Муниципальное право России

Реформирование местного самоуправления в России на современном этапе

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обусловило необходимость органов государственной власти субъектов Российской Федерации и прежде всего органов законодательной (представительной) власти предпринять необходимые меры законодательного регулирования, связанные с реформой местного самоуправления на региональном уровне.

Практические задачи, вытекающие из указанного Федерального закона, в целом сводятся к введению обязательной для всех российских регионов унифицированной системы территориальной организации местного самоуправления, закрепления за каждым муниципальным уровнем (поселением, городским округом, муниципальным районом) предметов ведения, а также к упорядочению межбюджетных отношений на основе финансового обеспечения полномочий органов власти различного уровня.

Реализация положений нового федерального закона в первоначальной редакции предполагала создание новых муниципальных образований и формирование их представительных органов до 1 ноября 2005 г., а начало осуществления органами местного самоуправления полномочий по новому законодательству — с 1 января 2006 г. Внесенные изменения отодвинули указанный срок до 1 января 2009 г.

Данные принципы закреплены положениями ст. 83—85 Федерального закона, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны были обеспечить нормативно-правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления. Задача эта, с одной стороны, предполагала установление границ муниципальных образований, с другой — законодательное закрепление статусности муниципальных образований, т.е. наделение муниципальных образований статусом поселения, городского округа и муниципального района.

Кроме этого, перед региональными органами государственной власти стояла задача осуществить организационно-правовое обеспечение формировании представительных органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

Особое внимание за период действия реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации было уделено созданию необходимых условий для деятельности органов местного самоуправления и совершенствования нормативной базы. При разработке законодательства субъектами Российской Федерации ставилась основанная задача — минимизировать дополнительные финансовые, организационные и иные затраты, которые необходимы для Федерального закона. Все его новации максимально старались приспособить к уже существующим структурам самоуправления, в том числе даже в наименованиях, поскольку они, как правило, влекут дополнительные затраты.

Не менее важной представляется и проблема приведения регионального законодательства, регулирующего полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, межбюджетные и иные отношения, в соответствие с новым законодательством Российской Федерации. В целом поставленная задача ранее установленного срока была выполнена лишь двумя субъектами Российской Федерации (Ставропольский край и Новосибирская область), что позволило им приступить к реализации одной из важнейших реформ с 1 января 2005 г.

При проведении мониторинга законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении было выявлено, что примерно 40—60 законов необходимо привести в соответствие с требованиями нового закона о местном самоуправлении.

Учитывая особую важность законодательного обеспечения реформирования местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (Ставропольский край, Ростовская область. Волгоградская область) утвердили План законопроектной работы, в соответствии с которым были разработаны и приняты законы по основным направлениям проводимой реформы:

1) нормативные правовые акты, вносящие изменения в административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, устанавливающие границы муниципальных образований и наделяющие муниципальные образования соответствующим статусом (Ставропольский край¹Было принято более 50 законов, которые касались вопросов наделения соответствующим статусом муниципальных образований и устанавливающих административные границы муниципальных образований. С 1 января 2005 г. в Ставропольском крае существует 330 муниципальных образований.; Ростовская область² С 1 января 2005 г. в Ростовской области существуют 463 муниципальных образования. Из них 390 муниципальных образований наделены статусом сельских поселений, 18 — статусом городских поселений, 12 — статусом городских округов и 43 статусом муниципальных районов. Для сравнения: до проведения реформы на территории области было лишь 55 муниципальных образований., Волгоградская область³За 2004 г. в Волгоградской области было принято 33 закона, устанавливающих границы муниципальных образований. и др.);

2) нормативные правовые акты, обеспечивающие проведение муниципальных выборов и формирование органов местного самоуправления во вновь созданных муниципальных образованиях (Вологодская область; Красноярский край). Практически во всех субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на районном уровне, т.е. через органы местного самоуправления муниципальных районов. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязал создать двухуровневую систему местного самоуправления и сформировать на всех уровнях органы управления муниципальными образованиями.

В соответствии с ч. 4 ст. 35 указанного Федерального закона представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей. В частности, в соответствии со ст. 3 закона Ставропольского края от 22 июля 2004 г. № 60-кз «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории районов Ставропольского края» устанавливалось: «... Формирование советов муниципальных районов первого созыва осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Законом, на основании решений о формировании совета муниципального района путем делегирования представителей органов местного самоуправления, принятых на день принятия настоящего Закона не менее чем двумя третями представительных органов муниципальных образований соответствующих районов...».

За период с 2004 по 2008 год в Вологодской области было принято 5 законодательных актов, связанных с проведением выборов на уровне местного самоуправления. За это же время в Красноярском крае было принято 6 таких законодательных актов;

3) региональные законы, вносящие изменения в законы субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации (Курская, Астраханская области). За период с 2004 по 2008 год в Курской области было принято 36 законодательных актов, связанных с вопросами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. За этот же период в Астраханской области было принято 11 таких законодательных актов;

4) законы субъектов Российской Федерации, вносящие изменения в региональные законы, касающиеся организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации либо полномочий органов местного самоуправления (Вологодская область⁴Закон Вологодской области от 28 ноября 2005 г. № 1359-03 «Об особенностях осуществления местного самоуправления в Вологодской области в переходный период» // Законодательство Вологодской области. 2005. № 6 (ч. 1). С. 36.. Ставропольский край⁵Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 г. № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. № 6. Ст. 4346.). В Ставропольском крае и Новосибирской области реформа местного самоуправления начала реализовываться в полном объеме с 1 января 2005 г.

При этом в числе основных задач было предусмотрено, как этого требует Федеральный закон, обеспечение формирования двухуровневой системы органов местного самоуправления. Первоочередное внимание обращено на уточнение территориальной основы местного самоуправления в крае, на установление границ муниципальных образований, что соответствует требованиям Федерального закона.

В результате отдельные законы субъектов Российской Федерации определили порядок установления границ муниципальных образований (Ставропольский край⁶ Закон Ставропольского края от 4 июля 2003 г. № 24-кз «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края»// Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2003. № 15 (117). Ст. 2831.. Орловская область⁷Закон Орловской области от 6 апреля 2006 г. № 396-03 «О порядке установления границ муниципальных образований Орловской области и наделения муниципальных образований статусом муниципального района, городского округа, городского или сельского поселения» // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. 2004. Выпуск 21., Курганская область⁸Закон Курганской области от 30 марта 2004 г. № 397 «О порядке реализации полномочий органов государственной власти Курганской области по установлению, изменению границ муниципальных образований Курганской области» // Новый мир. 2004. 62. и др.). При этом для разрешения возможных споров различными по статусу нормативными правовыми актами (Ставропольский край⁹Постановление Государственной думы Ставропольского края от 2 октября 2003 г..№ 572-III ГДСК «О порядке разрешения споров (разногласий) по вопросам установления границ муниципальных образовании Ставропольского края» // Ставропольская правда. 2003. № 230 (23078)., Чеченская республика¹⁰Закон Чеченской республики от 26 июня 2007 г. № 40-РЗ «О порядке разрешения споров по вопросам установления границ муниципальных образований Чеченской Республики» // Правовая база «Консультант Плюс Регион».) установлен специальный порядок их разрешения во внесудебном порядке.

К настоящему времени пересмотрены и приведены в соответствие с федеральным законодательством большинство региональных законов, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления (Закон Ставропольского края от 8 февраля 2006 г. № 6-кз «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления») и местных референдумов (Закон Пензенской области от 22 декабря 2005 г. № 950-ЗПО (в ред. от 20 февраля 2008 г.) «О местном референдуме в Пензенской области». Внесены изменения и дополнения (или приняты в новой редакции) в законы, регулирующие организацию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (Закон Тюменской области от 29 декабря 2005 г. № 444 «О местном самоуправлении в Тюменской области»), и другие законы.

Одним из показателей проведения реформы местного самоуправления стало увеличение числа муниципальных образований. Например, к началу реформы в Ставропольском крае было 290 муниципальных образований. После наделения соответствующим статусом муниципальных образований их количество увеличилось до 330 единиц. В результате работы, проведенной органами государственной власти Ростовской области совместно с органами местного самоуправления, с 1 января 2005 г. там существуют 463 муниципальных образования. И такая тенденция во всех регионах Российской Федерации.

Все эти преобразования потребовали усилий, прежде всего от органов государственной власти субъектов Российской Федерации по организации работы на муниципальном уровне в части формирования во вновь созданных муниципальных образованиях органов местного самоуправления, а следовательно, проведение выборов. Кроме того, вне зависимости от состава территории и численности населения необходимо было передать на муниципальный уровень собственность и сформировать местные бюджеты.

В ходе построения местного самоуправления выявился ряд недостатков поселенческой модели. Главный из них — слабость финансовых и материальных ресурсов для решения всего перечня вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.

Для реализации требования закона об установлении границ субъектам Федерации необходимо было до 1 января 2007 г. установить их в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Предварительные проработки показали, что на эти цели регионам потребуется от 50 до 70 млн. рублей. Это стало одной из причин продления установленного срока.

После установления границ всех муниципальных образований, в том числе вновь образованных, были сформированы органы местного самоуправления во вновь образованных муниципалитетах, как на районном, так и на поселенческом уровнях.

Федеральный закон в ч. 4 ст. 35 определяет два способа формирования представительных органов муниципального района: «Представительный орган муниципального района:

1. может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;
2. может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района».

Примеры формирования по указанным способам, закрепленные в законах субъектов Российской Федерации, имеют место в региональной практике.

В части 2 ст. 2 Закона Рязанской области от 29 ноября 2004 г. «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Рязанской области»¹¹Рязанские ведомости. 2004. № 249—250. определено: «...2. Главы вновь образованных муниципальных образований сельских и городских поселений на первый срок полномочий избираются на муниципальных выборах и возглавляют местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования)».

Депутаты вновь образованных муниципальных образований также избираются на прямых выборах.

В соответствии со ст. 3 Закона Калужской области от 28 декабря 2004 г. № 8-03 «О регулировании некоторых правоотношений, связанных с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Калужской области»: «...1. Установить, что представительные органы первого созыва вновь образованных муниципальных районов.... избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. 2. Установить, что главы вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий избираются представительным органом муниципального образования из своего состава и являются председателями соответствующих представительных органов местного самоуправления».

В июле 2004 г. был принят закон Ставропольского края, регулирующий некоторые вопросы организации местного самоуправления на территориях районов¹²Закон Ставропольского края от 27 июля 2004 г. № 60-кз «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории районов Ставропольского края» // Ставропольская правда. 2004. № 157 158 (23290 23291).. В соответствии с ним представительные органы поселений делегировали в состав советов муниципальных районов по два депутата, а главы соответствующих поселений вошли в него по должности. Число депутатов в районах составляет от 18 до 48 человек, их общее количество — 840, срок полномочий — 3 года. Глава муниципального района избирается из числа депутатского корпуса и председательствует на его заседаниях, а администрацию района возглавляет наемный менеджер, принятый на работу по контракту на конкурсной основе.

Условия контракта с главой администрации в части исполнения отдельных государственных полномочий устанавливаются региональным законом.

В соответствии с требованиями Федерального закона одна треть членов конкурсной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Оставшиеся две трети членов комиссии назначаются представительным органом муниципального образования.

Конкурсные комиссии провели работу по отбору кандидатов на должность главы администрации муниципальных образований. По итогам проведения конкурсов главы администраций были назначены. Главы муниципальных образований районов (городских округов) заключили с главами администраций договоры и наделили их соответствующими полномочиями. Кроме того, на региональном уровне были приняты законы, определяющие условия контракта для главы администрации муниципального района (городского округа) в части осуществления отдельных государственных полномочий (Новосибирская область¹³Закон Новосибирской области от 7 июня 2007 г. № 113-03 «Об условиях контракта для главы местной администрации в части осуществления отдельных государственных полномочий» // Советская Сибирь. 2007. № 115., Тульская область и др.)

В настоящее время в процессе реализации Федерального закона становится ясно, что не все нормы прописаны четко и могут быть истолкованы однозначно. Как показывает практика, имеются разные мнения по поводу одних и тех же норм закона.

Проделанная органами государственной власти и местного самоуправления большая работа выявила недостатки, которые существовали в выстроенной системе управления на местах. В этот период особенно обострился вопрос об обеспечении преемственности власти, поддержании на высоком уровне управляемости отраслями и территориями, сохранении кадрового потенциала.

Решение многих вопросов зависит от способности государственных и муниципальных служащих действовать эффективно и компетентно.

В связи с этим в числе первоочередных задач в кадровой деятельности подготовка, переподготовка и повышение квалификации руководителей и специалистов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Принят Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», и в рамках развитая кадровой политики на региональном уровне также были приняты соответствующие законы, регулирующие вопросы муниципальной службы (Алтайский край, Амурская область и др.).

Немаловажным является вопрос о взаимной связи органов государственной власти субъектов Федерации и органов вновь сформированных муниципальных образований. Возникают вопросы формирования органов местной администрации в муниципальных районах, организации работы и взаимодействия с ними.

Поэтому с первых дней формирования органов местного самоуправления регулярно, практически еженедельно, проводятся семинары с руководящим составом.

В новом Законе о местном самоуправлении, в отличие от предыдущего, подробно регулируются вопросы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и их осуществления.

Муниципальные образования районного звена, а также городские округа являются тем уровнем власти, где данные полномочия, наряду с вопросами местного значения, должны быть реализованы.

Региональными законами органы местного самоуправления наделены широким кругом полномочий в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства, оказания специализированной медицинской помощи и др. (Ставропольский край, Пензенская область).

В бюджетах субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год просчитываются субсидии органам местного самоуправления на осуществление указанных полномочий.

Реформа местного самоуправления предъявляет новые требования к параметрам межбюджетного регулирования.

Теперь приоритетным становится обеспечение вертикальной сбалансированности. Все доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации должны быть распределены пропорционально расходным обязательствам между всеми уровнями бюджетной системы внутри субъекта. Обеспечение вертикальной сбалансированности должно быть не только на региональном, но и на федеральном уровне.

Значительный объем расходных обязательств, закрепленных за региональным уровнем, а также существенное расхождение налогового потенциала муниципальных образований привели в рамках реализации вышеуказанных Федеральных законов к высокой централизации средств на уровне субъектов. В связи с этим были приняты законы о межбюджетных отношениях субъектов Российской Федерации (Пензенская область¹⁴Закон Пензенской области от 20 сентября 2005 г. № 849-ЗПО «О межбюджетных отношениях в Пензенской области» // Пензенские губернские ведомости. 2005. № 21. Ст. 48., Нижегородская область¹⁵Закон Нижегородской области от 14 июля 2005 г. № 89-3 «О межбюджетных отношениях в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2005. № 134 (3306).).

Изменились структура и содержание межбюджетных трансфертов. Основу финансовой помощи составляют фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов), созданные с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Распределение средств указанных Фондов будет производиться в соответствии с законодательно закрепленными методиками (Алтайский край¹⁵Закон Алтайского края от 3 ноября 2005 г. № 89-ЗС «О краевом фонде финансовой поддержки поселений»» // Алтайская правда. 2005. № 332., Республика Дагестан¹⁶Закон Республики Дагестан от 8 декабря 2005 г. № 60 «О республиканском фонде финансовой поддержки поселений Республики Дагестан» // Дагестанская правда. 2005. № 280-282.).

Таким образом, на территории Российской Федерации проведена работа по закреплению полномочий за органами местного самоуправления и ресурсов для их реализации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для успешной реализации реформы местного самоуправления на территории Российской Федерации необходимы организация четкого взаимодействия региональных органов власти с органами местного самоуправления в новых условиях, а также развитие и совершенствование тех форм и методов, которые в крае уже сложились и положительно себя зарекомендовали, внедрение и отработка новых, главным образом, в части осуществления отдельных государственных полномочий.

К нормативным актам, составляющим правовую основу местного самоуправления, помимо актов федеральных и субъектов Российской Федерации относятся муниципальные правовые акты. Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 43 предусматривает следующую систему муниципальных правовых актов: устав муниципального образования, решение местного референдума (схода граждан), нормативные правовые акты представительного органа, распоряжения и приказы иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Устав муниципального образовать и оформленные в виде муниципальных правовых актов решения, принятые местным населением непосредственно на референдуме (сходе), являются муниципальными правовыми актами высшей юридической силы, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образовать. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и актам, принятым местным населением непосредственно.

По первым итогам реализации реформы местного самоуправления в регионах Российской Федерации считаем необходимым отметить следующее.

1. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение значительной части вопросов местного значения, связанных с необходимостью организации хозяйственной деятельности (в первую очередь, в сфере коммунальных услуг), возлагается на создаваемые муниципальные образования на уровне городских и сельских поселений. Городские и особенно сельские поселения, как правило, не обладают достаточными ресурсами для решения этих вопросов. В условиях действия переходных положений для большинства субъектов Российской Федерации необходимо принять меры для создания условий для самостоятельного решения этими муниципальными образованиями вопросов местного значения после 1 января 2006 г., которые в значительной степени могут быть связаны с использованием гражданско-правовых механизмов, в том числе межмуниципальных хозяйственных обществ.

2. В целях обеспечения непрерывности предоставления муниципальных (в частности, коммунальных) услуг необходимо создание соответствующих правовых, материальных и организационных условий для надлежащего решения вопросов местного значения и организационных условий для надлежащего решения вопросов местного значения на поселенческом уровне. Муниципальным образованиям должны быть в обязательном порядке безвозмездно переданы (в порядке перераспределения) объекты государственной собственности, муниципальной собственности, обеспечивающие решение вопросов местного значения. Субъектам РФ следует принять меры к обеспечению процесса передачи и оформления собственности, а также осуществлять законодательную и методическую поддержку организации решения вопросов местного значения.

3. Прогнозы социально-экономического развития субъекта РФ строятся с учетом развития органов местного самоуправления. Территориальное планирование поселений разрабатывается на основе социально-экономического развития территории. В связи с этим необходимо наделять органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ нравом утверждать документы перспективного (10—15 лет) планирования поселений, что исключит волюнтаризм в градостроительной деятельности в муниципальных образованиях при переизбрании органов местного самоуправления.

4. Реализация муниципальными образованиями норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует постоянного изучения и анализа. Эта работа осуществляется, но подчас она носит фрагментарный характер. При таком подходе проблемы местного самоуправления трудно решить.

Федеральный закон чрезвычайно подробно регулирует отдельные положения, что не всегда правильно, т.к. это приводит:

• во-первых, к признанию утратившими силу региональных законом о местном самоуправлении, которые должны учитывать региональную специфику, сложившиеся обычаи и традиции;
• во-вторых, к тому, что сложившаяся практика не позволяет субъектам Федерации по многим вопросам осуществлять собственное правовое регулирование.

Поэтому субъекты РФ могут использовать только один вариант обращаться с законодательными инициативами на уровень Федерации и продвигать такие инициативы вплоть до их принятия. Федеральный закон имеет юридические неточности и пробелы в организации структуры органов местного самоуправления и территориальной организации, осуществлении финансово-хозяйственной деятельности.

Возникают неясности по порядку разграничения вопросов местного значения между районным и поселенческим уровнями, за креплением собственности.

5. В условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации, реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства от руководителей муниципальных образований потребуются новые знания и навыки. В этой связи возникает острая необходимость в подготовке и переподготовке муниципальных служащих. Необходимо ускорить создание профессиональной муниципальной службы на принципах продвижения по заслугам, открытого конкурса, равного доступа и нейтральности, что должно найти отражение в Федеральном законе о муниципальной службе в Российской Федерации.

Итак, законодательство субъектов РФ нуждается в серьезном совершенствовании, основными направлениями которого следует назвать:

1. обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству;
2. разработку собственных норм, а не воспроизведение норм федерального законодательства;
3. конкретное отражение в законодательстве региональных особенностей и местных проблем;
4. наполнение реальным содержанием демократических принципов местного самоуправления.