Понятие, принципы и стадии законодательного процесса

В демократическом правовом государстве каждая из ветвей власти выполняет свои функции, обладая в очерченном для нее конституционно-правовом пространстве собственными предметами ведения и конкретным объемом полномочий. Это, однако, не исключает существования пересекающихся сфер общественных отношений, где все три ветви власти, действуя на основе универсального по своему значению конституционного принципа разделения на законодательную, исполнительную и судебную, в то же время тесно взаимодействуют в рамках строго отведенных им полномочий для достижения единых конституционно значимых целей. Одной из таких сфер является законотворчество.

Законотворчество - юридическая форма государственно-властной деятельности посредством выявления, формирования и утверждения воли народа в виде общеобязательных (законодательных) правил. По мнению А.Г. Путятиной¹Путятина, А. Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти / А. Г. Путятина // Конституционное и муниципальное право. - 2009.- № 17. -С.45. необходимость адекватного и полного выражения воли народа в законе, обеспечение в нем должного баланса интересов различных социальных групп, публично-территориальных образований, учет всех возможных положительных и отрицательных последствий введения законодательного регулирования, формирование уже на стадии принятия законодательного решения условий для как можно более полного достижения его целей в последующей правоприменительной практике, защита от принятия произвольных (несправедливых, несоразмерных, непропорциональных) законов настоятельно требуют сотрудничества всех органов государственной власти в законодательном процессе при их подчиненности общим конституционным целям. В мировой практике известны два способа принятия законов - законодательным органом или путем референдума. Наибольшую научную разработку получило понятие законодательного процесса, в котором в роли законодателя выступает законодательный орган.

Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган, в соответствии с чем, законотворчество является основной функцией российского парламента. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права принимать федеральные и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обусловливает активную роль парламента в политическом и законодательном процессе.

В современной российской юридической литературе сложилось устойчивое определение понятия законодательного процесса. Приведем одну из таких достаточно исчерпывающих формулировок: «Законодательный процесс регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов»²Гузинов, А. Г. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия / А. Г. Гузинов. А. А. Кененов, Т. Э. Рождественская.- Смоленск: Траст-Инком. 1995. - С. 56.. В широком смысле законодательный процесс рассматривается как порядок деятельности Федерального Собрания РФ по принятию законов - федеральных и федеральных конституционных. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, законодательный процесс можно представить как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. В первом случае усиливается роль парламента и одновременно от законодательного процесса отсекаются действия тех. кто подготовил и внес законопроект в парламент, а также тех, кто подписал и обнародовал закон. Такое понимание законодательного процесса представляется уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в действие немыслимы.

Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у законодателей не только общую культуру, но требует от них специальных знаний, определенных навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации.

Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит, прежде всего, от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.

В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания действительности, ее истории и перспектив развития: специальные знания о праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию законов и их реализации.

Динамизм экономических, политических и социально культурных потребностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового опосредования соответствующих общественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже простым перечислением проблем, встающих перед законотворчеством, а именно необходимостью:

исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений:
выявления и тщательного учета при формировании законов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;
использования в процессе создания закона соответствующих достижений науки, техники и культуры;
проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;
постановки в целесообразных и возможных случаях специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения;
определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого закона с данной правовой системой в целом и, прежде всего с Конституцией;
совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и т.д.

Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуществлены без творческого подхода и решения их законодателем.

Законотворчество характеризуется органическим единством трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы. Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.

Однако ограничение законотворчества рамками «чистого» познания, не переходящего в «деятельную сущность», таит в себе опасность ограничения его пассивной умозрительностью. За познанием следует деятельность. Этот переход не является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое многоступенчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве необходимых обществу законов. Лишь после того, как осознаны потребности и цели правового регулирования тех или иных отношений, законодатель принимает решение о переходе от познания к деятельности. Наступает период создания самого закона, разделенный, в свою очередь, на ряд стадий, регулируемых обычно законом и регламентом, установленными процедурами.

Если познание в законотворчестве является процессом преобразования объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, то реализация этого решения в действительность по созданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым, итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений. Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т.д., что в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.

Законотворческий процесс - это не только особая форма государственной деятельности по разработке и установлению правовых норм, но и творческий процесс, строящийся на основополагающих принципах, образующих его логические основы.

В юридической литературе выделяют четыре основополагающих принципа:

принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей;
принцип понятийной определенности;
принцип модальной сбалансированности;
принцип ретребутивной обеспеченности³ Кененов. А. А. Логические основы законотворческого процесса / А. А. Кененов, Г. В. Чернобель //Правоведение.-2001.- №6.-С.71..

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей. В демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.

Воля законодателя, как регулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально мотивированна. Л.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как «особую логическую стадию законотворческого процесса». Задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным (или недостаточно мотивированным) законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и УГО следовало бы закрепить конституционно.

Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их подготовить.

В.Н. Синюков считает, что «возможно, потребуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическими возможностями общества»⁴Исполнение законов. «Круглый стол журнала «Советское государство и право» //Советское государство и право.- 1991. - № 6.- С.4..

Принцип понятийной определенности. Язык закона - единственный способ выражения мысли законодателя, а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деятельности. Он ее и основное средство формулирования правовой нормы.

Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и обязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации, стать помехой правильного словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации. Соответственно, по мнению Б.П. Спасова: «Доступность языка можно выразить через два основных критерия:

каждый должен точно и правильно понимать свои права и обязанности, которые порождает закон.
каждый мог понять общий смысл юридического предписания в связи с его предназначением в системе социальных норм»⁵Спасов. Б. П. Закон и его толкование / Б. П. Спасов. - М.: Юрид. лит., 1986. - С.70-91..

Лаконизм - еще одно основное требование к языку законодателя.

Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном, отражении сути правового предписания.

Правовые определения должны базироваться на определенно консенсусе. Слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в одном и том же смысле во всех правовых актах.

Е. Лукьянов справедливо считает необходимым установить правило: «каждый новый термин должен быть четко определен в том нормативном акте, где он появился впервые и внесен в соответствующий перечень».

Еще одно необходимое требование к правовым определениям - они должны быть дискурсивными, т.е. находящимся в общем логическом «сцеплении» с предшествующими общепризнанными определениями.

Принцип модальной сбалансированности. Модальный феномен всякой нормативной реальности выражается, как правило, в модусах: «разрешено», «требуется» («обязательно»), «запрещено». Правовой характер этот модальной триптих приобретает в общественных отношениях, одной из сторон которых выступает власть. Эффективность функционирования таких отношений обусловлена тем, насколько сбалансированы, т.е. в каком логическом отношении находятся составные правовой модальности, как они согласуются между собой. Нормальное, социально здоровое законодательство - не произвольный набор того или иного количества нормативов. Каждый модус имеет конкретные логические предпосылки. Любое, самое незначительное противоречие в законодательстве - это функциональная «дыра», деформирующая и дестабилизирующая правоприменительный процесс.

К сожалению, отработанной концепции модусной сбалансированности правовых нормативов, вырабатываемых и принимаемых их законодателем, в нашем правоведении нет.

Участник «круглого стола» журнала «Государство и право» по вопросам теоретических проблем и перспектив законодательства России Е.А. Черенков, «оценивая нынешнее состояние соотношения законов и подзаконных актов как временное, вынужденное, считает, что продолжать работу по подготовке и принятию нормативных актов, воссоздающих баланс между законами и актами управленческих органов с ограниченными возможностями последних»⁶Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы развития / «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Государство и право.- 2002.-№10.-С.24. . Такими актами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятии законодательных актов, правила подготовки и издания правительственных и ведомственных актов.

Закон - гениальный регулятор правовых отношений. Для того, чтобы этот акт высшей государственной власти стал реальной основой правопорядка. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель считают, что необходимо «установить, во-первых, круг вопросов общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на федеральном уровне, и, во-вторых, уточнить систему государственных органов, имеющих право законодательной деятельности»⁷Кененов, А.А. Логические основы законотворческого процесса / А.А. Кененов, Г.В. Чернобель // Правоведение.- 2001.- № 6. - С.73..

Именно общечеловеческие правовые ценности и создают предпосылки для определенного согласования внутри государственного и международного права для установления универсального правового регулятора общественного бытия.

Принцип ретрибутивной обеспеченности. Ретрибутивная обеспеченность, что в переводе с латыни означает воздаяние, возмещение, оплата, является функциональной спецификой права, условием - его эффективного действия.

Закон без санкций теряет свой практический смысл. Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание и реальную функциональную силу принципа неотвратимости юридической ретрибуции, игнорирование которого или непоследовательное проведение могут привести к деградации или даже к гибели самой государственности, как таковой.

Совершенствование правоприменительной деятельности - актуальный и злободневный вопрос.

А.А. Кеченов. Г.Т. Чернобель предлагают «конституционно установить, что судебное рассмотрение юридических споров распространяются на всех субъектов правовых отношении без каких-либо исключений».

Любой диктатор может опираться на эту формулу («верховенство закона»), уничтожая при этом всякую тень законности. В подлинно правовом государстве доминирует справедливый закон. Идея справедливости лежит в основе демократической системы права, определяет культуру взаимоотношений государства и его граждан, меру правовой свободы или же ретрибуции. Социально несправедливое не должно иметь юридической силы. Необходимо ввести в юридический оборот такие понятия, как «антиконституционный закон» и «неправомерные санкции». Следует отметить, что в правовом государстве акты общественного протеста, не нарушающие общественный порядок, юридическим ретрибуциям не подлежат.

Закономерно было бы рассматривать законотворчество как часть процесса правообразования. Законотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о законотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих общественных отношений, направление и характер регулирования.

Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии (этапы). Становление правовой системы - это длительный процесс, который происходит поступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов. Нормативный акт - это завершающее звено и непосредственный результат правотворческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент. Логично было бы сделать вывод о том, что в процесс правотворчества не следует включать организационные действия, содействующие непосредственной правовой работе над нормативным актом. В частности к правотворчеству не относится деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, организационные мероприятия по совершенствованию работы правотворческих органов и т.д.

Собственно правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами. Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например, правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е. соответствующие права и обязанности.

Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

В какой бы форме это решение не выражалось, оно является юридическим актом, который создает права и обязанности. Необходимо ограничить действия, предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой деятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей и научных работников, предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса, т.е. процессуальные отношения не возникают. Подобные предложения являются социально-политическими предпосылками и основаниями правотворческой деятельности. Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее предпосылок.

Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы. Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса.

Традиционно в качестве основных стадий законодательного процесса рассматриваются следующие: законодательная инициатива, обсуждение проекта закона, принятие законопроекта, опубликование⁸Москолькова, Т. Н. Нормотворчество: научно-практическое пособие / Т. Н. Москолькова, В. В. Черников. - М.: Проспект. 2011. - С. 55..

По мнению Д.А. Керимова, законодательный процесс образуют такие его стадии, как: 1) инициатива по созданию правового акта; 2) создание проекта правового акта; 3) обсуждение проекта правового акта; 4) дополнение, изменение или уточнение проекта правового акта; 5) принятие правового акта; 6) издание правового акта⁹ Керимов, Д. А. Свобода, право и законность / Д. А. Керимов. - М.: Юридическая литература. 1960.-С. 157-163.. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, вселяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование. Другие, например. В.В. Лазарев и С. В. Липень, выделяют такие стадии, как: «1) правотворческая (законодательная) инициатива: 2) решение компетентного органа о необходимости издания акта; 3) разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение: 4) рассмотрение проекта нормативного правового акта в органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта: 6) доведение содержания принятого акта до его адресатов» ¹⁰Теория права и государства: учебник / под ред. В. В. Лазарева, В. Я. Кикотя.- М.: Юрид. лит., 2008.- С. 123..

Представляется, что наиболее удачными является широкое понимание правотворчества, т.е. включение в этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности.

На основании такого понимания и более развернутой является классификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Пиголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов правотворчества: «Первый - предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка. Второй - официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование»¹¹Дюрягин, И.Л. Правотворчество в советском государстве / И.Л. Дюрягин, А.С. Пиголкин. - М.: Юрид. лит., 1974. - С. 157.. Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества. Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.

Законотворчество и правотворчество являются отнюдь не синонимами. Как разделяют категории «система права» и «система законодательства», так и разделяются понятия правотворчества и законотворчества. Понятие правотворчества мы уже приводили выше, что же стоит понимать под законотворчеством?

Законотворчество - это вид государственной деятельности, посредством которого воля определенной, более или менее многочисленной, группы людей возводится в ранг закона и выражается в норме права в конкретном источнике права¹²Лукашова. А. В. Законотворческие ошибки / А. В. Лукашова // Гражданин и право. - 2000.- №3-4. - С.24.. В отличие от правотворчества, целью законотворчества является создание закона (законодательного акта). Законотворчество - стержень правотворчества, его важнейшая составляющая часть, поэтому законотворчеству присущи свойства общие для всех разновидностей правотворчества¹³Мухина. Ю. В. Понятие регионального законодательного процесса / Ю. В. Мухина // Юридический институт ИГУ. - Сибирский Юридический Вестник. - 2002.- № 5. - С. 13.. Если правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами, то законотворчество деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию законодательных актов.

Применительно к законодательному процессу, с учетом его особенностей предлагается следующая его этапность:

разработка законопроекта (выявление общественных интересов, выработка концепции законопроекта, написание текста законопроекта и т.д.);
официальное внесение законопроекта субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ;
рассмотрение и принятие законопроекта Государственной Думой Федерального Собрания РФ;
рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
подписание закона Президентом Российской Федерации и его обнародование;
реализация закона¹⁴Ивлиев, Г. П. Участие Правительства Российской Федерации и законодательной деятельности / Г. П. Ивлиев. Г. А. Гаджимагомедов. - М.: Юрист. 2008. -С. 20-21..

Таким образом, законотворческий процесс представляет особый вид деятельности, носящий сугубо интеллектуальный характер, сложный по своему содержанию, осуществляемый в присущих ему формах с использованием специального юридического «инструментария» (методов), регламентированный несколькими видами правил, определяющих порядок подготовки, обсуждения и принятия законопроекта.