1 ст. 103 Конституции Российской Федерации.

Еще до принятия соответствующего закона, в январе 1994 года, Государственная Дума назначила Уполномоченным по правам человека известного правозащитника С.А. Ковалева, являвшегося к тому времени в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26.09.1993 № 1458 председателем Комиссии по правам человека при Президенте РФ.

Было установлено, что до принятия федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации.

В марте 1995 года С.А.Ковалев был освобожден от должности Уполномоченного Государственной Думой, не согласившейся с его самостоятельной позицией в оценке ситуации с правами человека во время первой войны в Чечне.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» вступил в силу 4 марта 1997 года. В мае 1998 года Государственная Дума назначила на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О.Миронова, депутата Государственной Думы, представителя фракции КПРФ, доктора юридических наук, профессора. Срок его полномочий истекает в мае 2003 г.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определяет статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, устанавливает, что Уполномоченный в своей деятельности независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими.

Деятельность Уполномоченного призвана дополнить существующие средства защиты прав и свобод граждан, она не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:

• рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;
• анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
• развитие международного сотрудничества в области прав человека;
• правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Для обеспечения деятельности Уполномоченного создан рабочий аппарат, который осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.

С жалобой к Уполномоченному может обратиться любой гражданин Российской Федерации, независимо от того, в каком государстве он находятся. Уполномоченный рассматривает также жалобы иностранных граждан и лиц без гражданства, если они находятся на территории Российской Федерации (ст. 15).

Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (ст. 16).

Это положение закона означает, что Уполномоченный не рассматривает жалобы в качестве первой инстанции. Заявитель должен предварительно предпринять усилия по защите нарушенных прав через суд либо другим порядком. Если он считает, что принятыми по делу решениями его права не восстановлены, и не согласен с таким решением, - в таком случае возможно обратиться с жалобой к Уполномоченному.

Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения федеральных и региональных (субъектов Российской Федерации) законодательных (представительных) органов государственной власти.

Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении

(ст. 17).

Из содержания ст. ст.16 и 17 закона «Об Уполномоченном...» вытекают два главных условия приемлемости жалобы:

1. Предварительное использование судебных или административных механизмов защиты прав;
2. Подача жалобы в течение года с момента предполагаемого нарушения прав и свобод заявителя.

К жалобе, кроме того, предъявляются достаточно типовые формальные требования: жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.

Особые условия подачи жалоб закон предусматривает для лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Жалобы, адресованные Уполномоченному такими заявителями, просмотру администрацией мест принудительного содержания не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному (ст. 19).

Жалоба, направляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной.

Получив жалобу, Уполномоченный имеет право:

1. принять жалобу к рассмотрению;
2. разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
3. передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;
4. отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

О принятом решении по жалобе Уполномоченный должен в десятидневный срок уведомить заявителя. Если заявителю отказано в принятии жалобы к рассмотрению, то Уполномоченный должен мотивировать свой отказ. Отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит.

Если жалоба принята к рассмотрению, то Уполномоченный информирует об этом не только заявителя, но и государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к государственным органам, обладающим соответствующей компетенцией или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. Проверка не может быть поручена тому органу или должностному лицу, решения или действия которых обжалуются.

Уполномоченный обладает широкими правами для проведения проверки по жалобе. Он вправе:

1. беспрепятственно посещать различные государственные и общественные учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, места принудительного содержания;
2. запрашивать и получать от причастных к делу организаций сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
3. получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
4. проводить проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;
5. поручать государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, имеющим отношение к жалобе;
6. знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

Эти права Уполномоченного защищены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. Статья 17.2. Кодекса предусматривает ответственность за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Вмешательство в деятельность Уполномоченного, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных законом об Уполномоченном, а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме влечет административное взыскание в виде штрафа.

Уполномоченный обязан направить организации или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение. В нем даются рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

Поскольку Уполномоченный не является судебной инстанцией, не обладает властными полномочиями для непосредственного разрешения жалобы, закон закрепляет за ним право воздействовать на нарушителей (органы и должностных лиц) посредством других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод граждан.

В соответствии со ст.29 по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

1. обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
2. обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
3. обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
4. изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
5. обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Жалобы Уполномоченному можно направлять не только по почте, но и передать их через приемную Уполномоченного по правам человека в Москве. Здесь можно получить все необходимые консультации о порядке оформления и подачи жалоб.

В течение 2001 года Уполномоченному поступило свыше 30 тыс. жалоб и обращений граждан о нарушениях их прав и свобод. Тематика дел, принятых Уполномоченным к производству в 2001 году, по сравнению с 2000 годом существенно не изменилась. Как и прежде, наибольшее число жалоб (50,1%) связано с уголовной проблематикой.

В 23,3 процента обращений ставятся вопросы обеспечения гражданских прав и соблюдения жилищного законодательства. 7,6% обращений связаны с трудовыми отношениями,6%-с проблемами пенсионного обеспечения и социальной защиты, 3,7% касаются нарушений в области конституционных процедур и административного права. Обращения, в которых содержится информация о нарушениях прав военнослужащих, а также членов их семей, составляют 5,5%, беженцев и вынужденных переселенцев - 1,7%. 1,3% обращений посвящены вопросам международного права.

Помимо работы с индивидуальными заявителями и конкретной помощи в восстановлении нарушенных прав и свобод отдельных лиц, Уполномоченный имеет возможности по совершенствованию как законодательства, так и правоприменительной практики в области прав и свобод человека и гражданина. Тем самым Уполномоченный может предотвратить типичные, массовые нарушения прав человека в целом в Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

В ряде регионов страны действуют Уполномоченные по правам ребенка. Сложившаяся практика показала, что их статус регулируется не законами, а положениями, принимаемыми органом исполнительной власти. Соответственно Уполномоченный не избирается представительным органом, а назначается главой администрации. Организационно Уполномоченные по правам ребенка являются подразделениями администрации. Все это ставит под большое сомнение принцип независимости, объективности данного института и его эффективность в защите прав детей.