Отраслевые начала в управлении
В период когда основной формой собственности признавалась государственная, а государство сосредоточивало в своих руках все функции непосредственного управления предприятиями. учреждениями и организациями страны, данное понятие имело соответствующую этим условиям трактовку. Под отраслевым управлением понималась основанная на отраслевом принципе система специализированного централизованного управления большинством предприятий, учреждений и организаций данной отрасли' экономики, социально-культурной и иной деятельности в тех или иных территориальных границах.
В единую систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерства) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреждения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления. Вышестоящие отраслевые органы представляли собой иерархию обширной власти над основными звеньями единой организационно и юридически обособленной специализированной системы управления. Отношения по вертикали между звеньями единой системы центрального отраслевого органа строились па основе организационной и юридической подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирования полномочий первых над полномочиями вторых.
Такая система усиливала ведомственную разобщенность в управлении, дублирование в осуществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала инициативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого управления были допущены извращения в управлении основными звеньями отраслей, которые в публицистике были неточно квалифицированы как административно-командная система, оцениваемая только в негативном смысле.
Смена социально-экономической системы и изменение роли государства в управлении обществом проявились в децентрализации управления предприятиями, учреждениями и организациями, включая такого рода объекты государственного сектора. В этих условиях обозначилась дифференциация в представлениях об отраслевом управлении. Оно коренным образом изменилось применительно к экономической и социально-культурной сферам, но сохраняет свои прежние признаки применительно к отдельным отраслям административно-политической деятельности.
По отношению к экономической и социально-культурной сферам отраслевое управление можно охарактеризовать следующими положениями:
В данных сферах сохранилось отраслевое управление, осуществляемое как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Однако структура, функции и полномочия его государственных органов принципиально изменились.
Во-первых, для федеральных органов исполнительной власти устанавливаются сферы их деятельности, часто не основанные на едином отраслевом критерии. В лучшем случае ими охватывается комплекс специализированных, но функционально взаимосвязанных и взаимозависимых отраслей (Министерства транспорта РФ), в других случаях они представляют собой конгломерат различных отраслей и видов деятельности. Например, сферу деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ составляют здравоохранение, труд, занятость, защита прав потребителей и благополучие человека, надзор в данной сфере (первоначально в нее были включены также физическая культура, спорт и туризм). Во-вторых, в данной сфере, в частности на отрасль, могут влиять разные федеральные органы исполнительной власти в порядке реализации возложенных на них функций и полномочий, в том числе и отраслевой ориентации.
Например, Министерство промышленности и энергетики РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и правовому регулированию в сфере промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов, которые проецируются и на отрасли, составляющие эти комплексы. Подведомственное данному министерству Федеральное агентство по промышленности осуществляет функции по оказанию услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, легкой и многих других отраслей промышленности. Экологический, технологический и атомный надзор в этой сфере возложен на одноименную Федеральную службу.
Надзор, осуществляемый федеральными службами, имеет целью обеспечение соблюдения требовании принципа законности и тем самым воздействует па функционирование всех поднадзорных отраслевых объектов.
По действующему праву федеральные министерства и федеральные службы, действующие в экономической и социально-культурной областях, не должны иметь в своем непосредственном подчинении отраслевые предприятия и учреждения, за исключением образований, прямо предназначенных для содействия осуществлению их функций. В-третьих, в качестве федеральных органов исполнительной власти отраслевой ориентации создаются федеральные агентства. Это обусловлено содержанием возложенных на них функций, включающим управление федеральным имуществом. Например, действуют федеральные агентства по атомной энергии, сельскому хозяйству, основным видам транспорта, лесного хозяйства, связи и др.
По отношению к профильным отраслям они выступают главным образом в качестве функционально-отраслевых органов. В целом «набор» их функций ограничен. В большинстве положений о федеральных агентствах не обозначены их позиции по отношению к подведомственным предприятиям и учреждениям.
Функции и полномочия федеральных агентств различаются в зависимости от особенностей представляемых ими отраслей с точки зрения общественной безопасности их функционирования, социально-экономического значения, непосредственной подведомственности. Так, Федеральное агентство по атомной энергии, действуя под руководством Правительства РФ, осуществляет функции по проведению государственной политики и нормативно-правовому регулированию (подобно федеральному министерству), оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии и др. Оно признано органом государственного управления использованием атомной энергии, государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках материалов, радиоактивных веществ и изделий и др.
В ведении этого агентства имеются государственные унитарные предприятия и учреждения. Оно осуществляет экономический анализ их деятельности, утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использование имущественного комплекса. Аналогичными полномочиями по отношению к подведомственным предприятиям и учреждениям наделены и другие федеральные агентства.
Федеральные агентства, подведомственные федеральным министерствам, не выполняют их функций и осуществляют функции и полномочия, обусловленные особенностями соответствующих отраслей, в том числе и их назначением.
Однако имеются федеральные агентства, обладающие полномочиями, характерными для федеральных служб. Так, федеральное агентство лесного хозяйства имеет право ограничивать и приостанавливать на основании и в порядке, предусмотренном законодательством РФ, права пользования участками лесного фонда и т.д.
Субъекты РФ создают отраслевые органы в форме министерств, департаментов, главных управлений, управлений, отделов. Форма соответствующих органов выбирается по усмотрению субъекта с учетом конкретных обстоятельств.
В административно-политической сфере имеются строго централизованные системы управления. В единую систему некоторых федеральных отраслевых органов входят все нижестоящие органы в качестве организационных звеньев на основе жесткой централизации управления (управление обороной, государственной безопасностью, внешней разведкой и др.).
Следует иметь в виду, что отраслевое управление не изолировано от территориального. Эти формы управления взаимодействуют, призваны во многих случаях дополнять друг друга. С организационно-правовой точки зрения их взаимодействие может осуществляться по разным каналам и в различных формах: в разработке и реализации региональных и отраслевых программ, согласовании вопросов территориального размещения объектов отрасли и т.д. В последние годы все чаще используется договорная форма обеспечения их взаимных интересов.
Различные территориальные, межотраслевые и отраслевые аспекты управления тесно связаны с особыми экономическими зонами, разработкой и внедрением схем территориального развития, закрытыми административно-территориальными образованиям, особо охраняемыми природными территориями.