Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации
Наука конституционного (государственного) права под конституционным строем понимает систему социальных, экономических и политико-правовых отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами определенного государства1Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Инфра-М, 2003. С. 178.. При этом необходимо иметь в виду, что «это (...) реально существующие устои жизни общества и государства»2Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2-х т. Т. I. М.: Юристь, 2005. С. 320..
Под основами конституционного строя следует понимать некие устои, отражающие «характер государства, общества и общественных отношений, власти, положения человека и гражданина, политического режима, собственности и форм хозяйствования».
В ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления сказано, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. прямо сказано, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
В Конституции РФ местное самоуправление как основополагающий принцип организации публичной власти в государстве нашел отражение в главе 1 «Основы конституционного строя».
Согласно ч. I ст. 2 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Согласно ч. 2 той же статьи народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Но основной в главе I Конституции РФ о местном самоуправлении является ст. 12, в которой содержится чрезвычайно важное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Это означает, что в России на конституционном уровне закрепляется децентрализованная система управления. Принцип децентрализации управления необходимо понимать не в смысле полного отсутствия центрального управления, а сочетания центрального и местного управления, исходя из принципа необходимого разделения полномочий между уровнями публичной власти и территориальной юрисдикции административных органов. Так, например, в условиях федеративного Российского государства государственная власть представлена на уровне Федерации и субъектов Федерации, а местная власть — на уровне муниципальных образований.
Как отмечают Г. Шоллер и Й. Шоллер, «... децентрализация состоит в том, чтобы внутри территории государства возникали новые политические единицы, наделенные качеством государства (как в федеративной системе) или автономии. Если автономия ограничена пределами какой-либо местности, созданной в целях решения проблем местного сообщества, то в таком случае имеется в виду местное самоуправление»3Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации / Совместные исследования. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 12..
В этом же контексте К. Узакбаев пишет: «Политическую децентрализацию в государственном управлении условно можно рассматривать как процесс передачи полномочий или права принимать решения местным сообществам граждан или их выборным представительным органам».
Важно понимать, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями органов государственной власти и не состоят с ними в отношениях соподчинения.
Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов подразумевает наличие у них собственной компетенции. В Конституции РФ содержится указание на некоторые из вопросов местного значения (ст. 130, 132). Более полный их перечень содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г.
В то же время органы местного самоуправления обязаны действовать в соответствии с законодательством Российской Федерации и в рамках государственной политики.
В федеративном государстве, каковым является Россия, закрепление в Конституции принципа местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя означает, что местное самоуправление должно быть также закреплено в конституциях и уставах субъектов Федерации.