Система государственного управления

Управление топливно-энергетическим комплексом

Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) составляют добывающие, производящие, перерабатывающие и транспортирующие системы, объединенные по критерию предназначения конечного продукта.

Основными отраслями топливно-энергетического комплекса являются энергетика (производство электрической и тепловой энергии), нефтяная и газовая промышленность, угледобыча. Предприятия ТЭК решают задачу стабильного обеспечения оплаченного спроса на их продукцию на внутреннем и внешнем рынках.

Отрасли ТЭК занимают лидирующее положение в экономике и социальной сфере страны, на их долю приходится 40% национального дохода, 30% доходов консолидированного бюджета, 55% валютной выручки. На предприятиях ТЭК занято несколько миллионов человек. ТЭК связан со многими смежными отраслями и способен сообщать им импульс развития.

Отличительной особенностью отраслей топливно-энергетического комплекса является тесная взаимосвязь процессов производства с естественными условиями, использованием недр, отдаленность предприятий от традиционных промышленных и культурных центров, необходимость хозяйственного освоения территорий, повышения плотности населения.

ТЭК требует для освоения крупных единовременных вложений. Они были осуществлены в СССР в 70—80-х гг. XX в. в основном на территории Западной Сибири. Пока эксплуатируются открытые, изученные и вовлеченные в оборот месторождения. В течение многих лет ТЭК надежно обеспечивает потребности внутреннего рынка и многих стран Европы.

У истоков продукции ТЭК находится геологическая разведка. Она должна обеспечивать номинальный прирост запасов, в два раза превышающий добычу полезных ископаемых, так как первоначальные оценки не всегда оказываются верными, а коэффициент извлечения составляет 0,3—0,4. Прежде геолого-поисковые и разведочные работы выполняла специальная государственная служба. После приватизации геологоразведочные работы выполняются по усмотрению самих компаний и за их счет.

Природные ресурсы передаются в эксплуатацию на основе лицензии. В настоящее время 90% запасов нефти, 80% газа уже передано недропользователям. В руках государства остается незначительный нераспределенный фонд месторождений в основном в проблемных регионах. Так, компания «ЛУКойл» обеспечила себя запасами на 33 года, «Юкос» — на 47, ТНК — на 80 лет. Фактически это равноценно приватизации недр.

Многие компании, получившие лицензии, не спешат разрабатывать месторождения, неудовлетворительно выполняют лицензионные соглашения, добывают меньше, чем оговорено в соглашении. Только по 15% выданных лицензий предприятия работают эффективно. «Газпром» ведет добычу по 67 из 126 полученных лицензий, т.е. недодаст 60 млрд. м³ газа. «Юкос» — 6,6 млн. т нефти и т.д. Государство недополучает десятки миллиардов рублей, в то время как на доходах компаний это мало отражается: они стремятся работать на рентабельных месторождениях, а остальные держат в резерве.

В последнее время изменился порядок выдачи лицензий. Применяется программный, а не заявительный принцип. Основанием для выдачи лицензии становится программа изучения и освоения геологических провинций. Выдаются сквозные лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу ископаемых. Потенциальные инвесторы вначале должны вложить средства, что стимулирует ускоренное освоение для возмещения затрат. Выдача лицензии увязывается также с решением конкретных экономических, региональных и других задач.

Россия сохраняет позиции на сырьевых рынках в традиционных для себя регионах и может рассчитывать на новые рынки Европы, Юго-Восточной Азии, Китая, доля ЕС в торговом обороте России составляет 35%, по нефти — 53, газу — 62%; доля импорта из России во всем потреблении ЕС нефти — 16%, газа — 20%. К 2020 г. Европа будет зависеть от российских поставок на 70%. Между тем производство и добыча энергоресурсов еще не достигли уровня 1990 г.

В последние годы предприятия ТЭК работают в режиме истощения созданного в советское время запаса прочности. Главная причина — в сокращении капитальных вложений (за 10 лет в три раза). Материально-техническая база стареет физически и морально, фонды изношены на 60—80%, половина АЭС нуждается в реконструкции, у 45% угледобывающих предприятий выработан проектный ресурс.

Кроме того, взаимозаменяемость топливных ресурсов при отсутствии единого государственного подхода к ценообразованию в ТЭК (цены на газ регулируются государством, а цены на уголь свободные рыночные) обострила проблему оптимизации топливно-энергетического баланса страны.

Дешевизна газа способствовала повышению его доли в энергетике.

На уголь приходится 50% мировой энергетики, в топливно-энергетическом балансе отдельных стран его доля составляет, %

Польша 91

Германия 55

Китай 70

Россия 13

(В СССР его доля в ТЭК составляла 56%.)

Дальнейшее развитие ТЭК определяет федеральная программа «Топливо и энергия». Она включает 28 подпрограмм, охватывающих важнейшие отраслевые, межотраслевые и межрегиональные проблемы ТЭК. Основные цели данной программы:

• обеспечение надежного энергоснабжения всех потребителей;
• повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов;
• сохранение устойчивого экспорта энергоносителей как основного резерва валютных поступлений.

Предусмотренные мероприятия носят комплексный характер; одновременно решаются технологические, социальные и экологические задачи. Первостепенное значение придается реализации проектов, обеспечивающих высокую энергоэффективностъ, стандартизацию, экономический и финансовый механизмы энергосбережения.

Потребности инвестирования в добычу газа на период до 2015 г. составляют 80 млрд. долл., в производство электроэнергии — 50 млрд. долл. на период до 2010 г., а если прирост производства электроэнергии будет происходить за счет АЭС — 34 млрд. долл. на период до 2015 г.

Ставка делается на иностранные инвестиции, повышение цен и тарифов на продукцию ТЭК. В мировой практике важным источником инвестиций в ТЭК является эмиссия ценных бумаг для размещения среди населения, что в России пока не используется.

Взаимоотношения ТЭК с государством имеют разноплановый характер. Концепция эффективного государственного управления ТЭК еще в полной мере не сложилась.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) призвано осуществлять контроль за недропользованием, а также непосредственно управлять лесными и водными ресурсами. В настоящее время разрабатывается механизм возмещения вреда предприятиями третьим лицам и государству при недропользовании. Ведется работа по каталогизации месторождений.

Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации (Минпромэнерго России) координирует деятельность предприятий электроэнергетики, нефтедобывающей и перерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, газификации, газоснабжения и других организаций ТЭК. Министерство видит свою роль в том, чтобы обеспечивать российскому бизнесу новые рынки сбыта, расширять его производственную базу. Функции по управлению нефтепроводами переданы «Транснефти», электроэнергетикой — РАО «ЕЭС России» и Росатому и т.п.

Ведется Реестр субъектов естественных монополий в ТЭК, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль. В Реестре отражаются географические границы рынков, объемы оказываемых услуг, источники приобретения ресурсов и другие показатели. Регулирование осуществляется по следующим направлениям: транспортировка газа, нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, передача электрической и тепловой энергии; участие государства в капитале компаний; ценообразование на внутреннем рынке; доступ к недрам.

Государство осуществляет энергетический надзор. Подразделения энергонадзора организуют и проводят обязательные обследования организаций независимо от их организационно-правовых форм, если годовое потребление ими энергетических ресурсов составляет более 6 тыс. т. условного топлива, а также организаций с годовым потреблением менее 6 тыс. т. условного топлива — по решению органов исполнительной власти субъектов РФ.

Весь объем добываемых, производимых, перерабатываемых, транспортируемых, хранимых и потребляемых энергоресурсов подлежит обязательному учету, который осуществляется в соответствии с установленными государственными стандартами и нормами точности измерений. Однако влияние государства на производство, экспорт, финансовые потоки ограниченно, оно почти не вмешивается в механизм хозяйствования. Самые высокодоходные предприятия — бензоколонки — находятся на 70% в частных руках и государственным регулированием цен практически не охвачены.

С 1992 г. цены на продукцию промышленности выросли в 6 тыс. раз, а на продукцию и услуги ТЭК — в 12 тыс. раз, несмотря на то что осуществляется государственное регулирование и тарифы устанавливаются (кроме нефти и угля) по формуле: затраты плюс нормативная прибыль.

Энергетическая стратегия, направленная на вывоз сырья, не только ухудшает топливно-энергетический баланс, но и сдерживает развитие смежных отраслей. Балансовые задания, экспортные пошлины в какой-то мере позволяют регулировать экспорт нефти, но не гарантируют приоритет внутреннему рынку, так как ограничения для вывоза практически отсутствуют.

Продолжается приватизация отраслей, еще сохраняющих значительные доли государственной собственности. Преобразование государственных предприятий в акционерные общества переводит их из сферы регулирования административного права в сферу акционерного законодательства. Независимо от величины государственного пакета акций акционерная собственность управляется в соответствии с Законом «Об акционерных обществах». Это означает, что, например, конфликтные ситуации разрешаются судом, а не распоряжениями органов исполнительной власти.

В мире сформировалась «большая семерка» лидеров. Но передел глобального рынка углеводородов продолжается.

В 2001 г. корпорация Chevron приобрела компанию Texaco за 35,1 млрд. долл. В результате появляется корпорация Chevron-Texaco, которая занимает 4-е место в мире по добыче нефти и газа и 5-е среди нефтяных гигантов по рыночной капитализации. Этим аппетит компании не удовлетворяется: ведутся переговоры по приобретению и российских компаний. Уже объединились BP и ТНК.

Глубинные проблемы ТЭК заключаются в ухудшении состояния сырьевой базы в количественном и качественном отношении, износе основных фондов, дефиците инвестиций, ценовых диспропорциях на взаимозаменяемые ресурсы. При отсутствии государственной стратегии воспроизводства и рационального использования минерально-сырьевой базы приватизация и интернационализации только усилят экспортную направленность сырьевого сектора. Уже сейчас 44% топливно-энергетических ресурсов экспортируется, в том числе нефти — более 50%.