Задачи, стоявшие перед законодателем в области административной реформы
В области административной реформы перед законодателем стояли задачи:
- приведения действующего законодательства в соответствие с новыми принципами организации системы органов исполнительной власти, установленными Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;
- законодательного установления нового порядка формирования корпуса глав (высших должностных лиц) субъектов РФ;
- законодательною урегулирования вопросов организации и функционирования отдельных видов государственной службы (государственной гражданской и военной службы, а также государственной службы в правоохранительных органах) и приведения их в соответствие с установленными Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» общими основами организации системы государственной службы Российской Федерации.
Основная часть этих задач была выполнена.
Положения Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (по вопросу уточнения полномочий Правительства РФ), а также Федерального закона от 29 июня 2004 г. N2 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» законодательно закрепили ранее провозглашенную Президентом РФ административную реформу (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).
С принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» была реформирована система власти в субъектах Российской Федерации. Закон, в частности, содержит положения о новом порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ органами законодательной власти субъектов РФ, что направлено на реализацию конституционных положений о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Положения данного Федерального закона были развиты в Указе Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации».
Значительную часть правовой основы проводимой административной реформы составляют указы Президента РФ. Между тем в целях соблюдения прав и свобод граждан, обеспечения открытости управления, создания равных условий для участников хозяйственной деятельности, унификации процедур принятия управленческих решений, предотвращения коррупции, усиления контроля и ответственности порядок деятельности органов исполнительной власти, включая полномочия, процедуры и механизмы выработки и принятия решений, должен иметь четкое нормативно-правовое регулирование.
Сегодня правовая основа функционирования федеральных органов исполнительной власти представлена многочисленными подзаконными актами, что ведет к размытости и неустойчивости полномочий и сфер ответственности в государственном управлении в целом. Именно поэтому важно, чтобы принципиальные вопросы организации и функционирования системы исполнительной власти регулировались по согласованным, нормативно установленным правилам.
В связи с этим полагаем, что назрела потребность совершенствования федерального конституционного законодательства, регулирующего деятельность Правительства РФ. Новая редакция или серьезные изменения Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» позволят более эффективно обеспечить реализацию принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции РФ, уточнить полномочия и ответственность Правительства РФ.
Анализ практики реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показал, что в субъектах РФ наряду с общими позитивными тенденциями наметились и негативные тенденции. К позитивным тенденциям, которые были обусловлены началом реализации переходных положений базового федерального закона, можно отнести обширный объем работ по согласованию и систематизации регионального законодательства по отдельным вопросам местного самоуправления, проведение анализа и оценки эффективности существующих границ и территорий муниципальных образований и административных территориальных единиц в субъектах Российской Федерации.
Негативные тенденции проявились в том, что в некоторых субъектах РФ в обход федерального закона попытались сохранить одноуровневую территориальную организацию местного самоуправления, а в некоторых были проведены территориальные преобразования — изменение границ и статуса населенных пунктов без надлежащего учета мнения населения по этим вопросам. Неточность и несогласованность положений законодательства о местном самоуправлении, о наименовании географических объектов, градостроительного и земельного законодательства, а также неурегулированность общих принципов административно-территориального деления в субъектах Российской Федерации в ряде случаев привели к ошибочному толкованию и применению региональными законодателями норм федерального законодательства.
В целях исправления ситуации в 2004 г. потребовалось принятие двух федеральных законов: от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в статью 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в статью 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эти законы уточняют положения базового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Наряду с этим перечень вопросов местного самоуправления был расширен Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» (ст. 15).
Практика недостаточной системной проработки законопроектов на федеральном уровне подтверждается принятием нового Градостроительного кодекса РФ. Подчинение его текста одной, пусть и социально значимой, цели — формированию рынка доступного жилья — привело к отсутствию в тексте четко определенных приоритетов федеральной градостроительной политики. По существу, эти полномочия «делегированы» региональным и местным властям, что противоречит концепции двух базовых федеральных законов, устанавливающих принципы разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти, а также принципы и порядок наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вновь, в четвертый раз в 2004 г., вносятся изменения и дополнения в базовый закон о местном самоуправлении и расширяется перечень вопросов местного значения в сфере градостроительства, что свидетельствует уже об определенной тенденции, а не о единичных случаях.
Таким образом, основными недостатками законодательного обеспечения приоритетов федеральной политики, провозглашенных в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в отношении организации местного самоуправления являются упущения в обеспечении системности законодательства, а также недостаточная юридико-техническая проработка текстов законопроектов (до их внесения в Государственную Думу и на этапе рассмотрения в Государственной Думе) в системной связи с терминологией и положениями базовых федеральных законов.