Становление российского парламентаризма и парламентского права

Государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.

Функции государственного управления присущи всем государствам. Вопрос о функциях государства и государственного управления не лишен спорных моментов. Однако ученые пришли к общему мнению: функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства сохраняются различия в методах и формах реализации функций, а следовательно, выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.

Центральное место в вопросах государственного управления занимает принцип разделения властей. Целью теории разделения властей является создание эффективного механизма функционирования государственных органов, обеспечение безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, политических свобод.

Надо признать, что функции государства взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жесткие границы между ветвями власти. Однако необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.

Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей - системе сдержек и противовесов.

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной) власти. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Следует отметить, что определения ветви власти, представительной (законодательной) в частности, в современной российской науке, несмотря на обилие исследований органов представительной власти и принципа разделения властей, дано не было. Вместе с тем представительная (законодательная) власть осуществляется, прежде всего, общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера - также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название "парламент".

Современный парламент формировался не сразу, он вырастал из фактических общественных отношений и характеризуется исключительной гибкостью, имеет свои этапы развития и национальные оттенки.

В политическую науку парламент вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти - ее законодательную функцию и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства государственной власти путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов означало настоящую революцию в государственном управлении. Исходя из этого, парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т.е. политической, как процесс превращения человека из подданного и бесправного в гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.

Некоторые исследователи связывают возникновение современного парламента с результатом трех последовательных открытий, сделанных в течение несколько столетий¹Салмин, А.М. Современная демократия: очерки становления / А.М. Салмин. – М., 1997. С. 323, 324..

Первое открытие, относящееся к парламенту, - это собственно изобретение парламента, т.е. соединение идей представительства и законодательства в одном постоянно действующем институте. Эти идеи в историческом прошлом просуществовали, находясь в более или менее случайных отношениях друг с другом.

Второе открытие общеизвестно. Именно "открытием" назвал в свое время Александр Гамильтон идею разделения властей в версии Монтескье. "Политическая наука, - пишет он, - как и большинство других наук, очень продвинулась вперед. Сегодня хорошо понимают эффективность различных принципов, которые были или вовсе неизвестны древним, или недостаточно ими создавалась. Упорядоченное распределение власти по определенным отделам, введение противовесов и сдержек при законотворчестве, учреждение судов, в которых судьи исполняют обязанности, пока их поведение безупречно, представительство народа в законодательном органе через избранных депутатов - все это или целиком новые открытия, или же основное для их совершенства было сделано в наше время".

Третье открытие - переход парламента из проективного в реактивный режим повседневной работы. Проективно, т.е. навязывая свою идеологию и волю обществу, действовали английский парламент времен Кромвеля, американский Континентальный Конгресс и, безусловно, французский Конвент. Большинство современных парламентов чаще всего действует реактивно, т.е. С большим или меньшим энтузиазмом откликаясь на потребности общества (чьим поверенным в делах все чаще выступает правительство) в законотворчестве, охотно контролируя исполнительную власть, а также выступая в роли главного общенационального политического клуба.

Напомним, что представительная ветвь власти характеризуется определенной совокупностью черт.

Базовой является системность представительной ветви власти. Речь идет о системе представительных органов. Система представительной ветви власти характеризуется слабыми, в сравнении с системой исполнительной ветви власти, внутрисистемными связями. В пользу системности представительной ветви власти можно назвать единый источник власти (народ), общие принципы формирования и деятельности, единую компетенцию с разделением территории воздействия. В пользу мягких внутрисистемных связей говорит отсутствие императива между вышестоящим и нижестоящим представительным органом (в сущности, их и назвать таковыми нельзя).

Представительство интересов, выборность - следующие характерные черты исследуемой ветви власти. Выборность - одна из характерных черт как всей системы представительной власти, так и ее составной части - парламента; должна проводиться на основании смешанной избирательной системы как наиболее демократичной.

Представительные органы, в совокупности представляющие собой систему представительной власти, обладают определенным объемом функций и полномочий, набор которых зависит от демократичности строя и реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в той или иной стране. Во многих странах парламент не единственный государственный законодательный орган, законы могут издавать и другие органы.

Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Например, акты с названием "законы" вправе принимать, за редким исключением, только представительный орган народа - парламент, олицетворяющий законодательную власть.

В некоторых странах понятие парламента широкое: наряду с избираемой нижней палатой парламент включает в себя не избираемую прямыми выборами верхнюю палату и главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето, что выражается в праве главы государства вернуть закон в палату на новое рассмотрение, глава государства участвует в осуществлении законодательной власти. В чрезвычайных и обычных условиях возможно так называемое делегированное законодательство, или принятие органами исполнительной власти актов, имеющих законодательную силу (на основе конституционных норм регламентации власти).

В сферу законодательной власти вмешиваются и суды, верховные и конституционные, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.

В свою очередь, парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Например, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, в других - рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса. Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако в действительности его реальные полномочия иные. В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента. В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент.

Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, как представляется, не только в множественности ее членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре - в двухпалатности. С теоретической точки зрения, принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Карл Ловенштайн описывает двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу палат парламента. Разделение власти - один из основных принципов демократической организации парламента.

Конституция РФ устанавливает: "Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации". Как представительный орган, Федеральное Собрание осуществляет представительство интересов не только населения, проживающего на территории РФ, но и государственных органов, сформированных населением субъектов РФ. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о доверии Правительству России), участвует в создании судебных органов государства. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем над исполнением бюджета (ст. 101 Конституции РФ) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной - принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для указанных органов.

В последнее время в связи с тенденцией к расширению прав парламентов формируется новая модель принципа разделения властей.

Провозглашаемый в актах совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на всех уровнях. Например, Конституция Полыни 1997 г. в Преамбуле провозглашает "взаимодействие властей и общественный диалог"²Конституционное законодательство России. - М.: Маркетинг, 1999. - С. 12.. Это же можно видеть и в некоторых других конституциях. Основной закон Финляндии 1999 г. говорит не о разделении властей, а о парламентаризме и разграничении государственных функций³Могунова, М.А. Скандинавский парламентаризм: теория и практика / М.А. Могунова. - М.: Элит. 2001.-С. 40..

Таким образом, выделив и проанализировав основные черты представительной ветви власти, можем предложить ее определение: Представительная (законодательная) ветвь власти - ведущая в трех ветвях власти, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий данных выборных органов.

Парламентаризм привлекал довольно широкий круг исследователей, в том числе и отечественных - М.М. Ковалевского, Б.Н. Чичерина, Е.М. Гессена, К. Тахтарева и др.

В Конституции РФ термин "парламентаризм" не упоминается. Тем не менее, в работах российских ученых исследуется его содержание и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность.

Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:

идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций:
реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей;
особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства, т.е. понятие "парламентаризм" применяется к определенному виду исполнительной власти (такая ситуация характерна для парламентской республики).

Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны, однако сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, думается, принижает его историческое значение. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что "парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделенный не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями"⁴Гранкин, И.В. Парламент России / И.В. Гранкин. - М., 2001. - С. 19.. Может существовать парламент, но не быть парламентаризма как системы правления.

Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделен полномочиями принятия законодательных актов, избрания правительства, контроля над его деятельностью и другими органами исполнительской власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха - в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а путем избрания зачастую тем же парламентом)⁵Романов, Р.М. Понятие и сущность парламентаризма / Р.М. Романов //Социально-политический журнал. - 1998. - № 4. - С. 213.. Согласно этой точке зрения главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя, - верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм; только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполни тельной ветвями власти; только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на государственном уровне.

Рассматривая сегодня проблему представительства, мы можем выделить несколько подходов. Одним из наиболее распространенных подходов к проблеме необходимости представительской формы правления является сформулированный Ш. Монтескье подход к представительному правлению в связи с невозможностью осуществления народовластия на большой территории (в большой стране, национальном государстве). Второй из распространенных подходов к проблеме представительства - рассмотрение представительства через передачу власти. Таким образом, смысл представительного правления заключается в "передаче власти", в "разлучении народа с властью"⁶Романов. Р.М. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление / Р.М. Романов //Политические исследования. - 1998.- № 5.- С. 24..

Здесь обозначена большая проблема - соотношение в "представительстве" воли и власти: что, собственно, делегирует избиратель в органы представительного правления - волю или власть? Эту проблему одним из первых поставил Ж.Ж. Руссо, который, говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что "он заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает". А отсюда следует и вывод, характерный для великого мыслителя: "Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями". Итак, депутаты не могут быть представителями, поскольку они не могут быть носителями чужой (избирателей) воли. Воля не может быть представляема, а тем более передаваема.

Позднее понятие о "народном представительстве" все больше ассоциируется с выборным собранием, в основном с законодательным, облеченным доверием избирателей.

Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в ограничении власти правителя, создании сдерживающих ее механизмов. Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т.д.), обязательность исполнения законов правителя, принятых парламентом.

Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательною права, и расширение социальной базы представляемых интересов.

Парламентаризм сегодня представляет собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы.

Сначала парламентаризм отождествлялся с конституционной и законодательной властью парламента. Это означало, что принятые парламентом конституция и прочие законы призваны ограничивать волю правителя (парламентаризм конституционных монархий). Позже сущность парламентаризма нашла отражение в принадлежности парламенту верховной власти, в идее парламентского суверенитета. С сущностью парламентаризма отразилась и подотчетность парламенту системы правления, ответственность правительств перед парламентом.

Парламентаризм можно определить как особую систему управления государством, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.