Порядок государственной регистрации ипотеки
В ежегодном послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года в качестве одной из самых актуальных задач государства на современном этапе названо обеспечение граждан доступным жильем. Ключевым направлением решения этой задачи было определено создание финансовых механизмов, позволяющих гражданам улучшать свои жилищные условия не только за счет текущих доходов и имеющихся сбережений, но и в счет будущих доходов.
Приобретение жилья — огромная проблема, традиционно связанная с нехваткой денежных средств. Для решения этих проблем существует практика ипотечного кредитования. В Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. № 28 «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации», отмечается, что «современная государственная жилищная политика, наряду с прежней ориентацией на нужды социально незащищенных групп населения, должна сделать новый акцент на решении жилищных проблем основной части работающего населения, располагающего средними доходами, накоплениями и имеющего жилье в собственности в результате бесплатной приватизации». При этом основным способом решения жилищной проблемы для этой части населения является долгосрочное ипотечное жилищное кредитование.
Концепция определила три основных взаимосвязанных блока в этом направлении:
- долгосрочное ипотечное кредитование населения;
- кредитование жилищного строительства;
- государственная бюджетная политика приобретения жилья населением (система целевых адресных субсидий).
Долгосрочный ипотечный жилищный кредит — это кредит или заем, предоставленные на срок 3 года и более банком или юридическим лицом гражданину для приобретения жилья под залог приобретаемого жилья в качестве обеспечения обязательства. Непосредственной юридической базой здесь служит ст. 77 Закона об ипотеке, в соответствии с которой жилой дом или квартира, приобретенные или построенные полностью либо частично с использованием кредитных средств банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного другим юридическим лицом на приобретение или строительство жилого дома или квартиры, считаются находящимися в залоге с момента государственной регистрации права собственности заемщика на жилой дом или квартиру Залогодержателем поданному залогу является банк или иная кредитная организация либо юридическое лицо, предоставившие кредит или целевой заем на приобретение или строительство жилого дома или квартиры.
На рынке долгосрочного жилищного кредитования действуют следующие участники.
Заемщики — физические лица, заключившие кредитные договоры с банками или договоры займа с некредитными организациями, по условиям которых полученные средства используются для приобретения жилья. Обеспечением исполнения обязательств по договорам служит залог приобретаемого жилья (ипотека).
Продавцы жилья.
Кредиторы-банки (кредитные организации) и иные юридические лица, предоставляющие заемщикам в установленном порядке ипотечные кредиты (займы), при государственной регистрации права собственности заемщика на жилой дом или квартиру. Приобретенные с использованием средств кредиторов, последние становятся залогодержателями, что дает им право в случае неисполнения заемщиком обязательств по кредитному договору получить удовлетворение своих денежных средств к должнику из стоимости заложенного жилого помещения преимущественно перед другими кредиторами залогодателя.
Операторы вторичного рынка ипотечных кредитов (агентства по ипотечному жилищному кредитованию) — специализированные организации, осуществляющие рефинансирование кредиторов, выдающих долгосрочные ипотечные жилищные кредиты населению.
Отношения между указанными участниками ипотечного кредитования носят разнообразный и всеобъемлющий характер. Не следует сводить государственное регулирование в этой области к отдельным мероприятиям частного характера. В качестве примера можно привести деятельность Волгоградского областного фонда жилья и ипотеки, являющегося сегодня одним из наиболее активных операторов ипотечных кредитов на территории Волгоградского регистрационного округа. Деятельность фонда строится на основании договорных отношений с банками, которые предоставляют кредиты физическим лицам для приобретения жилья. Одновременно с регистрацией права собственности такого лица регистрируется ипотека в силу закона и оформляется закладная. Волгоградским областным фондом закладные выкупаются у банков и поставляются ОАО «Агентство по ипотечному-жилищному кредитованию» — акционерному обществу, стопроцентный пакет акций которого находится в собственности государства. Впоследствии закладные, являющиеся ценными бумагами, могут реализовываться различными способами в соответствии с законодательством. Денежные средства, вырученные от реализации, направляются на дальнейшее кредитование и т.д. Разумеется, это самая общая, упрощенная схема. На практике отношения в области ипотечного кредитования данными рамками не ограничиваются.
Органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Государственные органы, обеспечивающие государственную регистрацию сделок купли-продажи жилых помещений, регистрацию прав нового собственника, выдачу закладных, регистрацию договоров об ипотеке и ипотеки в силу закона. На территории Волгоградского регистрационного округа таким органом выступает Управление Федеральной регистрационной службы по Волгоградской области (далее — Управление). Сегодня вопросам государственной регистрации ипотеки Управлением уделяется особое внимание. Прежде всего, с учетом высокой социальной значимости ипотечного кредитования, в соответствии с распоряжением ГУ ФРС № 64-р от 26 января 2005 г. и письмами ГУ ФРС № 18/19354 от 14 октября 2005 г, № 14/9124 от 24 мая 2005 г., № 18/15406 от 16 августа 2005 г., №499/01 от 23 мая 2005 г. принято решения о проведении регистрации ипотеки в сокращенные сроки. Так, регистрация договоров ипотеки, заключенных в нотариальной форме, осуществляется в течение 5 рабочих дней, договоров ипотеки, заключенных в простой письменной форме — в течение 8 рабочих дней. Также принято решение об ускоренной регистрации договоров купли-продажи и прав на жилые помещения, приобретаемые в рамках реализации соответствующих целевых программ. Такая регистрация осуществляется в течение 8 рабочих дней. В аналогичный срок осуществляется и регистрация ипотеки в силу закона, возникающей на основании договоров купли-продажи с использованием кредитных средств банков и иных организаций. Регистрация прекращения ипотеки и регистрация изменений в запись об ипотеке осуществляются в течение 5 рабочих дней. В целях оптимизации приема документов для регистрации ипотеки в структуре Управления с 3 апреля 2006 г. предусмотрено отдельное подразделение — отдел регистрации ипотеки, в функции которого входит исключительно деятельность по приему и регистрации ипотеки.
Сегодня уже можно обобщить опыт работы Управления в рассматриваемой области. Анализ проведенной в Управлении работы по государственной регистрации ипотеки позволяет привести следующие цифры:
Таким образом, по сравнению с 2004 г., в 2005 г. количество ипотек на территории Волгоградской области существенно возросло.
При этом основная масса, а именно 1672 ипотеки, приходится на отношения, связанные с ипотечным жилищным кредитованием, что свидетельствует об активном развитии данного института на территории Волгоградской области.
Основной проблемой при государственной регистрации ипотеки по-прежнему остается недостаточное законодательное урегулирование в этой области. Сегодня назрела острая необходимость в издании нормативного акта, устанавливающего порядок государственной регистрации ипотеки объектов нежилого назначения и земельных участков.
В соответствии со ст. 9 Закона о регистрации государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним проводится учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории регистрационного округа по местонахождению недвижимого имущества.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была образована Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация), которой были переданы функции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В силу п. 1 Положения о Федеральной регистрационной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1315', федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, является Росрегистрация.
Позднее в силу Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Росрегистрация была переподчинена Министерству экономического развития.
Хотя Росрегистрация подведомственна Минэкономразвития России, она является самостоятельным юридическим органом. Возглавляет Росрегистрацию директор Федеральной регистрационной службы — главный государственный регистратор Российской Федерации (далее — директор), назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Территориальным органом Росрегистрации является Управление Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) РФ (далее — Управление). В соответствии с Положением о территориальном органе Федеральной регистрационной службы, утвержденным приказом Минюста России от 3 декабря 2004 г. № 183 «Об утверждении Общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации», Управление возглавляет руководитель — главный государственный регистратор субъекта (субъектов) РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Министром экономического развития России.
В настоящее время система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним находится в некоторой изоляции от указанных структур, тем или иным образом содействующих процессу государственной регистрации договора ипотеки. Эта изоляция выражается прежде всего в информационной разобщенности нотариата, кадастровых палат, управлений Роснедвижимости, органов БТИ, управлений Росрегистрации и иных подобных органов. Так, регистрация договоров ипотеки осуществляется на основе данных, не имеющих высокой степени достоверности. Например, возможна ситуация, когда за несколько дней до подачи документов на регистрацию договора ипотеки юридическое лицо вносит изменения в устав, ограничивая полномочия руководителя в части заключения договоров.
Но Росрегистрация получает устав, в котором нет подобных изменений, по причине отсутствия механизма передачи данных между органом, регистрирующим внесение изменений в уставные документы, и управлением Федеральной регистрационной службы. В результате происходит регистрация по сути оспоримой сделки. В другом случае возможна отмена доверенности, о чем нотариус не может оперативно сообщить в органы Росрегистрации. На практике были случаи, когда неправомерно отчуждалось имущество, на которое был наложен арест, именно по причине отсутствия механизма быстрой передачи данных о наложенном аресте в заинтересованные органы. Поэтому в области государственной регистрации договоров ипотеки и других сделок и прав необходимо создание единой информационной системы, включающей в себя не только Единый государственный реестр прав, но и другую информацию об объектах недвижимости и их правообладателях. За счет актуальности такой информации возможно пресечение совершения незаконных сделок с недвижимостью.
Одним из первых шагов в этом направлении можно считать создание единой электронной базы данных органов Росрегистрации, Роснедвижимости и нотариата. При этом сотрудники указанных органов имели бы доступ к указанной базе данных. Это позволило бы иметь актуальную информацию как об объекте недвижимого имущества, так и о правообладателе, что значительно облегчило бы и ускорило процесс регистрации, исключив в большинстве случаев необходимость направления письменных запросов в соответствующие органы.
Создание указанной информационной системы поможет не только решить проблемы взаимодействия между различны ми органами, но и упростит действия граждан по регистрации прав. Ведь сегодня правообладатели вынуждены обращаться в различные инстанции, собирая справки.
Кроме того, полная реализация принципа открытости сведений возможна при существовании Единого государственного реестра прав на всей территории Российской Федерации. На данный момент единого реестра не существует даже в рамках большинства субъектов Российской Федерации, т.е. информация предоставляется по территории района, в котором работает определенный отдел управления Росрегистрации. Тем более невозможно предоставление информации, например, о правах отдельного лица на объекты недвижимости по всей территории Российской Федерации. Для этого будет необходимо сделать несколько десятков, а то и сотен запросов. В настоящее время создание единого государственного реестра на всей территории страны представляется весьма проблематичным.
Необходимо также учитывать, что проводимая в настоящее время работа по созданию на всей территории России единого реестра осложняется несовместимостью существующего программного обеспечения каждого управления Росрегистрации с разработанной версией единого реестра. Так, при проведении синхронизации соответствующего реестра управления Росрегистрации с единым российским реестром происходит частичная потеря данных!
По мнению автора, до образования Росрегистрации законодатель допустил серьезную ошибку, позволив субъектам федерации развивать собственную систему регистрации прав на недвижимое имущество. Это привело к тому, что создалась весьма противоречивая практика работы регистрационных органов. Например, формирование кадастрового (условного) номера, который должен с точностью идентифицировать объект недвижимости, происходило по различным правилам. Сведение воедино информации об объектах недвижимости в рамках территории Российской Федерации влечет значительные трудности.
Эта проблема не так серьезна, когда речь идет о выяснении того, заложено или нет недвижимое имущество, установлен ли в отношении него сервитут — здесь достаточно сведений об объекте недвижимости в рамках отдельной территории. Однако, когда речь вдет о том, чтобы предоставить информацию, к примеру, обо всех заложенных на территории Российской Федерации объектах недвижимости конкретным лицом, проблема становится более острой.
Например, в Московской области государственная регистрация отдельных категорий сделок и прав на недвижимость осуществляется как в отделах Управления Федеральной регистрационной службы по Московской области по соответствующему муниципальному району области, так и в центральном аппарате управления. При этом зачастую информация в реестре отдельного отдела может не совпадать с информацией реестра центрального аппарата управления. Данная проблема связана с отсутствием в Московской области по-настоящему единого реестра прав. Регистрация в данном случае проводится по двум реестрам, которые должны периодически синхронизироваться. Однако это происходит не всегда. Именно с этим связаны проблемы, которые возникают с регистрацией сделок с объектами недвижимости, на которые наложен арест, а также несоответствие информации в реестре действительности.
Необходимо отметить, что подобные проблемы существуют не во всех субъектах России. Например, в Москве и Приморском крае реализована система государственной регистрации в режиме реального времени. В данном случае актуальная информации об объекте недвижимости содержится во всех отделах соответствующего Управления Федеральной регистрационной службы.
Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним аккумулирует информацию о правовом положении всякой недвижимости, находящейся в регистрационном округе. Для достижения этой задачи установлено правило, согласно которому все вещные права на недвижимость, а также любой акт вещно-правового значения должны быть внесены в реестр, и только с этого момента они получают юридическую силу для всех третьих лиц. Это так называемый принцип формализма (иначе — принцип обязательности).
В реестре «всякая запись считается истинной (даже тогда, когда она не соответствует действительности), пока не будет исправлена»1Закройщикова Д. Защита гражданских прав при приобретении недвижимого имущества//Российская юстиция. 2000. № 1.. По словам А.М. Эрделевского, государственная регистрация есть лишь «презумпция существования зарегистрированного права»2Эрделевский А.М. Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». М.: БЕК, 1999. С. 7. (принцип достоверности).
Что касается ипотеки, то действующие в настоящее время нормативные правовые акты, устанавливающие правила государственной регистрации залога недвижимого имущества (ипотеки), базируются на положениях ряда норм ГК РФ. К их числу относятся, прежде всего, п. 1 ст. 131 ГК РФ, предусматривающий обязательность государственной регистрации возникновения, перехода и прекращения права залога недвижимого имущества, а также п. 3 ст. 339 ГК РФ, согласно которому договор об ипотеке подлежит государственной регистрации. В соответствии с п. 6 ст. 131 ГК РФ порядок государственной регистрации и основания отказа в регистрации должны устанавливаться специальным законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, каковым является Закон о регистрации.
Кроме того, п. 2 ст. 334 ГК РФ содержит общее правило, согласно которому залог недвижимости регулируется законом об ипотеке, при этом установленные в таком законе правила о залоге имеют приоритет перед общими правилами о залоге, содержащимися в ГК РФ. Следует обратить внимание, что сформулированное в п. 2 ст. 334 ГК РФ правило о приоритете Закона об ипотеке распространяется на ГК РФ только в части содержащихся в нем общих правил о залоге. Статья 131 ГК РФ к числу норм, устанавливающих общие правила о залоге, не относится, поэтому на нее упомянутое правило о приоритете Закона об ипотеке не распространяется.
В силу п. 2 ст. 11 Закона об ипотеке ипотека как обременение имущества, заложенного по договору об ипотеке, возникает с момента заключения этого договора. При ипотеке в силу закона ипотека как обременение имущества возникаете момента государственной регистрации права собственности на это имущество, если иное не установлено договором.
Рассмотрим значение государственной регистрации ипотеки. Для государственной регистрации договора ипотеки необходимо соблюдение такого условия, как предварительная регистрация вещных прав залогодателя.
На практике на этапе заключения договора ипотеки возможны три ситуации:
- предварительная регистрация прав залогодателя не была осуществлена;
- предварительная регистрация прав залогодателя была осуществлена по прежнему порядку (до вступления в силу Закона о регистрации), т.е. в БТИ или иных органах учета и технической инвентаризации;
- регистрация прав залогодателя осуществлена в Росрегистрации.
Первый вариант возможен в том случае, если залогодатель по каким-либо причинам не зарегистрировал свое первичное право ни в органе учета и технической инвентаризации, ни в Росрегистрации. В этом случае на основании представленных документов Росрегистрация регистрирует первичное (ранее возникшее) право залогодателя, в результате чего тот получает свидетельство о праве на недвижимость, которую впоследствии закладывает по договору ипотеки. При отсутствии первичной регистрации права в Едином государственном реестре договор ипотеки не может быть зарегистрирован и регистратор прав обязан отказать в государственной регистрации договора об ипотеке.
Что касается первичной регистрации прав, то, как правильно отмечает В. Утка, «поскольку ранее вопрос приобретения недвижимого имущества, несмотря на свою многоплановость, нормативно не был систематизирован, заинтересованные лица (в зависимости от конкретных обстоятельств) могут представлять самые различные документы как правового, так и технического характера: свидетельства, план приватизации, сметы строительства, акты приемки объектов в эксплуатацию; документы об оплате строительно-монтажных работ по объекту»3Утка В. Иски о выселении из нежилых помещений // Хозяйство и право. 1999. №7. С. 120.. Естественно, это вызывает значительные трудности при проведении правовой экспертизы и установлении факта наличия или отсутствия права на основании представленных документов.
Второй вариант возможен, когда залогодатель, приобретя недвижимое имущество, зарегистрировал права на него в органах БТИ или иных органах, осуществлявших регистрацию прав на недвижимое имущество до вступления в действие Закона о регистрации. В этом случае действует принцип признания ранее возникших прав, установленный п. 1 ст. 6 названного закона. Следует отметить, что положения п. 1 ст. 6 Закона о регистрации по сути опровергаются п. 2 этой же статьи: «государственная регистрация возникших после введения в действие настоящего Федерального закона ограничения (обременения) или иной сделки с объектом недвижимого имущества требует государственной регистрации прав на данный объект, возникших до введения в действие настоящего Федерального закона».
Кроме этого, п. 2 ст. 13 Закона о регистрации указывает: «Регистрация ограничений (обременении) права, ипотеки, аренды или иной сделки с объектом недвижимого имущества возможна только при наличии государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект в Едином государственном реестре прав». На практике управления Росрегистрации вынуждены требовать подачи будущим залогодателем заявления о перерегистрации (подтверждении) его права, ввиду того, что не имеют первичной информации для регистрации договора ипотеки. И регистрация ипотеки происходит уже после того, как право будет вновь зарегистрировано, подтверждено, но уже новым органом по регистрации прав. Такая ситуация обусловлена в первую очередь тем, что архивы БТИ (иных органов) не переданы управлениям Росрегистрации, и у последних возникает ряд трудностей по ведению Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В чем же заключается принцип признания ранее возникших прав, провозглашенный законодательством, если фактически требуется заново регистрировать свое право? Представляется, что этот принцип состоит лишь в бесплатной регистрации права, в отличие от платной регистрации, производимой в тех случаях, когда право не было зарегистрировано. Думается, что принцип признания ранее возникших прав носит во многом декларативный характер и призван провозгласить наличие преемственности между регистрацией прав на недвижимость, существовавшей до и возникшей после введения в действие Закона о регистрации.
Третий вариант заключается в том, что залогодатель приобрел и зарегистрировал права на закладываемое имущество уже после вступления в силу Закона о регистрации. Таким образом, его право, возникшее на основании договора купли-продажи, мены, акта ввода строения в эксплуатацию, утвержденного постановлением администрации и т.д., уже внесено в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, т.е. нет необходимости регистрировать первичное право в силу наличия информации о нем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Закон об ипотеке содержит гл. IV, устанавливающую порядок государственной регистрации ипотеки. Напомним, что возможность установления в этом законе особенностей государственной регистрации ипотеки предусмотрена п. 5 ст. 29 Закона о регистрации. Статья 19 Закона об ипотеке, как и ст. 9 и 12 Закона о регистрации, содержит указание о том, что государственная регистрация ипотеки осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственную регистрацию (далее также — федеральный орган в области государственной регистрации, орган, осуществляющий государственную регистрацию прав), и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах. Возможности установления какого-либо иного способа регистрации ипотеки или регистрации ее иными органами Закон об ипотеке не предусматривает.
Порядок государственной регистрации ипотеки установлен в ст. 20 Закона об ипотеке. Государственная регистрация договора об ипотеке, заключенного в простой письменной форме, осуществляется на основании совместного заявления залогодателя и залогодержателя. Если договор об ипотеке совершен в нотариальной форме, то для осуществления государственной регистрации достаточно заявления залогодателя или залогодержателя. К заявлению прилагаются договор об ипотеке со всеми приложениями, его копия, доказательства уплаты государственной пошлины, а также документ, подтверждающий возникновение обеспеченного ипотекой обязательства. В Законе об ипотеке не раскрывается с достаточной ясностью, что понимается под государственной регистрацией ипотеки — регистрация договора об ипотеке или регистрация возникновения права залога по такому договору.
Из статьи 20 Закона об ипотеке можно сделать вывод, что в ней перечислен состав документов, необходимых для регистрации ипотеки, поскольку его возникновение обусловлено моментом возникновения обеспеченного ипотекой обязательства. Но, как следует из ст. 11 Закона об ипотеке, этот момент может наступить и после регистрации договора об ипотеке — следовательно, в этом случае для регистрации договора об ипотеке, предшествующей регистрации права залога, не потребуется документа, подтверждающего возникновение основного обязательства.
Суть государственной регистрации ипотеки заключается в обеспечении и защите законных прав и интересов кредитора- залогодержателя, а также заемщика и залогодателя.
Как считает Г. Мищенко, несоблюдение требований о государственной регистрации следует рассматривать как правонарушение4Мищенко Г. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и гражданское законодательство // Хозяйство и право. 1999. № 10. С. 39..
Законодатель придал чрезвычайную значимость институту государственной регистрации и с точки зрения процессуального права. В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона о регистрации прав на недвижимость государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Таким образом, доказательственной силе государственной регистрации права на недвижимое имущество придан исключительный характер. Установление этой нормы означает, что до тех пор, пока в судебном порядке не оспорено зарегистрированное право, во всех гражданских правоотношениях действует принцип незыблемости права, прошедшего процедуру государственной регистрации. Во всех внесудебных отношениях по поводу права на объект недвижимости не могут быть приняты ссылки, оспаривающие зарегистрированное право, также, как и ссылки на доказательства, подтверждающие незарегистрированное право, которое конкурируете зарегистрированным правом. Правило об исключительном характере доказательственной силы зарегистрированного права носит весьма принципиальный характер для гражданского оборота, его устойчивости, поскольку исключает внесудебную конкуренцию доказательств по поводу прав на объект недвижимости.