Парламентское право

Тенденции развития законодательного процесса в Российской Федерации


Сегодня для законодательною процесса в РФ характерно быстрое реагирование на динамично меняющиеся условия жизни общества, создание многоуровневой правовой системы.

Законотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности уполномоченных субъектов, форму их активности, цель которой - формирование правовых норм, их изменение, отмена или дополнение. В каждом государстве законотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих разнообразные отношения, сложившиеся в обществе.

На современном этапе развития России, в рамках общего процесса демократических преобразований идет и преобразование правовой базы, законодательства. В течение многих лет и в советской и в российской науке говорят о необходимости совершенствования законодательства и необходимости повышения качества принимаемых нормативных правовых актов. Плохие законы не так часты, и чаще мы сталкиваемся с плохим их применением, однако случаи несовершенства законодательства тоже не дают забывать о себе. Иногда нормативные акты страдают отсутствием логичной внутренней завершенности, иногда противоречат иным нормативным актам, создавая коллизии, а часто просто принимаются с большим отставанием от потребностей общества.

Принимаемые сегодня нормативные правовые акты, во многих случаях, начинают реально действовать только в результате множества проб, ошибок и, соответственно, многочисленных изменений и дополнений, вносимых в них в относительно короткие сроки после вступления в силу принятых актов. Это свидетельствует о большом удельном весе недочетов при определении необходимости принятия тех или иных правотворческих решений как материального, так и процессуального плана. На сегодняшний день бесспорным является то, что причиной этому нередко служит несовершенство самого процесса принятия тех или иных нормативных актов, отсутствие четких правил, норм регламентирующих правотворческий процесс.

Как невозможно создание идеальных нормативных правовых актов, так невозможно и создание идеального процесса (процедуры) их принятия. Постоянная необходимость усовершенствования правовой базы в любом обществе неоспорима, неоспоримым является и необходимость совершенствования самого процесса принятия нормативных правовых актов.

Ввиду этого и видится необходимым дальнейшее проведение более детального исследования законодательного процесса и в частности проблемы его нормативной урегулированности.

Сегодня в России можно выделить такие основные виды правотворчества как законотворчество парламента, принятие нормативных актов референдумом, подзаконное нормотворчество государственных органов, подзаконное нормотворчество органов местного самоуправления, локальное нормотворчество, договорное нормотворчество и др. Учитывая еще наличие федерального и регионального уровней правотворчества, правотворческие органы и их виды составляют довольно значительное количество. При этом принимаемые в этих многочисленных правотворческих органах нормативные правовые акты существенно отличаются друг от друга, что значительно усложняет работу с ними и порождает массу коллизий и неточностей, в результате сказывающихся на общественных отношениях.

Подавляющее большинство действующих нормативных актов составляют акты законотворчества и подзаконного нормотворчества, что дает возможность подвести их под определенные общие рамки.

Помимо разнообразия по форме и по содержанию нормативных правовых актов другой проблемой в правотворчестве является частое отставание принимаемых актов от потребностей в них общества и длительное прохождение правовых актов в правотворческих органах. Причинами этого, на наш взгляд, являются отсутствие эффективной регламентированной системы мониторинга общественного мнения, неурегулированность правотворческих процедур, отсутствие эффективных универсальных методик планирования правотворчества, отсутствие единых правил юридической техники и пр.

В отличие от правоприменительных процессов достаточно подробно регламентированных в процессуальном плане, правотворческий процесс даже на уровне законотворчества в Федеральном Собрании РФ не урегулирован процессуально в должном объеме, как-то имеет место в современных парламентах в развитых странах мира. Необходим комплексный подход к проблеме, что будет способствовать установлению единой правотворческой политики во всех видах правотворческих органов.

Сегодня на уровне федерального правотворчества существует множество нормативных актов, регламентирующих правотворчество Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации. Правительства Российской Федерации, министерств, ведомств и т.д. Нормы, регламентирующие правотворческий процесс, содержатся в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламенте Правительства Российской Федерации, положениях об отдельных министерствах и ведомствах, ведомственных инструкциях, иных многочисленных документах.

Есть на федеральном уровне и попытки решения некоторых из обозначенных проблем. Например, вносились следующие проекты законов по данной проблематике в Государственную Думу Федерального Собрания РФ: проект ФЗ «О нормативных правовых актах Российской Федерации», внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания РФ депутатами - членами комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе 31 октября 1996 г.; альтернативный проект, внесенный депутатом М.А. Митюковым; проект ФЗ «О порядке реализации права законодательной инициативы» от 14 февраля 1995 г.; проект ФЗ «О народной законодательной инициативе» внесенный депутатом Муравьевым И. В.; проект Федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» вносился депутатами Государственной Думы Б. Б. Надеждиным, Б. Е. Немцовым, И. М. Хакамада.

Ввиду этого назрела необходимость принятия единых правил, не только законодательной, но и юридической техники, и в их нормативном закреплении. Желательно для обеспечения единства правового поля в РФ принять такие правила на федеральном уровне, что послужило бы катализатором для принятия их в регионах. Ведь принятые Методические рекомендации по юридико-техническому техническому оформлению законопроектов, подготовленные Аппаратом Государственной Думы, носят рекомендательный характер и применимы только к подготовке проектов федеральных законов, но никак не проектов иных нормативных актов.

Имеются разработки по единообразию правотворческого процесса и правовых актов на локальном уровне. Например, в работе И. С. Шиткиной, предложен комплект локальных актов по регламентации правотворчества на локальном уровне. Это является положительным примером для урегулирования правотворчества на местном и на локальном уровнях1Шиткина. И. С. Правовое обеспечение деятельности акционерного общества. Комплект локальных нормативных актов / И. С. Шиткина. - М.: Фонд «Правовая культура», 1997. - С. 45..

Хотелось бы отметить основные направления в правотворческом процессе требующие, на наш взгляд, более подробного нормативного регулирования:

  1. уровень нормативного регулирования (каким видом нормативного акта необходимо регулировать те или иные общественные отношения);
  2. процедура прохождения нормативного правового акта в правотворческом органе, начиная с реализации права правотворческой инициативы и заканчивая вступлением в силу нормативного акта по каждому виду правотворческой деятельности (стадии, сроки, сопровождающие документы);
  3. единые (модельные) правила юридической техники для всех видов правотворческой деятельности с образцами нормативных правовых актов и сопровождающих документов;
  4. лоббизм в правотворческом процессе (субъекты, методы, формы).
  5. планирование правотворческого процесса и приведение нормативных актов в соответствие с вышестоящими (методика);
  6. модельное правотворчество для органов местного самоуправления;
  7. мониторинг общественного мнения правотворческими органами с целью совершенствования нормативной базы и повышения эффективности законодательства.

Таким образом, наблюдается разобщенность и отсутствие единообразия в процессуальной урегулированности правотворческого процесса в РФ. полное отсутствие процессуальной урегулирован ноет и правотворческого процесса во многих правотворческих органах России (особенно на местом уровне).

На наш взгляд, более правильным видится принятие единого федерального закона «О нормативных правовых актах в РФ» и комплекта законов по смежным проблемам (правила юридической техники, сроки прохождения проектов в правотворческих органах, и т.д.), решение которых повысит эффективность правотворческой деятельности в РФ.

Применительно к организации государственной власти и системы законодательства в субъектах Российской Федерации принцип федерализма предполагает верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов.

Российское государственное устройство предполагает наличие двух уровней законодательства: федерального и субъектов Российской Федерации. Теоретические и практические проблемы регионального права пока не получили должного внимания. Роль правотворчества субъектов Федерации постоянно возрастает.

Необходимость собственной законодательной базы определяется федеративным характером Российского государства, в составе которого находятся субъекты со своими местными особенностями. В таком государстве следует иметь унифицированное законодательство для субъектов Российской Федерации по основным базовым законам. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы и предмет правового регулирования субъектов Федерации. Федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Подлинный федерализм возможен лишь тогда, когда субъекты Федерации имеют достаточно широкие полномочия в решении государственных вопросов, в том числе в сфере правотворчества, и активно их используют. Круг таких полномочий установлен российской Конституцией, и субъекты Федерации постоянно их применяют, что является характерной особенностью современного этапа законотворческой деятельности в России.

По мнению Н.А. Максюга, региональное законотворчество должно быть направлено в первую очередь на обеспечение проведения экономической реформы, свободы частного предпринимательства, экологической безопасности, равноправия всех форм собственности, на установление и охрану прав и свобод граждан, развитие и совершенствование демократических институтов, упорядочение системы управления в регионах, в том числе и местного самоуправления, ведение борьбы с преступностью, регулирование народного образования, культуры, сохранение и развитие языков нашей многонациональной страны и т.д.

Эффективность федеративного устройства государства во многом зависит от объема прав регионов - прежде всего в сфере формирования бюджета, налоговой политики. От того, как регионы участвуют в образовании доходов госбюджета, распределении его расходов, во многом зависит соотношение интеграционных и дезинтеграционных тенденций в Российской Федерации.

Региональное законодательство состоит из законодательства субъектов Российской Федерации независимо от их «ранга». Т.М. Шамба, на наш взгляд, ошибочно утверждает, что Конституция Российской Федерации фиксирует два уровня регионального законодательства: а) законодательство республик в составе Российской Федерации и б) законодательство краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. Такой подход имел место в Федеративном договоре 1992 года. Он на самом деле несколько ограничивал права краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга возможностью осуществлять собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, которая была уже в компетенции республик.

Принятая через год Конституция Российской Федерации устранила разный правовой статус субъектов Федерации: «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны» (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). Из равноправия субъектов Федерации в нормотворчестве исходят также в теории. «Оно проявляется в их возможности принимать различные виды схожих по названию и равных по юридической силе нормативных правовых актов; в предоставлении субъектам Федерации равных возможностей участия в федеральном нормотворчестве».

Двухуровневый подход в региональном законодательстве имел место в прошлом. Так, согласно ст. 82 Конституции СССР 1977 г. автономная республика имела свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и конституции союзной республики и учитывающую особенности автономной республики. Что касается автономной области и автономного округа, которые находились в составе союзной республики, края или облает, то они имели соответствующий закон, принимаемый Верховным Советом союзной республики по представлению нижестоящего Совета народных депутатов. Собственного законодательства они практически не имели.

Ознакомление со специальной литературой, действующим региональным законодательством свидетельствует о том, что на местах все больше внимания в правовом регулировании стали уделять основным сферам жизнедеятельности общества, государства. Именно они становятся приоритетными в законодательстве субъектов Российской Федерации. Это значительно повысило уровень и социальную значимость законодательной базы в регионах. В настоящее время действуют законы в сфере государственного строительства: о законодательных, исполнительных и судебных органах; о местном самоуправлении, о порядке регистрации уставов муниципальных образований: о статусе депутатов: о выборах депутатов и должностных лиц; о местном референдуме; о государственной и муниципальной службе: о порядке опубликования нормативных правовых актов и др.

В экономической сфере большая часть законов посвящена регулированию вопросов бюджета, налоговых отношений и налоговых льгот, различных форм собственности, предпринимательской деятельности, дорожному хозяйству. Появились новые законы о лесах, земле и земельных отношениях.

Каким должно быть законодательство субъекта Федерации и какие механизмы должны обеспечивать соответствие регионального законодательства федеральному?

Принцип федерализма как фактор действительности обусловливает необходимость формирования законодательства субъектов Российской Федерации. Региональные особенности должны учитываться как в региональном законодательстве, так и федеральном. Содержание понятия «регион» зависит от того, какой конкретный срез жизни он отражает. Так, например, региональная политика квалифицируется как инструмент стабилизации социальной жизни, регулирования взаимоотношений общества со средой его существования как природной, так и социальной, снятия конфликтной напряженности в эколого-экономическом и социокультурном отношениях. Кроме того, как мы уже указали, понятие регион включает в себя физико-географическую составляющую. Регионы привязаны к географической и социальной среде. Они имеют устойчивое или неустойчивое взаимодействие с природой и более широко - с космосом.

Регион - это не только территория, но и население на ней: это не только ряд административных единиц, которыми являются область и край; это всевозможные и целесообразные уровни административного деления, обеспечивающие данному социальному организму необходимые для нормального существования и функционирования уровня самодостаточности. Регион представляет собой и понятие из сферы правосознания, а деятельность в регионе выступает объектом правового регулирования. Следует выявлять иерархию регионов, наличие специфической детерминации между ними. Важное значение имеют проблемные регионы, способные поднять страну в целом и другие регионы, располагающие меньшим потенциалом. В первом приближении регион определяется как самодостаточный социальный организм, находящийся в единстве со средой, обладающий физико-географическими, культурно-цивилизационными, эколого-экономическими, этнически-историческими, политико-административными и правовыми свойствами и выступающий средством формирования и функционирования федерации.

Региональное законодательство не копирует федеральное законодательство, а вносит немало законодательных новелл, регулирующих многие специфические общественные отношения, возникающие на местах по предметам совместного ведения. Тем более что последние составляют значительный объем, о чем свидетельствует содержание ст. 72 Конституции Российской Федерации. В пункте «к» данной статьи предусмотрено десять отраслей законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды), по которым субъекты Федерации могут принимать собственные нормативные правовые акты. Они могут приниматься и по другим предметам совместного ведения, но, как было сказано, не могут противоречить федеральному законодательству.

Таким образом, у субъектов Федерации есть большие возможности для формирования собственной законодательной базы, отражающей региональную специфику. Ведь в субъектах Федерации, с учетом местных особенностей, в рамках общей компетенции может быть иное видение содержания, темпов, последовательности и форм проведения социально-экономических реформ. И это может быть связано вовсе не с какими-то субъективными представлениями или желанием взять власти побольше, а с объективно существующими реальностями в различных сферах жизни. Не учитывать это в федеративном государстве, пытаться воспроизводить возможные ошибки центра в региональном законодательстве было бы не только безответственно, но и глупо. Тем более что есть немало примеров, когда в субъектах Федерации по тем или иным социальным проблемам принимаются более удачные законы. Об этом говорит министр юстиции Российской Федерации Ю. Чайка: «Есть законы, принятые на уровне субъекта Федерации, которые с точки зрения правовой культуры и правового мышления ушли вперед, естественно, мы их берем на вооружение».

В рамках общей концепции правовой реформы в России можно сформулировать общие принципы формирования регионального законодательства, принципы правотворчества. Наиболее актуальными для обсуждения являются следующие принципы формирования законодательства субъектов Федерации:

  1. согласованность законодательства субъекта Федерации с федеральным законодательством;
  2. формирование законодательства субъекта Российской Федерации в пределах предметов ведения и полномочий:
  3. системность в формировании законодательства субъекта Федерации;
  4. взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления в интересах субъекта и его населения;
  5. взаимная согласованность законодательства субъектов Федерации;
  6. необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне региона;
  7. невмешательство органов государственной власти субъекта Федерации в компетенцию органов местного самоуправления;
  8. преемственность;
  9. верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации;
  10. ориентированность законодательства субъектов Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного права;
  11. организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства;
  12. демократизм процесса формирования законодательства субъектов Федерации.

При этом необходимо четко определить содержание понятия законодательства региона. Под данной категорией следует понимать один из основных методов осуществления субъектом Федерации своих функций посредством создания законодательными органами государственной власти законов - в узком смысле; в широком смысле - совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в регионе: законы, постановления нормативного характера законодательных органов, правовые акты нормативного характера губернатора (президента), администрации (высшего органа исполнительной власти).

Анализ правовых актов региона позволяет выделить некоторые основополагающие признаки законодательства субъектов Федерации. К ним прежде всего можно отнести вхождение регионального законодательства в качестве составной части в законодательство Российской Федерации, системность, относительную самостоятельность, деление на отрасли и правовые институты (конституционное, уставное право, институт непосредственного народовластия и т.д.), ориентированность на региональную специфику, ответственность за неисполнение законодательства субъекта Федерации.

Сведения о количестве правовых актов, принятых Законодательным собранием региона, их отраслевой направленности, дают возможность создать общее представление о состоянии регионального законодательства. И в то же время они не дают ответа на вопрос о соотношении нормативных актов и актов индивидуально-правовой направленности: об уровне самостоятельности норм права, закрепленных в региональном законодательстве; о степени его практической применимости, полноте учета местных условии и т.д.

Учитывая фактическое неравенство субъектов Российской Федерации (в отличие от юридического - по Конституции РФ), их законодательство не должно и не может быть полностью схожим и абсолютно сопоставимым. На наш взгляд, следует выделить единые для законодательства всех субъектов Федерации критерии (параметры), дающие основания для их сопоставления, сравнения, оценки. Исходя из правил сравнительного правоведения, можно выделить ряд критериев, на основе которых возможно проведение анализа состояния законодательства субъектов Федерации. К ним можно было бы отнести следующие: 1) наличие законодательной базы для правотворчества субъекта Федерации на федеральном уровне; 2) наличие механизмов правового регулирования регионального правотворчества на уровне законодательства субъекта Федерации; 3) наличие основополагающих правовых актов, необходимых для выполнения субъектом Федерации своих функций и задач; 4) степень учета местных условий; 5) соотношение законов и подзаконных актов: 6) внутренняя согласованность актов и их соответствие требованиям юридической техники; 7) признание судами правовых актов недействительными (в процентном отношении к принятым). Естественно, что предлагаемые критерии рассматриваются как возможные, детальный перечень нуждается в научно-теоретическом и практическом осмыслении.

Многие недостатки в законотворчестве можно объяснить внутренними причинами, в том числе:

  • несовершенство системы законопроектного планирования, слабая координация работы ветвей власти в этом процессе, недостаточный контроль за ее выполнением;
  • недостаточная проработка законопроектов, отсутствие системности и единого концептуального подхода к их содержанию;
  • недостаточно квалифицированная подготовка проектов, отсутствие финансово-экономической экспертизы;
  • недостаточно глубокое предварительное обсуждение вынесенных законопроектов постоянными комитетами, отсутствие четкой системы доработки законопроектов совместно с их инициаторами;
  • неполная урегулированность законодательного процесса.

Развитие законодательства субъекта Российской Федерации во многом зависит от следующих причин:

а) от наличия или отсутствия соответствующих федеральных законов: длительное время не принимался Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; отсутствуют федеральные законы об особенностях статуса лиц, занимающих государственные должности субъектов Российской Федерации, должностных лиц муниципальных образований. Необходим федеральный закон, регулирующий систему правовых актов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления:

б) от качества федерального законодательства, строго и определенно регулирующего общественные отношения. Так, Конституция РФ (п. «к» ст. 72) относит к совместному ведению административное, административно-процессуальное и другое законодательство, а Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит к полномочиям субъекта установление административной ответственности только в части невыполнения или нарушения законодательства субъекта и только в части, не установленной федеральным законодательством. Конституционный Суд Российской Федерации даст еще более расширительное толкование полномочий субъекта по установлению административной ответственности.

Трудности создаст также противоречивость ряда правовых норм федерального законодательства. Например, Федеральный закон «О мировых судьях» относит полномочия организационного, материально-технического и т.д. обеспечения как к компетенции органов исполнительной власти, так и органов юстиции. Но последние являются территориальными структурами федеральных органов, деятельность которых региональными законами не регулируется. И в то же время Федеральный закон не наделяет такими полномочиями управления судебных департаментов субъектов Федерации, хотя это именно те органы, которые и должны заниматься деятельностью мировых судей:

в) от стабильности федерального законодательства: множество изменений вносится в налоговое, бюджетное и иное законодательство:

г) от установления конкретных предметов ведения и полномочий субъектов Федерации (в Конституции они обозначены по остаточному принципу от предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения). Необходимо четкое определение круга вопросов совместного ведения и распределения полномочий. В Конституции Российской Федерации должны быть определены полномочия Федерации, ее субъектов, соответственно перераспределены вопросы совместного ведения:

д) та же проблема стоит и в распределении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации и в федеральном законодательстве определены только принципы передачи таких полномочий. Не отрицая принципа признания и гарантирования местного самоуправления как основы конституционного строя России, считаем необходимым изменение конституционного статуса органов муниципальных образований (как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления: речь идет о двойном статусе по примеру Москвы и Санкт-Петербурга), что позволит восстановить вертикальные связи в системе органов государственной власти:

е) изменение отношения к законодательным инициативам субъектов Федерации. Государственная Дума возвращает многие инициативы из-за отсутствия заключений Правительства Российской Федерации. Весьма сомнительной видится необходимость получения заключений по составам административных правонарушений, по лицензированию отдельных видов деятельности, вносимым Законодательным собранием области в порядке инициативы в федеральные законы. В то же время Государственная Дума в соответствии со своим Регламентом может и сама направлять в Правительство Российской Федерации законодательные инициативы для вынесения заключения, но не делает этого. А субъект Федерации не обладает возможностью сделать заключение по финансовым затратам в федеральном масштабе;

ж) есть необходимость в законодательном закреплении на федеральном уровне обязанности участия в законодательном процессе (например, в проведении правовых экспертиз и во многом другом) территориальных органов прокуратуры и юстиции;

з) видится необходимым создание федеральною консультативного органа (совета, центра, института) для координации законодательной деятельности субъектов Федерации, разработки проектов модельных законов.

Рассмотрение указанных научно-теоретических и практических аспектов регионального нормотворчества в Российской Федерации вызвано новизной темы, ее недостаточной разработанностью как на федеральном уровне, так и на уровне субъекте Федерации. Предлагаемые принципы формирования регионального законодательства, его признаки, критерии для сопоставления и оценки законодательства регионов действительно нуждаются в научном и практическом осмыслении. Данные вопросы носят актуальный характер и могут быть вынесены на общероссийскую дискуссию в целях выработки концепции формирования законодательства субъектов Федерации в рамках право вой реформы в России.

Конституционный Суд Российской Федерации принимает решения, оказывающие влияние на последующую деятельность законодателя. Более того, в последнее время очень часто Конституционный Суд высказывает позиции, несколько не соответствующие ранее изложенным, устанавливает новые правила поведения, которые неожиданными являются даже для самого законодателя, по-новому подходит к регламентации возникающих правовых отношений. И в некой степени многие высказывают обоснованное замечание в адрес Конституционного Суда, что он заменяет собой законодателя. Может, столь категорично не стоит говорить о роли Конституционного Суда. Законодатель у нас самостоятелен, у него есть достаточно серьезные механизмы воздействия на развитие законодательства в Российской Федерации, но роль Конституционного Суда все-таки огромна. Можно рассмотреть разные направления взаимодействия Конституционного Суда с Федеральным Собранием Российской Федерации.

Прежде всего, следует отметить, что Конституционный Суд, как и иные высшие федеральные суды, обладает правом законодательной инициативы. Регламент Государственной Думы предусматривает различные формы реализации законодательной инициативы через внесение:

  • проектов новых законов;
  • законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу;
  • поправок к принятым в первом чтении законопроектам:
  • предложения о поправках к Конституции России.

Кроме этого, в Государственную Думу могут вносится законодательные предложения.

К сожалению, Конституционный Суд правом законодательной инициативы практически не пользуется. Исключением является Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», проект которого был предложен самим Конституционным Судом.

Многие ученые сомневаются в необходимости наделения Конституционного Суда правом законодательной инициативы, поддерживая само ограничительную позицию Конституционного Суда в этой сфере. А.Н. Шохин2Шохин. А. Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе / А. Н. Шохин. - М: Наш дом 1997.- С. 17. считает, что Конституционный Суд может осуществлять право законодательной инициативы лишь по вопросам соблюдения прав человека и гражданина, разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также законопроекты, вытекающие из актов толкования Конституции, законопроекты об изменении действующего законодательства в связи с предполагаемым вступлением в силу международного договора. Т.Я. Хабрнева пишет, что если внесенный Конституционным Судом законопроект будет принят, то впоследствии не исключена возможность оспаривания его конституционности. «Никто не может быть судьей в собственном деле3Парламентское право России: учебное пособие / под ред. И. М. Степановой и Т. Я. Хабриевой. - М.: Юристь. 1999.- С. 172.». С.А. Авакьян. поддерживая такую позицию, отмечает, что «Конституционному Суду как высшему блюстителю конституционной законности стоило бы как можно реже ставить себя под огонь парламентских баталий и не позволять подрывать свой авторитет непринятием предложенного нм закона». Под «своим ведением» при реализации права законодательной инициативы С.А. Авакьян понимает то, что касается компетенции и порядка работы этого органа4Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент России. - М.: Рос. юрид. изд. дом 1999. -С. 286..

Данную позицию поддерживает и Н.Д. Шевченко, который пишет, что в задачу Конституционного Суда не входит давать указания законодателю, тем более помогать ему с разработкой законопроектов. «Сама природа конституционного правосудия позволяет Конституционному Суду эффективно воздействовать на законодательный процесс через толкование законов при осуществлении конституционного контроля...5Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / отв. ред. В. А. Четвернин (соотв. раздел подг. Н.Д Шевченко).- М.: Центр научных исслед. МОНФ. 1997. -С. 438 -439. И если высшие федеральные суды, названные в ч. 1 ст. 104 Конституции, не будут пользоваться правом законодательной инициативы, то это будет вполне оправданным с точки зрения их роли и места в процессе правового регулирования».

Однако представляется, что именно Конституционный Суд на сегодняшний день способен адекватно разработать отдельные законопроекты, потому что настолько часто он вынужден обращаться к анализу определенных законов, подзаконных актов, что как никто иной разбирается в необходимом содержании того или иного нормативного акта. И поэтому именно он может быть инициатором предложений по совершенствованию законодательства в той или иной части. Здесь мы видим некую пробельность, т.е. Конституционный Суд уходит из этого поля.

Контроль за актами законодательной ветви власти в основном осуществляют органы конституционной юстиции, которые в своей деятельности основываются, прежде всего, на Конституции. При этом органы конституционного контроля не могут подменять собой законодателя, не вправе вмешиваться в осуществление функций законодателя. Органы конституционной юстиции лишь обеспечивают соответствие закона Конституции.

Однако, как показывает практика, некоторое влияние на законодательный орган Конституционный Суд все же оказывает. В некоторых своих постановлениях по конкретным делам Конституционный Суд констатирует наличие пробела в законодательстве. Более того, в решениях Конституционного Суда можно встретить рекомендации (причем иногда обязывающего характера) по поводу необходимости принятия того или иного нормативного акта федеральным либо региональным законодателем. Примером может служить Постановление от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. В резолютивной части Конституционный Суд указал, что «федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и законные интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит».

В Постановлении от 15 июля 1996 года по делу о проверке отдельных положений Закона Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации» Конституционный Суд установил: «...федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития».

В Постановлении от 27 марта 1996 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации «О государственной тайне» Конституционный Суд указал, что, определяя средства и способы защиты государственных интересов, законодатель должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина.

По делу о толковании статьи 136 Конституции Конституционный Суд называет закон, не предусмотренный законодателем, - закон о поправках к Конституции, определяя процедуру принятия такого закона. Данное решение Конституционного Суда стало основой для разработки соответствующего Федерального закона «О порядке принятая и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», подписанного Президентом 4 марта 1998 года.

Рассмотрев дело о проверке конституционности Федерального закона 1995 года о выборах депутатов Государственной Думы, Конституционный Суд в Постановлении от 17 ноября 1998 года указал Федеральному Собранию Российской Федерации на необходимость внесения в Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы дополнений, обеспечивающих надлежащую реализацию принципа пропорциональности при определении результатов выборов в федеральном избирательном округе.

Эта решения нельзя рассматривать как реализацию права на законодательную инициативу, так как Конституционный Суд при этом не оформляет законопроект или законодательное предложение официально как законодательную инициативу и не вносит в официальном порядке в Государственную Думу. Вместе с тем приведенные решения лишний раз подтверждают, что Конституционный Суд является действительным гарантом правовой охраны Конституции, причем в отношении не только действующих актов, но и будущей законотворческой деятельности российского законодателя. Безусловно, своими решениями Конституционный Суд нередко ограничивает законодателя необходимостью принятия конкретного акта или акта с конкретным содержанием. Однако надо обратить внимание на то, что такими рекомендациями Конституционный Суд не устанавливает конкретных правил, а только определяет возможные границы для законодателя на будущее в пределах конституционного регулирования. Подобные положения, выработанные Конституционным Судом, являются обязательными и подлежат учету со стороны палат. В частности. Государственная Дума, конечно же, должна отслеживать их, упитывая в своей законотворческой деятельности. Государственной Думе в решении этого вопроса помогает, в частности, и сам Конституционный Суд, регулярно направляя перечень решений, из которых следует необходимость законодательного регулирования, возможно, даже в первоочередном порядке.

Таким образом, влияние Конституционного Суда на деятельность парламента, на законотворчество, на развитие вообще правовой системы огромно. Конституционный Суд любым своим решением создает типичные правовые нормы, причем акты высшего органа конституционного судопроизводства стоят подчас выше актов парламента и Президента. Это объяснимо. Во-первых, Конституционный Суд выступает «негативным законодателем», признавая акт или его отдельные предложения неконституционными, после чего они утрачивают юридическую силу, а международный договор не подлежит введению в действие и применению. Во-вторых, этот орган воздействует на законодателя после признания акта неконституционным, вызывая необходимость принятия новых актов, дополнительных законов. При этом Конституционный Суд ограничивает своими принятыми ранее решениями рамки правотворческой деятельности законодателя. Более того, он нередко предопределяет необходимость регулирования тех или иных отношений, указывая законодателю на правовые пробелы.

Большое значение для законодательного процесса могли бы иметь послания Конституционного Суда, предусмотренные статьей 100 Конституции.

Регламент Конституционного Суда установил, что Конституционный Суд не реже одного раза в год обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, основываясь на результатах своей деятельности. За время своей деятельности Конституционный Суд только один раз. 5 марта 1993 года, обратился с посланием к Верховному Совету Российской Федерации. Содержание послания было ожидаемым. Конституционный Суд негативно высказался по вопросу сложившейся в стране ситуации, обобщил рассмотренные дела (по вопросу взаимоотношения властей, защите конституционных прав и свобод граждан, дальнейшего развития федеративных отношений) и высказал некоторые предложения по совершенствованию ряда норм Закона о Конституционном Суде.

В случае необходимости Конституционный Суд может обращаться к Федеральному Собранию Российской Федерации с посланием и по другим проблемам, определяемым закрепленными в Законе о Конституционном Суде целями деятельности последнего (защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации).

Как справедливо отметил Н.В. Витрук, «по вопросу посланий в Конституционном Суде Российской Федерации нет единого подхода, начиная с вопроса об их необходимости и кончая вопросом концепции самого содержания послания, должен ли он быть докладом о проделанной работе или содержать нечто большее - обобщение недостатков в законодательной деятельности на основе материалов разрешенных дел, рекомендаций и т.д.»6Витрук. Н. В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): очерки теории и практики / Н. В. Витрук.- М: Городец-издат. 2001. - С. 230..

Представляется, что Конституционный Суд в своих посланиях мог бы обращать внимание на наиболее значимые нарушения Конституции, на факты преодоления мнения органа конституционного судебного контроля путем принятия новых нормативных правовых актов, на отсутствие реакции со стороны органов государственной власти субъектов по исполнению решений Конституционного Суда. При этом следует учитывать, что сегодня в стране возникает очень опасная ситуация, связанная с принижением роли и авторитета Конституционного Суда, когда многие органы государственной власти просто игнорируют решения органа конституционной юстиции, не исполняют их. В частности, и в рамках самой судебной системы. Представляется, что Конституционный Суд в своих посланиях мог бы обращать внимание на наиболее значимые нарушения Конституции, на факты преодоления мнения органа конституционного судебного контроля путем принятия новых нормативных правовых актов, на отсутствие реакции со стороны органов государственной власти субъектов по исполнению решений Конституционного Суда. Послания не должны содержать «рекомендаций» законодателю. Но общая статистка рассмотренных дел, перечень нормативных правовых актов, отдельных их положений, признанных неконституционными, порядок исполнения решений Конституционного Суда представляет особый интерес не только для практики, но и для теории. Более того. Конституционный Суд в состоянии повлиять на развитие конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации, в том числе с помощью информирования об их деятельности в своих посланиях. Это может быть самая общая информация о созданных конституционных (уставных) судах субъектов, данные о количестве рассмотренных ими дел и др.

На наш взгляд С. Э. Несмеянова необходимо законодательно урегулировать обязательность обращения Конституционного Суда Российской Федерации с посланиями. В данном случае следует использовать позитивный опыт субъектов Российской Федерации, где многие существующие конституционные (уставные) суды готовят ежегодные послания для региональных парламентов7Несмеянова. С. Э. О возможном влиянии Конституционного Суда Российской Федерации на законодателя / С. Э. Несмеянова // КонсультантПлюс: Высшая Школа: правовые док. для студентов юрид.. финансовых и экон. специальностей / ген. директор компании Д. Б. Новиков. - М.: Консультант Плюс..

Структура ежегодных посланий Конституционного Суда могла бы выглядеть следующим образом:

  1. статистические данные:

    • количество поступивших в Конституционный Суд обращений (по формам);
    • количество обращений, направленных Конституционным Судом в государственные и муниципальные органы или организации, компетентные решать поставленные вопросы;
    • количество обращений, принятых к рассмотрению;
    • качественный состав рассмотренных обращений;
  2. перечень нормативных актов, отдельных их положений, признанных Конституционным Судом неконституционными:
  3. статистические данные об исполнении решений Конституционного Суда и напоминание соответствующим органам, должностным лицам о необходимости исполнения тех или иных решений Суда:
  4. информация о деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

Для составления текста послания Конституционный Суд создает комиссию из числа своих судей. Для подготовки необходимых материалов к посланию может быть образована рабочая группа под председательством судьи Конституционного Суда.

Послания Конституционного Суда, как и послания Президента, заслушиваются на совместных заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации. Следует отметить, что Конституционный Суд в одном из своих постановлений особо подчеркнул, что в предусмотренных частью 3 статьи 100 Конституции случаях, когда палаты собираются совместно, голосование не проводится и решения не принимаются. Таким образом, заслушав послание Конституционного Суда, палаты парламента принимают его содержание к сведению, но не более того.

Особый интерес для теоретиков и практиков в сфере конституционного правосудия представляет решение Конституционного Суда об исполнении собственных решений от 21 апреля 2009 года. Данное Решение обращено ко всем высшим органам государственной власти, органам государственной власти субъектов, а не исключительно к палатам Федерального Собрания Российской Федерации и потому не может именоваться посланием (хотя вариант структуры и содержания мог бы быть заимствован для подготовки посланий).

Конституционный Суд в данном решении не просто обозначил основные проблемы взаимодействия различных органов в части исполнения решений Суда, еще раз напомнил наиболее интересные свои решения, но и назвал слабые места в сфере развития конституционного судебного контроля в России, указав на пути их разрешения.

В частности, Конституционным Судом отмечено, что эффективность его решений определяется, прежде всего, их воздействием на законотворческую деятельность. Уделяя должное внимание такому дефекту правового регулирования, как законодательный пробел. Конституционным Судом отмечено, что во избежание возникновения законодательного пробела орган конституционной юстиции «может определить в своем решении и параметры нового правового регулирования в его конституционном смысле», а также в целях обеспечения и защиты прав и свобод граждан указать в своих решениях на порядок реализации этих норм, при соблюдении которого только и может быть обеспечено их соответствие Конституции.

Таким образом, «не вторгаясь в прерогативы других органов государственной власти. Конституционный Суд использует различные правовые рычаги устранения пробелов в законе, указывая законодателю и правоприменителям возможные или необходимые пути выхода из неконституционной ситуации».

Учитывая различные варианты воздействия Конституционного Суда на законотворческую деятельность парламента, представляется, сегодня органу конституционного судебного контроля следует усилить взаимодействие с этим органом по всем направлениям, с целью развития законодательства в конституционных границах. Но необходима и обратная связь, в части обязательного исполнения судебных решений.

Isfic.Info 2006-2017