Предвыборная агитация
Предвыборная агитация — деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений и общественных объединений, имеющая цель побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) либо против них.
Государство в соответствии с федеральными законами и законом субъектов РФ обеспечивает гражданам Российской Федерации, общественным объединениям, политическим партиям при проведении выборов свободное проведение агитации, поэтому они вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за участие в выборах, за или против любого зарегистрированного кандидата (за список кандидатов или против него).
Предвыборная агитация может осуществляться:
- с помощью средств массовой информации;
- путем проведения предвыборных мероприятий, в том числе собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий;
- посредством выпуска и распространения агитационных печатных материалов.
Кандидат или избирательное объединение имеют право самостоятельно определять форму и характер предвыборной агитации через средства массовой информации, имея равные условия допуска к ним.
В предвыборной агитации не могут участвовать члены избирательных комиссий, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей.
Кандидат или избирательное объединение имеют право на бесплатное предоставление им эфирного времени на каналах государственных и муниципальных телерадиокомпаний, осуществляющих телевизионное и радиовещание на территории соответствующего избирательного округа, на равных основаниях. Они также имеют право на основании заключенного с государственной телерадиокомпанией договора получить за плату эфирное время сверх предоставленного бесплатно. Условия оплаты по отношению к кандидатам и избирательным объединениям должны быть равными.
Средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения либо которые финансируются полностью или частично за счет средств. выделяемых из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета) или средств органов местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности кандидатам, избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации.
Периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения либо которые финансируются полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета (федерального, субъекта Федерации, местного бюджета) или средств органов местного самоуправления и распространяются на территории, на которой проводятся выборы, за исключением изданий, учрежденных исключительно для публикации официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов, должны выделить печатные площади для материалов, предоставляемых кандидатами, избирательными объединениями.
Общий минимальный размер таких площадей, соотношение в нем частей, предоставляемых периодическими печатными изданиями бесплатно за счет средств их текущего бюджетного финансирования и на возмездной основе, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Все агитационные печатные материалы должны содержать информацию об организациях и лицах, ответственных за их выпуск. Распространение анонимных агитационных материалов запрещается.
Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны предоставить избирательным комиссиям в их пользование помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для встреч кандидатов и их доверенных лиц с избирателями. Избирательные комиссии обязаны обеспечить равные возможности для всех кандидатов при проведении этих встреч.
При проведении предвыборной агитации не допускаются злоупотребления свободой массовой информации, агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную ненависть и вражду; призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства пропаганда войны; иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные законом. В случае совершения указанных нарушений избирательные комиссии вправе обратиться в суд с представлениями об отмене решения о регистрации кандидата (списка кандидатов).
Избирательные комиссии осуществляют контроль за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации, которая начинается со дня регистрации кандидатов и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. Печатные агитационные материалы, ранее размешенные вне зданий и помещений избирательных комиссий, могут сохраняться в день голосования на прежних местах. В течение трех дней до дня голосования, включая день голосования, опубликование в средствах массовой информации результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и иных исследований, связанных с выборами, не допускается.
Вопрос правового регулирования порядка проведения предвыборной агитации без преувеличения является одним из самых сложных, что связанно со спецификой правоотношений в данной области. Так, в 2002 г. законодатель в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав пошел на разделение понятий предвыборной агитации и информирования избирателей. Данный подход надо признать целесообразным и своевременным, так как в рамках предыдущих избирательных кампаний очень много проблем было связано с разграничением информационных и агитационных материалов: «Отсутствие четких правовых критериев, разделяющих информационные и агитационные материалы, позволяло вести агитацию под предлогом необходимости «объективного информирования граждан»».
Изготовление псевдоинформационных материалов зачастую оплачивалось по схемам, не контролируемым не только избирательными комиссиями, но и правоохранительными, а также налоговыми органами. Сохранению такой ситуации способствуют и отсутствие законодательства о политической рекламе, и недостаточная развитость партийно-политической системы в Российской Федерации. В связи с этим законодатель поставил задачу нормативно определить тот порог, «когда объективное информирование граждан об избирательном процессе превращается в целенаправленную предвыборную агитацию и. следовательно, должно подчиняться установленным законом правилам проведения предвыборной агитации».
В действующем избирательном законодательстве под предвыборной агитацией понимается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). В данное определение, закрепленное в п. 4 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, были внесены существенные изменения в результате принятия Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93.
В частности, уточнено, что предвыборной агитацией признается деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию не только за или против отдельно взятого списка кандидатов, но и за или против нескольких списков кандидатов одновременно, в результате чего, бесспорно, был устранен пробел, содержащийся в первоначальной редакции Федерального закона. Кроме того, в связи с отменой графы «против всех» из определения предвыборной агитации были исключены призывы голосовать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).
Рассматривая процесс становления определения предвыборной агитации, стоит отметить, что в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. № 24 под предвыборной агитацией понималась деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.
Несовершенство определения предвыборной агитации, закрепленного в указанной редакции Федерального закона, заключалось в том, что, например, деятельность юридических лиц и иностранных граждан, способная побудить голосовать за тех или иных кандидатов (списки кандидатов), не признавалась бы в соответствии с этим определением предвыборной агитацией. При формальном подходе к этому определению не признавалась бы также предвыборной агитацией деятельность любых лиц, побуждающая голосовать за одного кандидата или один список кандидатов, так как в определении сказано «к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов)».
При этом в указанном Законе предвыборной агитацией признавалась деятельность, побуждающая избирателей к участию в выборах, что в настоящее время представляется спорным моментом. Во всех последующих определениях предвыборной агитации данные действия были исключены из определения предвыборной агитации, так как было введено понятие информирования граждан, включающее в себя и призывы принять участие в выборах.
Вместе с тем серьезной проблемой в действующем законодательстве остается вопрос классификации призывов бойкотировать участие в выборах. Данные действия невозможно отнести к предвыборной агитации или информированию избирателей, однако они, бесспорно, могут оказать влияние на итоги голосования и результаты выборов, отстраняя от участия в голосовании электорат определенных кандидатов и избирательных объединений, вплоть до срыва выборов вообще.
С другой стороны, призывы бойкотировать выборы могут быть использованы и как инструмент манипулирования в сугубо корыстных политических целях. Ярким примером было стремление бойкотировать выборы Президента РФ в 2004 г. рядом партий, которые обосновывали свой призыв не отсутствием достойных кандидатов, а отсутствием достойных соперников у действующего главы государства. Истинной целью данных деклараций было стремление не допустить преодоления необходимого 50%-ного порога явки избирателей для признания выборов несостоявшимися. В связи с отменой обязательного порога явки на выборах всех уровней острота этой проблемы значительно снижается, но остаются вопросы правового регулирования данных отношений с точки зрения обеспечения эффективности функционирования избирательной системы в целом.
Итак, можно сделать вывод, что определение предвыборной агитации. содержащееся в действующем Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав, является результатом его практического становления в ходе избирательных кампаний постсоветского периода и в настоящее время представляется оптимальным.
Порядок проведения предвыборной агитации — это один из наиболее детально регламентированных вопросов избирательного законодательства так как, помимо вышерассмотренных норм, включает законодательное регулирование сроков проведения предвыборной агитации, круга субъектов избирательных правоотношений, имеющих право проводить предвыборную агитацию, признаков предвыборной агитации, порядка обнародования опросов общественного мнения, связанных с выборами, и прогнозов результатов выборов, порядка проведения предвыборной агитации на каналах организаций теле- и радиовещания, в периодических печатных изданиях, посредством проведения агитационных публичных мероприятий, распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, а также ограничений при проведении предвыборной агитации и других вопросов.
Сроки проведения предвыборной агитации. В настоящее время четкие сроки проведения предвыборной агитации устанавливаются только для организаций теле- и радиовещания и периодических печатных изданий.
Так, первоначально агитационный период в СМИ для кандидата или списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, начинался после их регистрации, что позволяло в ряде случаев получать некоторым из них значительные преимущества при проведении предвыборной агитации. Позже законодатель определил, что агитационный период в средствах массовой информации начинается за 30 дней до дня голосования, а впоследствии для удобства проведения жеребьевки эфирного времени и печатной площади по неделям данный период был сокращен до 23 дней. По этому поводу высказывались мнения различных экспертов о необоснованном снижении агитационного периода
Тем не менее, при объективном подходе представляется, что закрепленный в законодательстве почти месячный срок на проведение агитации в средствах массовой информации является оптимальным: во-первых, он позволяет кандидатам и избирательным объединениям изложить все тезисы своих предвыборных программ; во-вторых, является достаточным для формирования у избирателей представления о кандидатах и избирательных объединениях для осознанного выбора; в-третьих, ставит всех кандидатов и избирательные объединения в равные стартовые позиции по проведению агитации в средствах массовой информации, так как начало агитационного периода в указанных обстоятельствах не зависит от момента выдвижения или регистрации кандидата, списка кандидатов.
В свою очередь, распространение печатных, аудиовизуальных агитационных материалов, проведение публичных массовых мероприятий может начинаться непосредственно после выдвижения кандидата списка кандидатов, что также представляется абсолютно обоснованным, поскольку эти виды агитации имеют меньшую по сравнению со средствами массовой информации степень воздействия на избирателей, но при этом предоставляет к а» и платам и избирательным объединениям возможность агитировать за себя при сборе подписей избирателей или средств для внесения избирательного залога.
По общим правилам вся агитация прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования, что позволяет избирателям обдуманно сделать свой выбор, не подвергаясь непосредственному агитационному воздействию перед голосованием.
Субъекты избирательных правоотношений, имеющие право проводить предвыборную агитацию. В соответствии с Федеральным законом -Об основных гарантиях избирательных прав...» граждане и общественные объединения (общие субъекты агитационной деятельности) в ходе избирательной кампании вправе осуществлять предвыборную агитацию в допускаемых законом формах и законными методами. При этом кандидаты, избирательные объединения (специальные субъекты агитационной деятельности) самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации.
Граждане в статусе избирателей могут разместить материалы агитационного характера в СМИ только с согласия кого-либо из кандидатов, уполномоченных представителей избирательных объединений при условии оплаты использованных в этих целях эфирного времени или печатной площади из соответствующего избирательного фонда.
В соответствии с указанным выше Федеральным законом запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы:
- федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления;
- лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, лицам, валяющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, — членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, кроме случаев, предусмотренных законодательством о выборах, и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения;
- воинским частям, военным учреждениям и организациям;
- благотворительным и религиозным организациям, учрежденным ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;
- избирательным комиссиям, членам избирательных комиссий с правом решающего голоса;
- иностранным гражданам, за исключением случаев, предусмотренных законодательством о выборах при проведении выборов органов местного самоуправления, лицам без гражданства иностранным юридическим лицам;
- международным организациям и международным общественным движениям;
- представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности;
- лицам, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании установлен факт нарушения определенных ограничений при проведении предвыборной агитации.
При этом лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, вправе проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, если они зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности.
Данные ограничения, введенные законодателем, представляются обоснованными, так как позволяют создать кандидатам и избирательным объединениям равные условия при проведении предвыборной агитации.
Признаки предвыборной агитации. Не менее важными представляются определенные в законе признаки предвыборной агитации.
Так, предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав, признаются:
- призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);
- выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии требованиями законодательства о выборах);
- описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет или не будет избран, если тот или иной список кандидатов будет или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;
- распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах) или избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
- распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
- деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
Данные признаки предвыборной агитации были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. который в постановлении «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» от 30 октября 2003 г. № 15-П признал их полностью соответствующими Конституции РФ. При этом Конституционный Суд сделал уточнение, что данные действия можно рассматривать в качестве агитационных, если они совершенны умышленно с целью побудить избирателей голосовать за или против того или иного кандидата, избирательного объединения.