Парламентское право

Место и роль Федерального Собрания в системе органов государственной власти Российской Федерации. Функции Федерального Собрания. Компетенции Федерального Собрания


Одной из незыблемых правовых основ стабильности конституционного строя, закрепленной в Конституции России 1993 г. (ст. 10), является проведение в жизнь принципа осуществления государственной власти на базе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы. Не умаляя значения исполнительной и судебной властей, следует признать, что «первой среди равных», несомненно, является законодательная власть. Ей, по Конституции РФ, отведено особое место, поскольку в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства. Закрепленные в законах правила обязаны соблюдать органы исполнительной власти, на их основе функционирует судебная система. Следовательно, в «тройственном союзе» разделения властей Федеральное Собрание, как выразитель законодательной власти, выступает в роли основополагающего органа государственной власти, наделенного правами влиять на каждую из них.

В отличие от других государственных органов Федеральное Собрание — сложный, многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими государственными и общественными институтами. Отсюда его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем устройстве.

Согласно Конституции (ст. 94) Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является постоянно действующим представительным и законодательным органом. Этим подчеркивается двуединая природа парламента и тесная взаимосвязь двух основополагающих его функций.

В основу порядка образования Федерального Собрания помимо принципа разделения властей положены также принципы федерализма и многопартийности.

Функции Федерального Собрания - главные направления и сферы деятельности федерального законодательного органа государственной власти. Федеральное Собрание осуществляет следующие основные функции законодательную, представительскую, контрольную и финансовую.

Законодательная функция проявляется в его деятельности по принятию федеральных законов. Посредством законодательной функции формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и принятии законов, которые прямо предусмотрены Конституцией РФ, или же их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни.

Представительская функция, призванная выражать волю народа - основу государственной власти, реализуется путем проведения периодических парламентских выборов, направленных на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных связей и отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Это значит, что представительность свойственна только парламенту, среди всех государственных институтов он выступает единственным органом общенародного представительства. Представительность выступает и как способ формирования Федерального Собрания - органа законодательной власти, и как способ его функционирования и деятельности. Важнейшая сторона представительной функции парламента - отражение в его деятельности разнообразных специфических интересов, закрепляемых в федеральных законах, постановлениях палат Федерального Собрания, в иных его решениях.

Контрольная функция обусловлена системой «сдержек» и «противовесов». Сущность данной функции проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Как общее правило, контрольная функция осуществляется в ходе разработки и принятия законов, когда депутаты, комитеты, комиссии, палаты анализируют ситуацию, изучают проблемы, делают свои оценки о работе тех или иных государственных учреждений. В нынешней российской Конституции закреплены полномочия палат Федерального Собрания, касающиеся нескольких сфер контроля. Прежде всего, это контроль за Правительством РФ, в связи с чем Государственная Дума наделена правом решать вопрос о доверии ему. Далее, это контроль за назначением на высшие государственные посты: дача согласия на назначение Председателя Правительства РФ, утверждение судей Конституционного Суда РФ и др. Контрольные полномочия парламента реализуются посредством института депутатских запросов, обращения к членам Правительства с устными вопросами и др.

Содержание финансовой или финансово-бюджетной функции охватывается деятельностью Государственной Думы по утверждению федерального бюджета и контролю за его исполнением, а также (в определенной степени) реализацией этой палатой полномочия, связанного с назначением на должность и освобождением от должности Председателя Центрального банка РФ. Эти классические функции парламента, сложившиеся еще в XVII в., с разными модификациями определяют компетенцию парламентов и в настоящее время. Считается, что именно через эти функции выражается суверенная воля народа, а следовательно, обеспечивается демократическое правление. Однако признанием основных функций парламента дело не исчерпывается. Важно также определить его предметную законодательную компетенцию, которая составляет главную часть общей компетенции любою парламента. Предметная компетенция призвана обозначить круг вопросов, по которым парламент вправе принимать законы. В Российской Федерации предметная законодательная компетенция Федерального Собрания конституционно в полном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определения этой компетенции содержатся в статьях 71 и 72 Конституции РФ, в которых перечисляются вопросы ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов. Однако круг вопросов, составляющих понятия «ведения РФ» и «совместного ведения РФ и ее субъектов», тирс предметной компетенции Федерального Собрания, поскольку по предметам ведения и совместного ведения правовое регулирование осуществляют не только Федеральное Собрание, но и другие федеральные органы государственной власти (Конституционное Собрание, Президент РФ и Правительство РФ, другие федеральные исполнительные органы). Федеральное Собрание не вправе принимать законы по вопросам, входящим согласно Конституции РФ в компетенцию Президента РФ (например, по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как это установлено в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ).

Следовательно, Федеральное Собрание принимает законы по любым вопросам, входящим в ведение РФ и совместное ведение РФ и ее субъектов, если эти вопросы не входят в компетенцию других органов государственной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов РФ. Предметная компетенция указана в Конституции РФ и в другой форме. О ней говорят те статьи Основного Закона, в которых Федеральному Собранию прямо предписывается принять федеральный конституционный закон или федеральный закон по конкретному вопросу. Например, федеральные конституционные законы принимаются по определению режима военного положения, порядка введения чрезвычайного положения, по установлению судебной системы РФ и др. Федеральные законы определяют порядок выпуска государственных займов, порядок несения военной службы и др. Тем самым во всех таких статьях Конституции РФ закрепляется соответствующее полномочие Федерального Собрания. Предметная компетенция определяет как бы общую направленность законодательной деятельности Федерального Собрания. Но компетенция палат в этой сфере все же неодинакова.

Так, Совет Федерации обязан рассмотреть принятые Государственной Думой законы только по указанным в Конституции РФ вопросам (ст. 106) бюджет, налоги и сборы, война и мир и др. По другим же вопросам рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой, не обязательно, по истечении определенного срока они могут быть переданы Государственной Думой Президенту РФ на подпись и обнародование и без одобрения Советом Федерации (ч. 4 ст. 105). Так решается проблема предметной компетенции Федерального Собрания в сфере законотворчества. Но каждая из палат Федерального Собрания обладает еще и специальной компетенцией, прямо установленной Конституцией РФ. Эта специальная конституционная компетенция прежде всею отражает стремление законодателя привлечь к участию в решении наиболее важных вопросов жизни государства как органы исполнительной, так и законодательной и судебной власти. Разделение полномочий по решению того или иного вопроса призвано воспрепятствовать одностороннему подходу какого-либо одного органа власти и обеспечить взвешенное решение с учетом мнений различных органов власти. Например, в отрешении Президента РФ от власти участвуют следующие органы государственной власти (каждый со своими полномочиями): Государственная Дума. Совет Федерации. Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ. Специальная компетенция, кроме того, предусматривает исключительное право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном объеме. Например, только Государственная Дума вправе собственным решением объявить амнистию. Только Совет Федерации может назначить выборы Президента РФ и т.д.

Специальная компетенция Совета Федерации - это компетенция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законов. Регламент Совета Федерации предусматривает специальный порядок рассмотрения каждого такого вопроса. В компетенцию Совета Федерации входят следующие вопросы:

а) утверждение изменения границ между субъектами РФ. Вопрос об изменении границ между субъектами РФ рассматривается Советом Федерации по взаимному согласию субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить. Для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ в Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти каждого из этих субъектов, обоснование указанного соглашения, согласованное субъектами РФ, и карта местности. Соглашение об изменении границ между субъектами РФ предварительно прорабатывается в Комитете по делам Федерации. Федеративному договору и региональной политике. После того как Комитет вынесет заключение, проводится заседание Совета Федерации, на которое приглашаются полномочные представители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ. Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации, это постановление является окончательным, оно направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов РФ, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения:

б) утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения. Указ Президента РФ о введении на территории РФ или в отдельных ее местностях военною положения или чрезвычайного положения незамедлительно направляется в Совет Федерации. Если чрезвычайное положение вводится Президентом РФ на территории субъекта РФ, то вместе с указом Президента РФ в Совет Федерации направляется документ, подтверждающий согласие органов государственной власти субъекта РФ на введение на его территории чрезвычайного положения. Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения рассматривается Советом федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента представления в палату соответствующего указа. Решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.

Если решение об утверждении указа Президента РФ не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, указ Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения не утверждается, что оформляется постановлением Совет Федерации. Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется в соответствующие органы исполнительной власти для исполнения. В случае неутверждения Советом Федерации указа Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения Совет Федерации может предложить Президенту создать совместную согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. В случае окончательного неутверждения Советом Федерации указа Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения действие указа прекращается с момента принятия Советом Федерации соответствующего решения:

в) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ. Этот вопрос решается в соответствии с Федеральным законом «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению мира и безопасности» от 23 июня 1995 г. Совет Федерации собирается на заседание для рассмотрения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ не позднее, чем на пятый день с момента поступления в Совет Федерации обращения Президент РФ. На заседание приглашаются Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министр обороны, начальник Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, министр внутренних дел, министр иностранных дел, руководитель Федеральной службы безопасности и руководитель Федеральной службы внешней разведки РФ. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением. Если решение не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, Вооруженные Силы не могут использоваться за пределами территории РФ, что также оформляемся постановлением Совета Федерации. Постановление Совета Федерации в течение двух дней со дня его принятия направляется Президенту РФ;

г) назначение выборов Президента РФ. Основанием для рассмотрения Советом Федерации вопроса о назначении выборов Президента РФ может быть истечение срока пребывания Президента РФ в должности, а также досрочное прекращение Президентом исполнения полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ. Досрочные выборы в случае отставки Президента РФ или его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия назначаются Советом Федерации в недельный срок с момента досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ. В случае принятия решения об отрешении Президента РФ от должности Совет Федерации назначает досрочные выборы Президента РФ в день принятия указанного решения:

д) отрешение Президента РФ от должности. Совет Федерации вправе отрешить Президента РФ от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления после получения из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления. Вместе с постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ. По получении из Государственной Думы этих документов Председатель Совета Федерации немедленно направляет их в Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам и созывает Совет Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ для дачи заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Вопрос об отрешении Президента РФ от должности без обсуждения включается первым в повестку дня заседания, созываемого в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда РФ. О дате заседания, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении Президента РФ от должности, извещаются Президент РФ, Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства РФ, члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ, Председатель Конституционного Суда РФ. Председатель Верховного Суда РФ. Рассмотрение вопроса об отрешении Президента РФ начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента РФ. Затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда РФ для оглашения заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После этого слово предоставляется Председателю Верховною Суда РФ для оглашения заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. После этою заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Президенту РФ либо его представителю может быть предоставлено слово по его желанию. Постановление об отрешении Президента РФ от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, и оформляется постановлением. Если решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ не набрало необходимою количества голосов, рассмотрение обвинения против Президента РФ прекращается, что оформляется также постановлением. Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через СМИ до всеобщего сведения. В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции РФ решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ;

е) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ. Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражною Суда РФ. Кандидатуры для назначения на эти должности представляет Президент РФ. Совет Федерации рассматривает вопросы о назначении на должность судей в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения представления. Кандидатуры предварительно обсуждаются в Комитете по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по каждой кандидатуре. Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при тайном голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если одна или несколько кандидатур, представленные для назначения на должности судей, при голосовании не наберут требуемого количества голосов, то на вакантные должности судей Президент РФ в двухнедельный срок представляет Совету Федерации новые кандидатуры. После оглашения результатов голосования по кандидатурам судей Конституционного Суда РФ. Председатель Совета Федерации приводит к присяге лиц, назначенных на должности судей Конституционного Суда РФ. Приведение к присяге проходит в торжественной обстановке при наличии в зале заседаний Государственного герба РФ и Государственного флага РФ. Лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда РФ, произносит текст присяги вслух, стоя на трибуне, положив руку на текст Конституции РФ. Присягу судей Конституционною Суда все находящиеся в зале заседаний заслушивают стоя. Принесение присяги удостоверяется личной подписью судьи под текстом присяги с указанием даты ее принесения. Документ остается на хранении в Совете Федерации Председатель Совета Федерации передает судье мантию как символ судебной власти. После принесения судьями Конституционною Суда РФ присяги звучит Государственный гимн РФ:

ж) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ. Кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ представляет Совету Федерации Президент РФ. Если представленная кандидатура не набрала большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, она отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора РФ в течение тридцати дней со дня, следующего за днем получения представления Президента РФ. Кандидатура предварительно обсуждается в Комитете по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по представленной кандидатуре. Генеральный прокурор РФ считается назначенным на должность, если при тайном голосовании за представленную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации. Если кандидатура, представленная Президентом РФ, при голосовании не наберет требуемого количества голосов. Президент РФ представляет новую кандидатуру для назначения на должность Генеральною прокурора РФ. Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора РФ рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента РФ. Если это предложение не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, оно отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. Генеральный прокурор РФ считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобождение от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Освобождение от должности Генерального прокурора РФ также оформляется постановлением Совета Федерации. При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом РФ для назначения на должность Генерального прокурора РФ, или предложения Президента РФ об освобождении от должности Генерального прокурора РФ Совет Федерации принимает постановление с предложением Президенту РФ о проведении консультаций с целью устранения возникших разногласий;

з) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов. Кандидатуры для назначения на эти должности представляет Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию. Кандидат считается назначенным на соответствующую должность, если за него проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации.

Все назначения на должности оформляются постановлениями Совета Федерации Вопрос о лишении неприкосновенности заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты, назначенных на должность Советом Федерации, решается Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ;

и) назначение членов Центральной избирательной комиссии РФ. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» Совет Федерации назначает на должность пять членов Центральной избирательной комиссии РФ. Кандидатуры для назначения на эти должности предлагают Совету Федерации законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Назначение производится тайным голосованием Назначение на должность членов Центральной избирательной комиссии оформляется постановлением Совета Федерации;

к) Обращение в Конституционный Суд РФ. В соответствии со ст. 125 Конституции РФ Совет Федерации может обратиться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ. Государственной Думы. Правительства РФ и ряда других правовых актов. Не может быть направлено в Конституционный Суд РФ обращение Совет Федерации, по предмету которого Конституционным Судом ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу. Совет Федерации принимает постановление о направлении запроса или ходатайства Совета Федерации в Конституционный Суд, а также постановление о назначении официального представителя (представителей) при рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде РФ. Согласно Конституции РФ запрос о соответствии Конституции нормативных актов и договоров может быть направлен в Конституционный Суд РФ не только палатой, но и одной пятой членов Совета Федерации. В этом случае запрос подписывается членами Совета Федерации, направляющими его в Конституционный Суд, с указанием фамилии, имени, отчества, субъекта РФ, который они представляют.

Специальная компетенция, или вопросы ведения Государственной Думы, установлена в ряде статей Конституции РФ (в основном в ст. 103) и федеральных законов. Регламент Государственной Думы предусматривает специальный порядок рассмотрения каждого такого вопроса. В компетенцию Государственной Думы входят следующие вопросы:

а) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Государственная Дума рассматривает официально представленную Президентом РФ кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения представления. Кандидат на должность Председателя Правительства РФ докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства, отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с применением электронной системы. Согласие на назначение считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов. По результатам тайного голосования принимается постановление. В случае отклонения кандидатуры Президент РФ в течение недели вносит на согласование палаты новую кандидатуру. В случае двукратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ в течение недели вправе представить третью кандидатуру;

б) выражение недоверия Правительству РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ Предложение о выражении недоверия может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов палаты. Государственная Дума рассматривает вопрос о недоверии Правительству РФ в недельный срок после его внесения во внеочередном порядке. Постановление о недоверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов открытым голосованием (палата вправе принять решение о поименном голосовании). Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не собрало большинства голосов депутатов. В случае если Президент РФ не согласится с решением Государственной Думы о недоверии Правительству РФ. Государственная Дума в течение трех месяцев вправе провести повторное голосование по вопросу о выражении такого недоверия. Председатель Правительства РФ может сам поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ.

Обсуждение этого вопроса проводится в общем порядке. Решение о доверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов, результаты голосования оформляются постановлением. Если же решение о доверии не принимается, это значит, что Государственная Дума отказывает в доверии Правительству РФ;

в) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека. Кандидатуры на эту должность предлагаются Президентом РФ. Советом Федерации, депутатами и депутатскими объединениями Государственной Думы. Уполномоченный по правам человека назначается на пятилетний срок и не более чем на два срока подряд. Кандидат на должность Уполномоченного по правам человека выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. О назначении Уполномоченного по правам человека принимается постановление. Если кандидатура на должность Уполномоченного по правам человека отклонена палатой, фракции и депутатские группы вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую кандидатуру. По вопросу о назначении на должность или об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека Государственная Дума принимает постановление;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Кандидатуры на должность Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты представляются Комитетом Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Назначение производится на первой сессии Государственной Думы первого созыва, а в последующем - на сессии, ближайшей к моменту истечения полномочий Председателя Счетной палаты и ее аудиторов. Председатель Счетной палаты и аудиторы считаются назначенными, если за каждого из них проголосовало большинство от общего числа депутатов. По вопросу о назначении на должность или об освобождении от должности этих должностных лиц принимается постановление;

д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ. Кандидатура на должность Председателя Центрального банка РФ представляется Президентом РФ Назначение производится на сессии Государственной Думы, ближайшей к моменту истечения полномочий Председателя Центрального банка РФ Кандидатура на должность Председателя Центрального банка предварительно рассматривается на заседании Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам, который выносит свое заключение, представляемое Государственной Думе. Кандидат выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности, отвечает на вопросы. Председатель Центрального банка считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если кандидатура отклонена палатой, назначение на должность считается несостоявшимся. Повторное рассмотрение гой же кандидатуры или рассмотрение новой кандидатуры производится на ближайшем после ее представления Президентом РФ заседании Государственной Думы. Вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка решается по представлению Президент РФ. Решение об этом принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Если же решение об освобождении от должности не принято, освобождение от должности считается несостоявшимся;

е) выдвижение обвинения против Президента РФ. Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ, а также обоснование его причастности к этому преступлению. Предложение о выдвижении обвинения направляется на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, а также в Верховный Суд РФ для дачи заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10-12 членов комиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой путем открытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций и депутатских групп общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Состав комиссии формируется с учетом равного представительства фракций и депутатских групп. Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвинутого против Президента РФ обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установленных Регламентом. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента РФ. Комиссия большинством голосов членов комиссии принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения. Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым.

В обсуждении предложения принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица, оценки и показания которых имеют существенное значение. По итогам обсуждения двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимается постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в пятидневный срок направляется в Совет Федерации. Если предложение о выдвижении обвинения не получило поддержки большинства в две трети голосов от общего числа депутатов. Государственная Дума принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента, которое является окончательным и подлежит официальному опубликованию. Постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту РФ:

ж) объявление амнистии. Амнистия - освобождение от ответственности определенных лиц, осужденных по одной или нескольким статьям Уголовного кодекса или в отношении которых только возбуждено или может быть возбуждено дело по данным статьям. Амнистия отличается от помилования, которое касается только конкретных лиц, совершивших преступление (право помилования принадлежит Президенту РФ). Объявление амнистии осуществляется Государственной Думой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии. Проект постановления об объявлении амнистии вносится в Государственную Думу и рассматривается ею в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов. Постановление об объявлении амнистии принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Оно, естественно, не требует утверждения главы государства и может приниматься против его желания. Постановление подлежит официальному опубликованию в течение трех дней и сразу же вступает в силу;

з) обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 129) Государственная Дума может обращаться с ходатайствами в Конституционный Суд РФ по разрешению дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы. Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, международных договоров, не вступивших в силу для РФ. Государственная Дума может также обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании Конституции РФ и по другим вопросам, относящимся к ведению Государственной Думы, предусмотренным в ст. 125 Конституции РФ. Запрос в Конституционный Суд РФ не может направляться в связи с делами, находящимися в производстве Конституционного Суда РФ.

Предложение об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ вносится фракцией, депутатской группой или комитетом Государственной Думы. Решение об обращении с запросом в Конституционный Суд принимается большинством голосов депутатов. Предложение об обращении с ходатайством в Конституционный Суд по разрешению дела о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации. Государственной Думы. Правительства РФ и по другим вопросам, предусмотренным ст. 125 Конституции РФ, может внести фракция, депутатская группа, а также инициативная группа депутатов Государственной Думы, насчитывающая не менее одной пятой от общего числа депутатов. В последнем случае к проекту ходатайства прилагается перечень подписей запрашивающих с указанием фамилии, имени и отчества каждого депутата.

Полномочия Федерального Собрания в финансовой области. Это одна из наиболее важных и сложных областей деятельности государства, в связи с чем во всех странах предусматривается особый порядок принятия финансовых законов, и прежде всею государственного бюджета и налогов. Осознание необходимости контроля за установлением налогов, доходами и расходами государства послужило одной из главных причин, приведших к учреждению первых парламентов мира. Бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Этот важнейший документ, всегда устанавливаемый отдельным законом, определяет источники поступления финансовых средств и классифицирует статьи расходов с тем, чтобы народные деньги использовались правительством строго по назначению. Бюджет принимается парламентом ежегодно обычно в форме закона. В компетенцию представительного органа входит и контроль за исполнением бюджета, который включает как право проверок, так и утверждение отчета правительства об исполнении закона о бюджете.

Понятие «доходы» обычно охватывает поступления от налогов, займов и сборов, разного рода штрафов и пошлин, доходы от государственных предприятий и вкладов в банки, арендную плату и другие платежи в бюджет. Государственные расходы включают средства, которые направляются на субвенции и дотации субъектам федерации, погашение внешнего и внутреннего государственного долга, содержание государственного аппарата и армии, социальную поддержку населения, экономические и культурные нужды и др. Идеальный бюджет призван свести доходы и расходы без дефицита с тем, чтобы у страны не было государственного долга, но добиться этого ни одной стране не удается. Поэтому принятие бюджета всегда и везде порождает политические осложнения.

Полномочия Федерального Собрания в области финансов регламентируются Конституцией РФ и рядом федеральных законов. Из Конституции РФ (ст. 71) вытекает, что Федеральное Собрание вправе принимать законы по таким вопросам ведения РФ, как финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ Федеральное Собрание вправе принимать законы по такому вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ.

Полномочия Федерального Собрания в области обороны и безопасности. Основные полномочия палат в этой области перечислены в Конституции РФ или установлены в федеральных законах. Прежде всего это вопрос об объявлении войны и заключении мира. Конституция РФ прямо не устанавливает, кто имеет на это право, но из смысла п. «к» ст. 71 и п. «е» ст. 106 можно сделать вывод о том, что объявление войны и заключение мира входит в компетенцию обеих палат Федерального Собрания. При этом Государственная Дума принимает по этим вопросам федеральный закон, а Совет Федерации в обязательном порядке его рассматривает с целью одобрения или неодобрения. Естественно, что закон должен быть подписан Президентом РФ. Такое распределение полномочий, по существу означающее отстранение Президента РФ от решения вопросов объявления войны и заключения мира, свидетельствует о стремлении законодателя перенести центр тяжести и основную ответственность на представительный орган. Однако следует помнить, что в случаях агрессии или непосредственной угрозы против РФ, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против страны, именно Президент РФ объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий. Следовательно, с юридической точки зрения надо различать войну и ведение военных действий, объявление войны и введение военного положения. Приведенное положение закреплено в Конституции РФ (ч. 2 ст. 87) и ФЗ «Об обороне» (ч. 4 ст. 4) Оно ясно указывает на то, что военные действия со стороны России могут начаться только в случаях агрессии против нее или непосредственной угрозы, а также вооруженных конфликтов, направленных против нее. Следовательно, и объявление войны может последовать только в оборонительных целях. Заключение мира всегда является результатом переговоров, завершаемых договором. Переговоры, разумеется, ведутся от имени Президента РФ. Однако договор о мире приобретает полную юридическую силу только после того, как Государственная Дума примет федеральный закон, который подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, после чего должен быть направлен на подпись Президенту РФ.

Конституция РФ, как было отмечено, предусматривает возможность введения военного положения Президентом РФ с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания. Указывается также, что соответствующий указ Президента РФ входит в силу только после его утверждения Советом Федерации. Однако конкретное содержание режима военного положения остается пока не раскрытым, поскольку предусмотренный для этого Конституцией РФ федеральный конституционный закон не принят. Полномочия палат Федерального Собрания в области обороны и безопасности вытекают также из тех положений Конституции РФ (ст. 71), которыми устанавливаются вопросы ведения Российской Федерации, и. в частности, такие, как оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также определение статуса и защита Государственной границы.

Федеральный закон «Об обороне» суммирует и в то же время существенно расширяет конституционные полномочия палат Федерального Собрания в области обороны. В соответствии с этим Законом Совет Федерации:

  1. рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете;
  2. рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны,
  3. утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач, не по их предназначению;
  4. решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Государственная Дума:

  1. рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете;
  2. принимает федеральные законы в области обороны.

Федеральный закон «Об обороне», следовательно, предоставляет Федеральному Собранию РФ фактически ничем не ограниченные полномочия принимать законы в области обороны.

Выше говорилось о конституционном полномочии Совета Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ. Однако в Конституции РФ дано лишь самое общее определение данного полномочия. ФЗ «О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» от 23 июня 1995 г. конкретизирует это полномочие Совета Федерации, усиливая роль федерального Собрания. Под поддержанием или восстановлением международного мира и безопасности законом понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности ООН и в соответствии с Уставом ООН, и в ряде других случаев. Президент РФ может принять решение об участии в таких операциях после принятия Советом Федерации постановления о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ и в соответствии с ратифицированным международным договором или с федеральным законом. При этом предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу только после принятия Советом Федерации соответствующего постановления.

Конституция РФ выделяет важный аспект безопасности страны: статус и защита Государственной границы. Государственная Дума вправе принимать федеральные законы по этим вопросам, а Совет Федерации в обязательном порядке их рассматривает. Введение такой процедуры принятия федеральных законов о статусе и защите Государственной границы подчеркивает повышенную ответственность Федерального Собрания, и особенно Совета Федерации, в обеспечении данных вопросов государственной безопасности. Важным правовым актом, регулирующим вопросы безопасности, остается ФЗ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. В нем указывается, что обеспечение безопасности личности, общества и государства осуществляется на основе разграничения полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Данный Закон предусматривал многие полномочия законодательного органа в области безопасности, однако после принятия в 1993 г. Конституции РФ эти полномочия пришли в противоречие с новой Конституцией, в связи с чем Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. соответствующие статьи Закона были признаны утратившими силу. В частности, федеральный законодательный орган утратил право контроля за деятельностью по обеспечению безопасности страны. Тем не менее, в практику работы Совета Безопасности, создаваемого в соответствии с этим Законом, вошло приглашение Президентом РФ Председателя Государственной Думы и Председателя Совета Федерации к участию в заседаниях Совета Безопасности. Тем самым руководители палат получили возможность участвовать в принятии наиболее важных решений по вопросам безопасности страны.

Полномочия Федерального Собрания в области внешней политики и международных отношений. Широкие полномочия Президента РФ в этой области, сформулированные в ст. 86 Конституции РФ, и, прежде всего, осуществление им руководства внешней политикой страны, существенно сокращают возможности Федерального Собрания влиять на решение внешнеполитических вопросов. Однако значительные полномочия в этой области, вытекающие из таких вопросов ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), как международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оно все же имеет Государственная Дума, как сказано в ее Регламенте, рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, или в связи с обращением Президента РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты. Палата принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом. Инициатива внесения проектов обращений и заявлений Государственной Думы может исходить от любых субъектов права законодательной инициативы. Более существенным является ратификация Думой международных договоров РФ. Международные договоры РФ, подлежащие ратификации, вносятся Президентом РФ в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона о его ратификации, пояснительной запиской, другими необходимыми документами и материалами. Председатель Государственной Думы обязан известить депутатов палаты о поступившем на ратификацию международном договоре, а Совет Государственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке к его ратификации Государственной Думой и направляет договор и проект федерального закона о его ратификации с сопроводительными материалами на заключение в соответствующий комитет. Одновременно договор и проект федерального закона о его ратификации направляются в Комитет по международным делам или в Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией. Решением Совета Государственной Думы к участию в подготовке заключений по договору привлекаются другие комитеты палаты. Эти комитеты могут запрашивать у соответствующих государственных органов дополнительную информацию, касающуюся представленного на ратификацию международного договора, привлекать к оценке этой информации и текста международного договора независимых экспертов. Ответственный комитет оказывает содействие другим комитетам Государственной Думы в подготовке заключений по международному договору в соответствии с их компетенцией, создает подготовительные комиссии. Этот комитет по решению Государственной Думы может проводить парламентские слушания по вопросу о ратификации международного договора.

На заседании ответственного комитета о представленном на ратификацию международном договоре заслушивается полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе или уполномоченное Президентом РФ лицо. В обсуждении вопроса могут принимать участие приглашенные члены других комитетов, депутаты Государственной Думы, эксперты и иные лица. По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о ратификации. Заключение комитета содержит рекомендации о ратификации или о нератификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию возможными декларациями, заявлениями или оговорками, допускаемыми международным правом, поручениями, принимаемыми Государственной Думой протокольно. Заключение по вопросу о ратификации международного договора принимается большинством голосов от общего числа членов комитета. Ответственный комитет направляет в Государственную Думу свое заключение и проект федерального закона о ратификации. В обязательном порядке в соответствии с компетенцией представляются заключения Комитета по международным делам, Комитета по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, а также рекомендации других комитетов, если они содержат предложения воздержаться от ратификации или сопроводить ее оговорками. Совет Государственной Думы включает вопрос о ратификации международного договора в календарь рассмотрения вопросов вне очереди.

Государственная Дума рассматривает вопросы и принимает решения о ратификации международных договоров в таком же порядке, как и по другим законопроектам. При рассмотрении вопроса с докладом выступает полномочный представитель Президента РФ в палате. С содокладами могут также выступить председатели комитетов. Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации международного договора большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый закон направляется в Совет Федерации. В случае если Государственная Дума принимает решение об отсрочке рассмотрения вопроса о ратификации международного договора, такое решение должно быть мотивировано. Если согласно ст. 125 Конституции РФ в Конституционный Суд РФ был направлен запрос о соответствии Конституции РФ вынесенного на ратификацию международного договора, то до вынесения Конституционным Судом решения по этому вопросу Государственная Дума не рассматривает проект федерального закона о ратификации международного договора.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «г» ст. 106) федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Так же, как и Государственная Дума, Совет Федерации не рассматривает этот вопрос в случае, если в Конституционный Суд РФ направлен запрос о соответствии не вступившего в силу международного договора Конституции РФ.

Государственная Дума и Совет Федерации рассматривают рекомендательные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. Однако практика принятия таких актов пока небогата. Конституция РФ предусматривает (п. «м» ст. 83), что назначение и отзыв дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом РФ после консультаций с комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. В связи с этим Регламенты палат устанавливают порядок таких консультаций. Предложения по кандидатурам для назначения дипломатических представителей (послов и др.) оформляются решением коллегии Министерства иностранных дел РФ или иного министерства и представляются вместе с документами, характеризующими каждого кандидата. Аналогичные документы представляются на кандидатов для отзыва дипломатических представителей. Предложение о назначении или отзыве дипломатических представителей должно быть мотивировано Комитет может затребовать представление дополнительных данных о кандидатах и мотивировки назначения либо отзыва дипломатического представителя. Далее, соответствующий комитет Государственной Думы на своем закрытом заседании в присутствии кандидата на назначение дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать, а также соответствующих должностных лиц Министерства иностранных дел РФ проводит обсуждение и по его итогам выносит свое заключение. Такое заключение должно быть мотивировано и официально направляется на имя Президента РФ.

Аналогичные консультации при назначении и отзыве дипломатических представителей Президент РФ проводит отдельно с комитетами и комиссиями Совета Федерации. Процедура этих консультаций аналогична той, которая применяется в Государственной Думе. Заключение соответствующих комитетов направляется Президенту РФ. Палаты Федерального Собрания принимают участие в деятельности трех международных парламентских организаций Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, Межпарламентской Ассамблеи Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Межпарламентского союза.

Государственная Дума закрепляет в своем Регламенте право заключать с парламентами других государств и с международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве. По решению Совета Государственной Думы руководителям парламентов других государств, главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций может быть предоставлена возможность выступить на заседании Государственной Думы. Государственная Дума рассматривает рекомендательные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, принимает решения по их реализации.

Положение о российских частях межпарламентских комиссий по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также положение о парламентских делегациях РФ в Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ, в Межпарламентской Ассамблее ОВСЕ утверждаются Государственной Думой. Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о парламентской группе России (она состоит из представителей обеих штат), принимаемым общим собранием парламентской группы Государственная Дума утверждает согласованный с Советом Федерации единый порядок протокольною, финансового и организационно-технического обеспечения иностранных парламентских делегаций, а также депутатов Думы, выезжающих за рубеж в рамках российских частей межпарламентских комиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Федерального Собрания.

Совет Федерации также осуществляет сотрудничество с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями в соответствии с основными направлениями межпарламентского сотрудничества, которые ежегодно утверждаются палатой. Совет Федерации может самостоятельно заключать соглашения о межпарламентском сотрудничестве с парламентами других государств и осуществлять обмен парламентскими делегациями. Совет Федерации со своей стороны утверждает положение о российской части межпарламентских комиссий (парламентских групп) по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также положения о парламентских делегациях РФ в Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ, других международных парламентских организациях. Участие членов Совета Федерации в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о Парламентской группе РФ, принимаемым Общим собранием Парламентской группы. Совет Федерации также утверждает согласованный с Государственной Думой единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения парламентских организаций в РФ, а также членов Совета Федерации, выезжающих за рубеж в составе российской части межпарламентских комиссий, делегаций Совета Федерации, делегаций Федерального Собрания РФ.

Isfic.Info 2006-2017