Понятие местного самоуправления
Понятие местного самоуправления в отечественной науке муниципального права не имеет четкого, однозначно принятого всеми учеными, определения.
Ученые-муниципалисты строят свои рассуждения на основании ст. 3 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.1Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. № 237. 1993. 25 декабря., где сказано, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, либо через органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления, и ст. 12 Конституции РФ, гласящей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Так, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов понимают под местным самоуправлением «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей».
В.А. Баранчиков пишет, что местное самоуправление — «это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативно-правовых актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами»2Баранчиков В.А. Муниципальное право. М.. 2000. С. 7 8..
Г.Н. Чеботарев считает, что «местное самоуправление — это одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»3Муниципальное право России / Отв. ред. Н.Г. Чеботарев. М.: Юристь, 2005. С. 24..
По мнению В.И. Васильева, «Местное самоуправление в первом приближении — это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью общей системы социального управления, т.е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-правовой институт, присущий любому демократическому государству»4Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2008. С. 35..
По причине отсутствия единого научного определения местного самоуправления, а также громоздкости существующих в теории муниципального права определений, для понимания его основных характеристик более удобно пользоваться легальными определениями, содержащимися в нормативно-правовых актах.
В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления5Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Согласно ч. 2 той же статьи Хартии, это право должно осуществляться советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. восприняла положения Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. и, хотя сама не содержит определение местного самоуправления, что вполне обоснованно, на конституционном уровне закрепила право населения на местное самоуправление и признала местное самоуправление одной из основ конституционного строя (ст. 3, 12, 18, 130 и др.).
На основе положений Европейской хартии 1985 г. и Конституции РФ 1993 г. в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.; 2005. № 30 (ч. I). Ст. 3108. (утрачивающим юридическую силу полностью с 1 января 2009 г.) местное самоуправление определено как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Одним из результатов проводимых с начала 1990-х гг. в России административной и муниципальной реформ стало принятие Государственной Думой РФ Федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно данному Федеральному закону от 6 октября 2003 г. местное самоуправление — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Таким образом, нетрудно проследить эволюцию формирования понятия местного самоуправления, условно говоря, с 1985 г. по 2003 г.
В Европейской хартии местное самоуправление понималось через управленческую деятельность органов местного самоуправления, действующих в интересах населения на основе принципа легитимности публичной власти.
В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление стало пониматься отечественным законодателем как право населения на деятельность по самоуправлению.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в России понимается как форма народовластия, что, на наш взгляд, наиболее отвечает сути местного самоуправления.
Эволюция понятия «местное самоуправление» напрямую отразилась и в формировании подходов к пониманию сущности местного самоуправления.
В.И. Фадеев выделяет три основных подхода: а) местное самоуправление как основа конституционного строя; б) местное самоуправление как право населения на решение вопросов местного значения; в) местное самоуправление как форма народовластия7Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд. М., 2001. С. 89..
По мнению Е.С. Шугриной, местное самоуправление можно рассматривать как:
- основу конституционного строя;
- право населения на решение вопросов местного значения;
- форму народовластия;
- деятельность населения по решению вопросов местного значения;
- одну из разновидностей социального управления8Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.. 1999. С. 12—13..
В.И. Васильев придерживается более оригинального подхода и указывает, что местное самоуправление может рассматриваться как:
- одна из основ конституционного строя;
- форма народовластия;
- элемент правового статуса гражданина;
- способ оптимизации социального управления;
- институт организации и предоставления услуг гражданам9Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ. 2008. С. 35-56..
Таким образом, традиционным в науке муниципального права считается рассмотрение местного самоуправления как: а) основы конституционного строя; б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; в) формы народовластия.