Основы государственной службы и кадровой политики

Механизмы реализации государственной кадровой политики в системе государственного управления

Исследование механизма реализации государственной кадровой политики в современной теории и практике государственного управления является одной из самых значимых проблем в силу ее актуальности и новизны. Теоретической основой механизма реализации государственной кадровой политики служит концепция ГКП, которая определяет, прежде всего, целеполагание кадровой политики и кадровой работы, позволяет выработать принципы, формы, методы, критерии оценки и отбора кадров, их расстановки, рационального использования, служебного роста профессионального обучения и воспитания. Именно эти сущностные черты придают механизму реализации государственной кадровой политики единство, целостность, определенность, направленность, создают возможность реализации кадровых технологий в практике, делают их эффективными.

Современная наука выявляет множественность подходов к определению такого феномена, как механизм реализации государственной кадровой политики.

Сегодня внимание ученых и практиков сосредоточивается прежде всего на решении таких вопросов, как сущность, структура (элементы, компоненты), содержательное наложение и конкретные технологии механизма реализации государственной кадровой политики.

На сегодняшний день существует по крайней мере три основных подхода к определению сущности механизма кадровой политики. Точка зрения проф. В.И. Лукьяненко (РАГС) основывается на том, что механизм реализации государственной кадровой политики есть система кадровой деятельности, направленная на кадровое обеспечение реформ в переходный период и отражающаяся на концепции государственной кадровой политики, законодательной базе, принципах, методах, способах, методиках, технологиях и формах кадровой работы.

Профессор В.А. Сулемов (РАГС) определяет механизм реализации государственной кадровой политики (точнее, механизм кадрового обеспечения государственной службы) как особую систему реализуемых на практике мер (правовых, организационно-управленческих, социально-экономических, воспитательных и др.), определенный порядок кадровой деятельности.

Позиция проф. В.М. Анисимова (Администрация Президента РФ) основывается на том, что сущность механизма реализации государственной кадровой политики заключается в том. что это система учреждений и мер (административно-организационных, социально-экономических, правовых, профессиологических, культурно-воспитательных), приводящих в действие кадровую политику¹Энциклопедический словарь работника кадровой службы / Под ред. В.М. Анисимова. М.. 1999. С. 153..

Механизм реализации ГКП включают систему кадровой деятельности и кадрового обеспечения, систему государственных органов и учреждений, систему мер (технологий), приводящих в действие кадровую политику.

На наш взгляд, механизм реализации ГКП — это в большей степени система кадровой деятельности субъектов кадровой политики (государственные органы, должностные лица, кадровые службы, организации, учреждения), опирающаяся на концептуальную и нормативно-правовую базу ГКП, осуществляемая через кадрово-управленческий процесс (меры, способы, технологии) и направленная на объект кадрового управления (кадры, персонал). Механизм реализации ГКП следует рассматривать как систему кадровой деятельности, направленную на кадровое обеспечение политического, социально-экономического, оборонного, культурного развития государства и общества

С содержательной стороны модель механизма реализации ГКП включает в себя как минимум четыре составляющих элемента, или уровня:

• верхний уровень — концептуальный — теоретические основы ГКП;
• второй уровень — нормативно-правовой — законодательная база ГКП;
• третий уровень — организационный — специальные институты — органы, занимающиеся кадровой работой;
• четвертый уровень, наиболее приближенный к кадрам, — технологический — формы, способы и методы кадровой работы.

Сущность механизма реализации государственной кадровой политики следует рассматривать в единстве его составляющих — концептуальной, нормативно-правовой, организационной и технологической. Такой подход вполне правомерен, поскольку показывает и структуру, и конкретное содержание кадровой политики, сближая разные точки зрения.

Структурно модель механизма реализации государственной кадровой политики трех основных компонентов: субъекта, процесса кадрового управления и объекта.

1. Субъекты кадровой работы — органы и должностные лица воздействующие на кадры. Субъекты ГКП подразделяются:

• по уровням государственной власти (федеральный уровень и уровень субъектов Федерации);
• по сферам государственного управления (государственный, муниципальный, рыночный, смешанный секторы);
• по ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная).

Здесь очень важно разграничение функций и компетенций структур и их кадровых служб, законодательное разграничение полномочий в решении кадровых вопросов между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

2. Процесс кадрового управления — это технологии кадровой деятельности. Данный процесс включает в себя:

• управление персоналом со стороны линейных менеджеров и кадровую работу менеджеров по персоналу;
• определение каждым субъектом кадровой политики своих приоритетов, конкретных задач работы с кадрами на ближайшее время и долгосрочную перспективу;
• использование субъектами кадрового управления эффективных технологий работы с персоналом.

3. Объекты государственной кадровой политики — это то, на что воздействует субъект кадровой политики: народ, трудовые ресурсы, кадровый потенциал, кадровый корпус, кадры, их отдельные категории и группы.

Если государственная кадровая политика — это стратегия формирования, развития и рационального использования кадрового потенциала страны, то механизмы ее реализации — организационные формы, технологические способы и приемы ее претворения в жизнь. При этом механизмы кадровой политики не тождественны управленческим технологиям, они шире.

Цель механизма реализации государственной кадровой политики состоит в практическом претворении в жизнь этой политики, т.е. в создании благоприятных и равных социальных условий и гарантий для проявления каждым работником своих способностей и знаний; в подборе кадров и обеспечении их высокого профессионализма; в эффективном использовании кадрового корпуса и кадрового потенциала страны. Главная задача такого механизма — достижение нового, более высокого качества государственного управления персоналом. Механизм ГКП непосредственно формирует и реализует кадровый потенциал общества, превращает кадровый корпус в эффективный административный ресурс страны, в большую материальную силу.

Механизмы реализации государственной кадровой политики можно классифицировать по ряду критериев.

1. По отраслям или блокам обеспечения государственной кадровой политики. В системе кадрово-управленческой деятельности содержатся законодательные нормы, организационные ресурсы, учебно-методические средства научно-исследовательские положения, информационные ресурсы, материально-финансовые ресурсы. С этой точки зрения в кадровой деятельности в системе государственного управления выделяется несколько блоков обеспечения ГКП или механизмов реализации кадровой политики, имеющих «отраслевой» характер.

В практической кадровой работе наблюдается по крайней мере пять основных механизмов обеспечения государственной кадровой политики:

• нормативно-правовой;
• организационный;
• учебно-методический;
• научно-исследовательский;
• финансово-экономический.

Некоторые специалисты в этой области приводят и другие механизмы обеспечения, например информационный, функционально- распорядительный.

2. По уровню кадрового воздействия субъектов государственной кадровой политики механизмы ее реализации классифицируются следующим образом:

• механизмы реализации федеральной государственной кадровой политики. В данном случае субъектами ГКП являются Президент РФ. Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ. Государственный совет РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, аппараты и кадровые службы федеральных министерств и ведомств и иные федеральные органы государственной власти;
• механизмы реализации государственной кадровой политики субъектов Российской Федерации. Здесь главными субъектами кадровой политики являются президенты республик, губернаторы, главы администраций краев, областей;
• механизмы реализации муниципальной кадровой политики. Местное самоуправление, будучи по Конституции РФ самостоятельным видом власти, тем не менее, встроено в систему публичного управления делами государства и общества, т.е. государственного управления и является децентрализованной частью государственной кадровой политики. Субъектами кадровой политики в данном случае выступают органы местного самоуправления, мэры городов, главы администраций муниципальных образований.

Сказанное не означает, что каждому уровню кадровой политики в государстве соответствуют свои особые механизмы реализации. В принципе механизмы кадровой политики по своей природе и существу едины на всех уровнях власти, так как едины сама государственная власть и кадровая политика. Но каждый из этих уровней имеет свою специфику действия механизмов кадровой политики.

3. По сферам государственного управления деление следующее. Прежде всего, это кадровая деятельность политиков — высших должностных лиц государства. Ее субъектами среди должностных лиц государства являются Президент РФ. Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, федеральные министры, судьи.

Наряду с этим в процессе реализации государственной кадровой политики участвуют государственные служащие, особенно категории «руководители» федерального, регионального и муниципального уровней, которые в работе с кадрами используют те или иные механизмы реализации ГКП.

Негосударственный сектор — частное предпринимательство — живет по своим кадровым законам, поскольку государство правовыми средствами лишь регулирует его, контролирует сферу труда и кадров. Государственная кадровая политика через свои механизмы воздействует на бизнес посредством нормативных правовых актов, налогов и т.д.

Различие состоит в методах правового регулирования. Если в политической сфере и в системе государственной службы механизмы реализации ГКП действуют, как правило, императивно (имеют приказной характер), в бюджетной сфере — частично императивно, то в сфере хозяйствующих субъектов частного предпринимательства они реализуются диспозитивно, т.е. согласительно, рекомендательно. Действительно, государственные органы не могут проводить директивную кадровую политику в организациях, учреждениях и на предприятиях со смешанной, акционерной формами собственности, а тем более в сфере частного бизнеса и предпринимательства.

4. Механизмы реализации государственной кадровой политики подразделяются по своим основам на теоретико-методологические и организационно-практические.

Теоретико-методологической основой механизмов ГКП служит концепция государственной кадровой политики, которая определяет целеполагание ГКП, принципы кадровой политики; приоритеты кадровой политики, технологии и процедуры кадровой деятельности (подбор, отбор, расстановка и профессиональное использование кадров).

Организационно-практическую основу механизмов реализации государственной кадровой политики составляют субъекты и объекты кадровой политики; нормативно-правовая база ГКП; финансовые и материальные ресурсы; информационно-аналитическая база; кадрово-управленческий инструментарий (опыт, стиль управления); позитивный зарубежный и отечественный исторический опыт ГКП: управленческая, институциональная, делопроизводственная и кадрово-учетная инфраструктура.

5. По содержательному наполнению механизмы реализации государственной кадровой политики делятся на 1) обеспечивающие реализацию и 2) приводящие в действие ГКП и организующие систему кадрово-управленческой деятельности.

Группа механизмов, обеспечивающих реализацию ГКП, включает в себя по крайней мере пять блоков (отраслей) обеспечения: законодательные нормы, организационные ресурсы, методические средства научные выводы и материально-финансовые ресурсы. Соответственно этому формируются и действуют следующие основные механизмы реализации ГКП: нормативно-правового, организационного, учебно-методического, научно-исследовательского и материально-финансового обеспечения.

Механизм финансово-экономического обеспечения. Эффективность реализации государственной кадровой политики во многом зависит от финансово-материального обеспечения персонала. В государственном бюджете ежегодно утверждается статья, направленная на финансирование кадров государственного управления. Это связано с повышением социального статуса и престижности труда государственных служащих. Вопросы денежного содержания гражданских служащих России регулируются Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. в ст. 50 «Оплата труда гражданского служащего» и 51 «Фонд оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа».

Основные и дополнительные государственные гарантии гражданского служащего сформулированы в гл. 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Социально-экономические гарантии всех наемных работников зафиксированы в Трудовом кодексе РФ

Современный уровень финансово-экономического обеспечения кадров и кадровой политики удовлетворителен, но по сравнению с западными странами он явно недостаточен. Прежде всего, необходимо повысить уровень заработной платы государственных служащих категорий «специалист» и «обеспечивающий специалист». В разрабатываемых нормативных правовых актах, касающихся социально-экономического обеспечения как государственных служащих, так и всех других работников важно усилить социальную защищенность людей, что позитивно скажется на результатах труда и службы. Используя современный зарубежный опыт, важно повышать социальный статус и уровень доходов работников не столько посредством представления различных льгот и привилегий, сколько посредством увеличения их заработной платы.

В целом механизм финансово-экономического обеспечения кадровой политики является важнейшим инструментом в руках руководителей и кадровых служб в отборе, расстановке и рациональном использовании кадров.