Административное право России

Организационно-правовые формы управления образованием

Государственное управление в сфере образования осуществляют в пределах своих полномочий федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов РФ.

В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляют органы местного самоуправления. Полномочия указанных органов определены в ФЗ «Об образовании» (ст. 28, 29, 31).

Управление образованием осуществляют различные государственные и муниципальные органы.

К ним относятся:

1. федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции управления в сфере образования как основным родом своей деятельности: Министерство образования и науки РФ; подведомственные ему федеральные службы и федеральные агентства;
2. федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные учреждения ведомственного профиля (Минобороны России, МИД России, МВД России, Минздравсоцразвития России и т.д.);
3. органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие управление в сфере образования, имеющие различные организационные формы (департаменты образования, главные управления образования и др.);
4. органы местного самоуправления соответствующих муниципальных районов и округов, осуществляющие управление в сфере образования;
5. муниципальные органы управления народным образованием муниципальных районов и муниципальных округов.

Разграничение компетенции в области образования определяется: между федеральными органами законодательной и исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ законом, регулирующим деятельность Правительства РФ; между федеральными органами исполнительной власти — Правительством РФ; между органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также между их органами — законодательством субъектов РФ.

Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России) — федеральный орган исполнительной власти, специально созданный для управления образованием в стране. Действует на основании Положения о нем, утвержденного Правительством РФ 15 июня 2004 г. Обладает функциями и полномочиями по различным вопросам формирования и функционирования системы образования. Оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, а также в сфере молодежной политики, воспитания, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

На Минобрнауки России возложены координация и контроль деятельности подведомственных ему Федерального агентства по образованию и Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.

Для понимания функций министерства уместны и принципиальны как минимум две оговорки. Во-первых, по смыслу упомянутого Положения различаются в качестве самостоятельных сфера Министерства и сферы указанных Федеральной службы и Федерального агентства. Однако их разделение является относительным в том смысле, что Министерство координирует и контролирует деятельность этих органов. Во-вторых, в Положении акты, издаваемые в порядке нормативно-правового регулирования, подменены их тематикой. Например, актами признаются перечни профессий, перечни учебников, формы документов и т.п., которые актами же устанавливаются.

Очевидно, что на самом деле имеются в виду предметы ведения или, говоря проще, вопросы, по которым Министерство может осуществлять самостоятельное нормативно-правовое регулирование. Так, известно, что действует постановление Правительства РФ, определяющее виды нормативных правовых актов, которые могут принимать федеральные органы исполнительной власти; к ним не отнесены «документы», «перечни» и т.д.

Министерство принимает акты, относящиеся по своей тематике к нормативно-правовому регулированию направлений, условий и официального удостоверения результатов образовательной деятельности. Оно устанавливает порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, включая профессиональное образование, подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочих и специалистов в федеральных образовательных учреждениях; устанавливает перечень профессий (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях.

Им утверждается федеральный перечень учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию при осуществлении образовательного процесса в образовательных учреждениях. На него возложено установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, федеральных требований к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам. К его полномочиям относится утверждение форм документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалентности этих документов за рубежом. Ему поручено определение порядка приема всех категорий обучающихся, а также перевода обучающегося из одного учебного заведения в другое.

В порядке нормативно-правового регулирования Министерство принимает положения по определенным вопросам, входящим в содержание его деятельности в сфере образования. К ним относятся положения: о создании филиалов федеральных государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования; о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования: об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений; о формах получения выпускниками образовательных учреждений золотой и серебряной медали.

К ведению Министерства отнесено регулирование порядка аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных учреждений; формирования федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических кадров образовательных учреждений и работников органов управления образованием.

Федеральное агентство по образованию (Рособразование) осуществляет функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов. Согласно Положению о нем, утвержденному Правительством РФ 17 июня 2004 г., Агентство реализует функции государственного заказчика федеральных целевых программ; организует повышение квалификации и переподготовку научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования, а также государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского образования: определяет для образовательных учреждений профессионального образования, находящихся в его ведении, контрольные цифры приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, а также квоты по целевому приему.

Оно размещает на конкурсной основе среди высших учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию, государственное задание по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием; открывает аспирантуру и докторантуру в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования и научных организациях. Ему предоставлено право утверждать на установленный срок избранных общими собраниями (конференциями) образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в его ведении, ректоров (директоров), а при наличии вакантной должности ректора возложение его обязанностей на одного из проректоров; давать разъяснения юридическим и физическим лицам по вопросам своей компетенции и т.д.

Минобрнауки России и названные федеральные служба и агентство осуществляют свою деятельность во взаимодействии с заинтересованными органами исполнительной власти, местного самоуправления, профильными научными организациями, общественными объединениями.

В субъектах РФ в качестве специализированных органов, ведающих сферой образования, выступают: в республиках — соответствующие министерства или комитеты, в других субъектах — соответственно департаменты, главные управления, отделы. Они являются единственными специализированными органами, занимающимися вопросами образования на соответствующей территории в целом.

К компетенции органов управления образованием субъектов РФ относятся: разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, учитывая при этом национальные и региональные социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности; формирование государственных органов управления образованием, назначение руководителей этих органов; создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения, лицензирование их деятельности; установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов; установление дополнительных (к федеральным) требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений; организация издания учебной литературы, разработка базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин; организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических кадров; обеспечение соблюдения законодательства в области образования, контроль за исполнением государственных образовательных стандартов и т.д.

ФЗ «Об образовании» относит к органам управления образованием также «ведомственные государственные органы управления образованием». Это подразумевает, что образовательные учреждения некоторых типов и направлений находятся в ведении различных органов, ведающих другими отраслями и сферами управления. Вместе с тем последние выполняют задачи и функции органов управления указанными подведомственными учреждениями. И только в этой «части» их можно отнести к органам управления образованием. При этом приоритет в осуществлении функций межотраслевого характера, охватывающих подведомственные учреждения таких органов, принадлежит все же специализированным органам управления образованием.

Последние при осуществлении межотраслевых функций в различных формах сотрудничают с другими органами, ведающими теми или иными образовательными учреждениями. Конкретные формы сотрудничества но соответствующим вопросам определены действующими нормативными правовыми актами, которые, однако, не ограничивают как инициативы в этом деле, так и ответственности того органа, к компетенции которого отнесено решение данного вопроса. Например, Министерство образования и науки РФ разрабатывает с участием федеральных органов исполнительной власти и аналогичных органов субъектов РФ программы в области образования, но отвечает за это дело, в конечном счете, данное Министерство.

Руководство образовательными учреждениями, подведомственными неспециализированным органам, осуществляется их структурными подразделениями. Они имеют различные формы и статус в структуре соответствующих органов. Это могут быть самостоятельные главные управления, отделы и др. либо подразделения такого рода структур. Они могут быть специализированными либо осуществлять функции образования наряду с другими функциями.

Органы управления образованием создаются в том же порядке, в каком и другие отраслевые органы. А общая для всех органов управления образованием компетенция осуществляется с учетом масштабов их деятельности и региональных особенностей.