Современные задачи в сфере законодательного регулирования местного самоуправления
На данном этапе основными практическими задачами в сфере законодательного регулирования местного самоуправления являются:
- принятие ряда федеральных законов, необходимых для реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о государственном и муниципальном имуществе, внесения изменений в существующий закон в части уточнения полномочий органов местного самоуправления различных типов муниципальных образований и ряда других);
- продолжение планомерной работы по исключению из законодательства положений, не согласующихся с разграничением полномочий между уровнями публичной власти и возлагающих «нефинансируемые мандаты» на органы местного самоуправления.
Одним из основных шагов административной реформы стало разграничение компетенции государственных и муниципальных органов власти. Это довольно сложная и актуальная проблема, ставшая предметом особого внимания высших федеральных органов власти. Достаточно сказать, что для ее решения Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» этой специальной Комиссии надлежало в установленные сроки представить предложения по совершенствованию федерального законодательства в этой сфере1Документ утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», вступившего в силу со дня официального опубликования (опубликован в «Собрании законодательства РФ» 19 июля 2004 г., в «Российской газете» 20 июля 2004 г.)..
Предложения Комиссии легли в основу проекта новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2Речь идет о Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 г. и положившем начало реформе местного самоуправления в Российской Федерации., который вызвал серьезные дискуссии в обществе.
В начале 2002 г. у высшего политического руководства страны сформировалась позиция, в соответствии с которой местное самоуправление рассматривается уже не просто как дань демократии, а как важнейший фактор успешного развития российской государственности и. прежде всего, как фактор эффективности всей системы публичной власти. Об этом очень точно сказано в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г.
В мае 2002 г. в соответствии с установками Послания Президента началась подготовка новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новая редакция закона разрабатывалась на основе материалов, подготовленных Комиссией при Президенте РФ по разграничению полномочий в системе публичной власти (под руководством Д.Н. Козака).
Материалы комиссии и проект новой редакции Федерального закона, подготовленный рабочей группой, указывают на следующие основные тенденции в государственной политике в отношении местного самоуправления.
Первое, что необходимо отметить как общую тенденцию, — это расширение прав федерального центра по регулированию вопросов, связанных с установлением общих принципов организации местного самоуправления. Опыт реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показал, что регионы часто не проявляют должной заинтересованности в становлении и развитии местного самоуправления.
Так, правоприменительная практика показала, что субъекты Федерации трактуют Федеральный закон далеко не в пользу местного самоуправления. Например, во многих регионах идет укрупнение муниципальных образований (Владимирская, Магаданская области и др.), а порой и полное огосударствление местной власти. Поэтому в Концепции, подготовленной Комиссией при Президенте РФ, закреплено, что регулирование вопросов установления территориальных основ местного самоуправления берет на себя федеральный центр.
Вторая важная тенденция, проявившаяся в Концепции и зафиксированная в проекте новой редакции Федерального закона. — это приближение местного самоуправления к населению. Муниципальные образования формируются на основе городских поселений или нескольких сельских поселений. Такое решение повышает степень гарантии осуществления местного самоуправления в интересах поселений и конкретного человека3Мокрый Н.С. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное самоуправление в России. Российская муниципальная академия. 2003..
Как отмечает М. Либоракина, «...большинство противников законопроекта придерживалось мнения, что он демонстрирует четкую тенденцию к «огосударствлению» местного самоуправления, гораздо больший акцент делает на подотчетности местного самоуправления государству, нежели гражданскому обществу, а делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и установление жесткого перечня собственных полномочий местных властей на самом деле является ничем иным как созданием третьего уровня государственной власти с помощью укрепления административной инфраструктуры на муниципальном уровне».
Кроме того, как указывает М.В. Масловская, «...необходимо констатировать существенное расхождение мнений парламентариев и муниципалов, представителей правительственных структур и ученых в отношении цели реформы местного самоуправления. В позиции каждой стороны есть своя правда...».
В определенной мере ситуацию прояснил Президент РФ В.В. Путин, который в ежегодном Послании к парламенту страны от 18 апреля 2002 г. определил следующие задачи федеральных законодателей в области местного самоуправления.
Во-первых, уточнить само понятие и перечет, вопросов местного значения. Часть их перекликается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации.
Во-вторых, «необходимо определиться со структурой местного самоуправления, прежде всего закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике».
Подчеркивая, что «без дееспособного местного самоуправления устройство власти в целом невозможно», Президент руководствуется реалиями сегодняшней России, исходя из приоритетов интересов укрепления «вертикали государственной власти» и усиления контроля за местным самоуправлением.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточнены понятие и перечень вопросов местного значения. Причем каждый тип муниципального образования получил свой круг местных вопросов. Однако отдельные государственные полномочия, переданные им органами государственной власти, могут осуществлять только городские округа и муниципальные районы.
Изменилась глава, регулирующая вопросы привлечения к ответственности выборных, должностных лиц и органов местного самоуправления.
Как отмечает И.А. Алексеев, «...прежде всего, хотелось бы отметить, что рассматриваемая глава увеличилась по своему объему (в законе 1995 г. в нее входит 6 статей), в новом законе 9 статей. Но не это главная особенность, поскольку важно не количество статей, а их качественный состав и наибольший охват правоотношений, которые они регулируют. Так вот в новом законе они действительно появились. Это ст. 73 «Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством». Далее ст. 74 «Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством».
И наконец, «революционная» статья по своему смыслу и содержанию, это ст. 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», в которой перечисляются случаи, когда отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации...»4И.А. Алексеев. Институт ответственности в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: проблемы осуществления, перспективы развития // Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Приложение. 2004. № 2. (Ростов на Дону)..
Реконструкции подверглась структура органов местного самоуправления, в числе которых выделяются обязательные: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления). Данная новелла, по-видимому, направлена на создание более четкой и унифицированной системы муниципальной власти по всей стране. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к обязательным органам местного самоуправления относились только выборные органы.
Более того, в Федеральном законе 2003 г. введены процедуры государственно-правового воздействия региональных органов на муниципальную власть в случае нарушения ею Конституции РФ, федерального и регионального законодательства5Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации: Россия на рубеже веков (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 1999. 31 марта..
Указанный Федеральный закон расширяет контрольные функции государства за местным самоуправлением. Так, в соответствии со ст. 21 Закона органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в случае наделения их отдельными государственными полномочиями представлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
Безусловно, у органов государственной власти должно быть право контроля исполнения органами местного самоуправления вопросов их компетенции и возможность оперативного влияния при ненадлежащем исполнении ими обязательных функций, а тем более — при допущенных финансовых и иных нарушениях. Однако равновесие должно быть во всем, в том числе в контрольных полномочиях, поскольку «чрезмерный» контроль на практике может привести к нарушению прав местного самоуправления.
Кроме того, нельзя согласиться с тем, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена ответственность органов и должностных лиц только муниципального уровня, а ответственность государственных органов и государственных служащих не установлена.
Представляется, что недостатков и нерешенных проблем было бы намного меньше, если бы действовал эффективный контроль за реализацией государственными органами и должностными лицами государственной политики и конституционных гарантий в области развития местного самоуправления, а также четко осуществлялась система ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства и принимаемых программ.
Как справедливо отмечает М.В. Масловская, «...современный этап государственного строительства и формирования гражданского общества в Российской Федерации напрямую связан с решением стратегических вопросов организации и правового обеспечения институтов государственной и муниципальной службы.
Муниципальная служба — это новый вид службы в Российской Федерации являющийся одним из инструментов осуществления местного самоуправления. Как вид публичной служебной деятельности, муниципальная служба взаимодействует с государственной службой, но не может быть идентичной ей в полном объеме»6Масловская М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12..
Все вышесказанное позволяет прийти к следующим выводам.
Во-первых, реформа местного самоуправления должна рассматриваться в контексте более широких реформ федерального уровня, в том числе административной реформы.
Во-вторых, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. значительно уточнил и детализировал законодательное регулирование многих аспектов функционирования местного самоуправления в России (и в этом смысле название Закона уже не совсем соответствует его содержанию). Закон направлен на создание более «прозрачной» и четко определенной системы местного самоуправления. В первую очередь это касается введения единых принципов территориальной организации местного самоуправления и межбюджетных отношений.
Между тем Закон не решает главных проблем местного самоуправления, в первую очередь экономических и финансовых. При перераспределительном подходе, окончательно и подробно закрепленном Законом, невозможно достичь эффективности системы местного самоуправления в целом.
В-третьих, прослеживается тенденция усиления зависимости местного самоуправления от государства. Значительное усиление полномочий центра по установлению и разработке системы местного самоуправления является, по-видимому, необходимым шагом, так как выстроить эффективную систему местного самоуправления «снизу» не получается. Тем не менее, в данном случае очевидно противоречие нового Закона модели местного самоуправления, установленной Конституцией РФ. Фактически государство значительно усилило меру своего вмешательства если и не в непосредственное функционирование местного самоуправления, то в установление рамок и правил его функционирования. По мнению зарубежных ученых, на практике Федеральный закон 2003 г. приведет не только к сужению автономии органов местного самоуправления, но и к прямому экономическому и политическому подчинению органов местного самоуправления федеральным и региональным органам власти7Камерон Р. Российская политика по реформированию местного самоуправления // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 3. С. 147..
В-четвертых, положительный результат проводимых федеральными властями реформ во многом зависит от того, насколько быстро самоуправление приобретет необходимый качественный уровень для эффективного функционирования. Важно помнить, что развитое местное самоуправление — залог успешной деятельности всех уровней власти в государстве.
С другой стороны, существует множество проблем, которые не мот быть решены исключительно силами местного самоуправления, которые требуют государственного вмешательства и регулирования. Очевидно, существующая модель муниципальной власти не работает должным образом.
В связи с этим представляется верной точка зрения о том, что неизбежен следующий шаг — перестройка системы местного само управления согласно европейско-континентальной модели, т.е. встраивание местного самоуправления в систему государственной власти8Руден А.Э. Реформа местного самоуправления: предпосылки и перспективы // Местное право. 2004. № 11-12. С. 58.. Конечно, для этого требуется провести значительный объем работы в области законодательства, но такой путь развития института местного самоуправления наиболее приемлем и обоснован для России как с точки зрения исторических традиций, так и с позиции практической целесообразности.