Основные направления и задачи реформы местного самоуправления в ходе осуществления административной реформы в Российской Федерации
Вступление России в XXI в. ознаменовалось началом самых масштабных со времени принятии Конституции РФ преобразований политического устройства: проведение административной реформы, совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления — системы публичной власти в целом. Вектор приоритетов внутренней политики государства на рубеже веков явно сместился в направлении от реформирования экономической системы к укреплению государства1Лапин В.А.. Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М.: Дело. 2005.. «...Опыт последнего десятилетия прошлого века достаточно убедительно свидетельствует: новые экономические отношения без должного реформирования системы власти, без целенаправленного государственного и муниципального управления не только не обеспечили подъема уровня и качества жизни, но во многом способствовали резкому падению благосостояния большинства граждан России».
Как отмечалось в докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2004 году), «...2004 год стал в определенной степени ключевым в процессе масштабных и комплексных реформ, начатых по инициативе Президента РФ в 2000 2002 гг. и продолженных в 2003 2004 гг.: по модернизации государства, повышению эффективности системы публичной (государственной и местной) власти и государственного аппарата, укреплению институтов демократии и гражданского общества, повышению гарантий защиты конституционных прав граждан.
Среди них можно выделить:
- реформу в сфере федеративных отношений и реформу местного самоуправления;
- реформу государственного устройства Российской Федерации;
- административную реформу и реформу государственной службы;
- реформу политической системы и порядка формирования законодательных (представительных) органов государственной власти...»2Часть II главы I доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2004 году). М.. 2004. С. 13..
В докладе отмечалось: «Реформирование местного самоуправления в 2004 году осуществлялось на основе принятого в 2003 году Федерального закона от 6 октября № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Качество законодательного обеспечения реформы местного самоуправления должно оцениваться в контексте всего комплекса мер административной реформы, и прежде всего реформы по разграничению полномочий между органами публичной власти трех уровней: органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Основные цели реформы местной власти были сформулированы в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2002 и 2003 гг. Важнейшими из них являются создание эффективно действующей системы оказания услуг публичной властью гражданам и приближение органов местного самоуправления к населению. Эти цели соответствуют международным обязательствам Российской Федерации, которые она взяла на себя, ратифицировав Европейскую хартию местного самоуправления.
В 2004 г. практически завершился первый этап реформы местной власти — формирование двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления. Сложность законодательного обеспечения реформирования местного самоуправления заключается в необходимости практически одновременного реформирования территориальных, организационных и бюджетных основ, разграничения полномочий между уровнями публичной власти и двумя типами муниципальных образований, как существующих, так и вновь создаваемых.
Реализация конституционного принципа территориальной организации местной власти в городских и сельских поселениях и на иных территориях через установление базового принципа двухуровневой территориальной организации местной власти привела к необходимости системного уточнения положений действующего федерального законодательства по вопросам компетенции органов местного самоуправления, их бюджетных, имущественных и других прав.
Принятие в 2003—2004 гг. поправок в Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс, Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ создало необходимые правовые условия для ликвидации «нефинансируемых мандатов» на местном уровне и финансового обеспечения расходных полномочий двух типов муниципальных образований.
Административная реформа, инициированная Президентом РФ В.В. Путиным, прямо затрагивает именно чиновников и управленцев, решает вопросы новой организации органов власти всех уровней, а потому важна для каждого гражданина. Реализация реформы происходит по трем направлениям: коренная реформа местного самоуправления: завершение реформы организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации: реформирование системы государственной и муниципальной службы.
Муниципальная реформа, являясь частью административной реформы, направлена на создание оптимальной модели управления на муниципальном уровне. Ее основная цель, в целом совпадающая с целью административной реформы, — решение проблем социально-экономического развития российского общества, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации защиты прав и свобод человека и гражданина, становлению России как демократического правового и социального государства. Кроме того, в процессе реализации реформы местного самоуправления должна быть создана такая система управления, которая бы обеспечила единство власти, эффективное исполнение государственных функции, высокие темпы экономического роста и общественного развития, информационную открытость власти, закрепляла стандарты качества оказания государственных услуг3М.В. Масловская. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12..
В рамках административной реформы, как указывают Н. Салищева и Е. Абросимова, «...необходимо было пересмотреть функции исполнительной власти, закрепляя необходимые и устанавливая процедуры их исполнения, исключить избыточные и дублирующие полномочия, создать адекватную функциям структуру и систему исполнительной власти. В то же время необходимо было обеспечить простоту и эффективность работы государственных органов, совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами, демократизацию управления, открытость и доступность последнего для граждан.
Необходимо было также учесть ресурсное и информационное обеспечение единой системы органов исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и в пределах совместного ведения России и ее субъектов. Нельзя было игнорировать и еще одну проблему — взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления (муниципальных образований)...»4Салищева Н., Абросимова Е. Административная реформа и административный процесс в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 3. С. 150..
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обязаны создать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление, обеспечивать гарантии реализации предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации обязанностей государства и контролировать соблюдение действующего законодательства в области местного самоуправления.
В последние годы в стране осуществлен ряд мер, направленных на становление и развитие местного самоуправления. Однако его основные принципы и задачи реализуются во многих местах медленно, неполно и неэффективно. В частности, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации справедливо отмечены следующие проблемы и недостатки:
- несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении;
- неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления, что вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм муниципального права;
- несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами и должностными лицами государственной власти и муниципальных образований;
- принятие актов регионального законодательства и нормативных актов органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству;
- бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
- отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и региональными) и органами местного самоуправления;
- недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
- нехватка квалифицированных муниципальных кадров;
- несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.
Эти и другие проблемы хорошо известны. Они многократно отмечались в последние годы на многих научно практических конференциях, в научных трудах и публикациях5 Государство и право. 1997. № 5. С. 24-45; Российская Федерация. 1997. № 22. С. 17-23.. Причины их кроются в отсутствии целостной теории как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, в низких темпах нормотворческой деятельности по вопросам местного самоуправления, в субъективизме и формально-бюрократическом отношении к его осуществлению на практике, в непоследовательности и несистемности государственной политики в этой области.
В этой связи выстраивалась логическая цепочка действий, которые были предприняты в рамках административной и, соответственно, муниципальной реформ.
К таким действиям в рамках муниципальной реформы, по мнению М.В. Масловской, следует отнести:
а) изменение структуры органов местного самоуправления;
б) более четкое разграничение компетенции между органами местного самоуправления, а также вопросов местного значения и соответствующих им полномочий между различными типами муниципальных образований — городскими и сельскими поселениями, городскими округами, муниципальными районами;
в) формирование собственной экономической базы муниципальных образований, определение соразмерных исполнению возложенных на органы местного самоуправления полномочий источников финансирования, упорядочивание межбюджетных отношений;
г) определение порядка перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, а также порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами в соответствии с установленным разграничением вопросов местного значения;
д) определение пределов контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления;
е) определение механизма ответственности органов местного самоуправления перед органами государства в случае нарушения ими Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, федеральных и региональных законов, уставов муниципальных образований, а также неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных им государством от дельных полномочий;
ж) совершенствование института «муниципальной службы»6М.В. Масловская. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12..
Очевидно, что основные цели и задачи, стоящие перед административной и муниципальной реформами, во многом совпадают, следовательно, можно констатировать их очевидную взаимосвязь, а также схожесть конкретных действий по их реализации, в том числе на законодательном уровне.