Государственный строй России в девятнадцатом веке
В XIX в. Российская империя вступила, имея государственный аппарат, который несколько хаотично складывался в течение XVIII в. Противоречивые, отрывочные меры, предпринятые императором Павлом I по совершенствованию государственного механизма, не сделали его более эффективным.
Несоответствие системы органов государственной власти и управления меняющимся социально-экономическим условиям в стране, а также в Западной Европе было достаточно очевидным.
Проблемы реформирования системы высших государственных учреждений, занимали многих представителей власти, но особенно активно обсуждались в узком кругу лиц, приближенных к Александру I, в так называемом «Негласном» (или «Неофициальном») комитете. Узость этого круга во многом определялась тем, что в нем рассматривались вопросы не только совершенствования, реформирования государственного механизма, но и возможности ограничения самодержавия «сверху», путем дарования Конституции и введения представительных учреждений (степень искренности этих намерений Александра I давно является предметом обсуждения историков).
Непременный Совет. Одним из первых изменений в государственном механизме было создание в 1801 г. Непременного Совета, члены которого назначались императором из известных государственных деятелей, руководителей центральных органов управления и участников заговора против императора Павла I с целью возведения на престол Александра I.
Само название этого органа должно было продемонстрировать обществу, что Александр I в отличие от своего предшественника, принимая важнейшие государственные решения, непременно советуется с определенным кругом лиц из высшей бюрократии. Впоследствии этот орган даже в официальных документах стал именоваться просто Советом.
В императорском Наказе Непременному Совету говорилось, что он создается «для рассуждения и уважения дел государственных». Как законосовещательный орган он мог давать предложения по подготовке новых законов, рекомендации по совершенствованию государственного механизма, а также имел право выражать свое мнение по важнейшим вопросам внутренней и внешней политики. При Совете создавалась канцелярия, в составе которой были отделы, соответствующие основным направлениям государственной деятельности: военный, финансовый и т.д. Императору официально направлялось только мнение, утвержденное большинством членов Совета.
Позже, с образованием в 1802 г. министерств, в состав Совета по должности входили министры. Было установлено, что заседания Совета могут проводиться, если на них присутствует не менее пяти министров. Это вызвало недовольство членов Совета, считавших, что ограничиваются их возможности в рассмотрении важных вопросов государственной жизни. Царь нашел компромиссное решение, предоставив Совету проводить заседания и без участия министров, обязав последних присутствовать на них, если рассматриваются вопросы, относящиеся к ведению их министерств.
Непременный Совет оказывал большое влияние на внутреннюю и внешнюю политику в начале царствования Александра I. Многие важнейшие решения царя принимались на основании его рекомендаций, иногда противоречивших мнению царя1Сафонов М.М., Филиппова Э.Н. Журналы Непременного Совета. Вспомогательные исторические дисциплины. Т. 13. М., 1970. С. 156..
Создание Непременного Совета было определенной уступкой дворянской верхушке «старой» влиятельной бюрократии после демонстративного снижения ее значения в выработке государственной политики в период царствования Павла I.
С образованием министерств, формированием Комитета министров, решение важных государственных вопросов переходило в эти новые органы центрального управления, функции и полномочия которых расширились. Многие важные вопросы изменения государственного механизма, развития законодательства, внутренней и внешней политики уже не вносились Александром I на рассмотрение Непременного Совета. Он просуществовал до 1810 г., до создания Государственного Совета, войдя в историю российской государственности как его прообраз. Официально история Государственного Совета велась в дореволюционной России с образования Непременного Совета.
Введение министерств в структуру государственных органов. Одновременно с созданием Непременного Совета было объявлено, что должна возрасти роль Сената как важнейшего органа власти, созданного еще Петром I. Но функции его должны были измениться в связи с образованием новых органов центрального управления — министерств. Они должны были заменить коллегии, более рационально распределить сферу компетенции центральных органов управления. Министр обладал всей полнотой власти во вверенном ему ведомстве и нес персональную ответственность за его деятельность перед императором. Это усиливало бюрократизацию системы управления, что, с одной стороны, все более тормозило социально-экономическое развитие страны, а с другой — обеспечивало устойчивость существующего политического строя, сохранение абсолютизма в России вплоть до начала XX в.
Введение министерской системы управления, действовавшей во многих странах Западной Европы, давало повод современникам и последующим историкам говорить об определенном использовании западноевропейского опыта.
Но так называемое «министерское» руководство как единоличное руководство не было принципиально новым в системе государственного управления Российской империи. С середины XVIII в. усиливалась единоличная власть президентов коллегий. Президент Коммерц-коллегии уже с 1800 г. именовался министром. Скорее, можно говорить о том, что введенная Петром I коллегиальность в управлении как средство борьбы с чиновничьим произволом в начале XIX в. заменяется более традиционной для России системой единоличного управления и ответственности.
8 сентября 1802 г. издается Манифест об учреждении министерств, в котором в самом общем виде определяются принципы их организации, сфера деятельности, место в государственном механизме.
Было создано восемь министерств:
- внутренних дел, в котором сосредоточивалась реализация значительного объема внутренних функций государства — от охраны правопорядка до развития государственной промышленности;
- военно-сухопутных сил;
- военно-морских сил;
- иностранных дел;
- юстиции;
- коммерции;
- финансов;
- народного просвещения.
Министерства создавались на основе таких действовавших ранее центральных органов управления, как коллегии, конторы. Определенным исключением было министерство народного просвещения, учрежденное «для воспитания юношества и распространения наук», для чего в XVIII в. не было соответствующего органа центрального управления. Создание этого министерства, выполнявшего и цензурные функции, было характерной чертой развития государственного аппарата в начале XIX в., когда власть стала уделять большое внимание реализации идеологической функции как одной из главных для сохранения существующего строя.
Это соответствовало и политической доктрине Петра I относительно «регулярного» (полицейского) государства и «просвещенному абсолютизму» Екатерины II и Александра I, когда государство считает очень важным воспитывать своих подданных, введя разнообразную цензуру, пытаясь бороться с распространением идей, отвергающих абсолютизм как единственно приемлемую для России форму правления.
В 1817 г. Министерство народного просвещения было преобразовано в Министерство духовных дел и народного просвещения. Министр являлся одновременно обер-прокурором Святейшего Синода. Процесс светского образования соединялся с религиозным воспитанием при преобладании последнего. Это считалось необходимым, так как потрясения, испытанные Европой в период и после Великой французской революции, рассматривались как следствие распространения идей Просвещения, атеизма, «свободомыслия».
Российская империя как член Священного Союза европейских государств, декларировавших незыблемость монархий, борьбу с революционным, национально-освободительным движением, должна была реализовывать эти цели и во внутренней политике.
Министерство духовных дел и народного просвещения широко понимало свои задачи по выработке своеобразной «антиреволюционной идеологии». Оно способствовало не только распространению литературы различных христианских конфессий, но и деятельности мистических кружков, сект. Это вызывало недовольство Русской православной церкви, по требованию которой в 1824 г. Министерство духовных дел и народного просвещения было вновь преобразовано в Министерство народного просвещения.
Официально «министерская реформа» должна была поднять значение Сената, который получил право рассматривать их годовые отчеты и направлять императору представление о деятельности министерств.
Но уже в марте 1803 г., когда сенаторы попытались опротестовать доклад военного министра, утвержденный императором и, по их мнению, ущемляющий дворянские права, дарованные Жалованной грамотой Екатерины II. последовал царский указ, запрещавший Сенату делать представления на уже утвержденные императором доклады министров.
Комитет министров. Создание министерств и лишение Сената права контроля за ними ставило вопрос о координации деятельности этих новых органов центрального управления. Министры по должности являлись членами Сената и Непременного Совета, участвуя в обсуждении проблем законодательной, исполнительной деятельности власти, а «дела обыкновенные — согласно Манифесту об образовании министерств — они трактуют в комитете составленном единственно из них». Это означало, что в комитете, обсуждаются текущие дела центральных органов управления.
Манифест не определял порядок деятельности, компетенцию этого комитета, и даже не содержал названия — Комитет министров. Поэтому Комитет министров, хотя и вел свою историю с 1802 г., но в полной мере государственным органом в это время не был. Реальная роль Комитета министров определялась тем, что на его заседаниях, как правило, присутствовал император. Таким образом, министры помимо права личного доклада императору о деятельности своего ведомства имели возможность узнать его мнение и руководствоваться им на заседаниях Комитета министров.
Статус Комитета министров определяется в 1805 г., когда царь, готовясь надолго оставить столицу, утверждает «Правила действия Комитета министров». По существу, Комитет министров называется главным органом исполнительной власти во время отсутствия царя в стране. Характерно, что не предусматривается введения должности председателя Комитета министров. Министры должны были поочередно выполнять председательские функции на заседаниях Комитета, который должен был собираться регулярно. Однако важнейшие вопросы государственной безопасности должны были находиться вне его компетенции. Для этого создавался (без официального опубликования) «Секретный комитет для совещания по делам, относящимся к той части высшей полиции, которая имеет своей целью сохранение всеобщего спокойствия». Решения Секретного комитета, в который входили военный министр, министр юстиции и министр внутренних дел, были обязательны для Комитета министров. Действовал Секретный комитет только в отсутствие императора в стране.
В 1808 г., отправляясь за границу, царь дает новые Правила для Комитета министров. Важным в них было то, что все вопросы управления страной, включая государственную безопасность, должны были рассматриваться и решаться в Комитете министров, хотя в 1807 г. официально был создан постоянный «Комитет для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общего спокойствия».
Дальнейшее возрастание роли Комитета министров происходит в 1810 г. после образования Государственного Совета. Все председатели департаментов Государственного Совета по должности становятся членами Комитета министров. В него назначались так же и другие лица по усмотрению императора.
Достаточно полно функции, компетенция этого органа исполнительной власти определяются в «Учреждении Комитета министров» от 20 марта 1812 г. Комитет министров является важным административным органом с очень широким кругом полномочий — от контроля за чиновничьим аппаратом в масштабе всей страны до вопросов «общего спокойствия и безопасности».
Вводится должность председателя Комитета министров, который одновременно являлся и председателем Государственного Совета. Это означало, что все проекты разделения законодательной и исполнительной власти, рассматривавшиеся в начале царствования Александра I, не имеют перспективы воплотиться в жизнь.
На заседаниях Комитета министров стали рассматриваться и законопроекты. Решения, одобренные на заседании Комитета министров и утвержденные императором могли стать законом, минуя Государственный Совет.
Возрастание роли Комитета министров в государственном механизме не ликвидировало право личного доклада министра царю, минуя Комитет министров и даже не ставя в известность его председателя.
В сохранении такого порядка был заинтересован сам Александр I. В 1816 г. соответствующий указ предписывал министрам определить круг вопросов, по которым они будут делать личные доклады императору без предварительного обсуждения их в Комитете министров.
Четко и навсегда разграничить эти вопросы было невозможно, что стало одной из важнейших причин несогласованности деятельности российского правительства. Эта несогласованность стала характерной чертой деятельности российского правительства XIX — начала XX в., что неоднократно отмечалось государственными деятелями, специалистами в области русского государственного права2См.: например: Берендтс. О прошлом и настоящем русской администрации. Записка 1903 г. М., 2002. С. 141..