Региональные начала управления

В российском нраве понятие регионального управления остается неопределенным. Научная литература раскрывает его сущность на основе анализа правовых, актов, а также административной практики. Здесь оно трактуется также неоднозначно. Нередко отождествляется с управлением в границах территорий субъектов РФ¹В налоговом законодательстве понятие «региональные налоги» соотносится с субъектами РФ. и местного самоуправления, то есть территорий республик, краев, областей, городов, районов, сел, поселков. Такое понимание территориального управления является базовым.

Кроме того, представление о регионах часто и обоснованно увязывается с экономическим районированием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными, староосвоенными экономическими зонами, экологически неблагоприятными зонами и другими²В Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803, под регионом понимается часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ. Однако это не исчерпывает все возможные оттенки в трактовке данного понятия. Например, иногда оно может указывать на территориальный принцип организации дела и т.д.. Правовое обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов РФ.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает определение конкретных общегосударственных и региональных мер, обеспечивающих рост регионального социально-экономического развития. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов, либо на их структуру, состав функций и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о специфике задач управления на частях территории РФ, а территории местного самоуправления являются к тому же частями территорий ее субъектов.

Наиболее четкие научные, правовые и организационные очертания получило региональное управление в административных границах субъектов РФ и отчасти местного самоуправления (в некоторых случаях потому, что территориальная основа местного самоуправления может быть уточнена в обновленном законодательстве о местном самоуправлении). Оно представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности. Но такое понимание регионального управления применительно к территориям субъектов РФ и местного самоуправления верно в его соотношении с федеральным управлением. Если последнее увязывать с территориальным фактором, то оно также является территориальным в том смысле, что распространяется на всю территорию РФ.

Это означает, что управление в границах территорий субъектов РФ и местного самоуправления осуществляется в пределах государственного управления РФ в целом и в этих пределах имеет свою организационно-правовую самостоятельность и значение.

Это также означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на федеральном уровне управления, о чем будет сказано подробнее ниже.

Административно-правовое регулирование регионального управления в субъектах РФ осуществляется на разных уровнях: федеральном, субъектов РФ, местного самоуправления.

Условно можно выделить три блока нормативных актов, которые связаны с административно-правовым обеспечением управления в регионах:

Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;
конституции республик, уставы субъектов РФ, законодательство субъектов РФ, правовые акты их органов исполнительной власти;
правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности.

В правовом обеспечении реализации принципа территориального развития призван сыграть важную роль «Градостроительный кодекс Российской Федерации». Именно в нем градостроительная деятельность определяется как деятельность, в частности, по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования. Нормативными правовыми актами предусматривается также паспортизация территорий субъектов РФ, направленная на принятие мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ее сущность и порядок осуществления регулируются нормативно-правовыми актами МЧС России.

При этом роль и полномочия органов исполнительной власти в области правового обеспечения регионального управления ограничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов РФ и местного самоуправления.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных, и региональных аспектов в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления определены в Концепции государственной национальной политики РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909, и в Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803.

Реальное правовое обеспечение управления в субъектах РФ представляет собой в настоящее время довольно пеструю картину. В республиках его исходные начала установлены конституциями этих республик. Положения конституций детализируются их законами и другими правовыми актами самостоятельно. Имеющиеся различия в правовом обеспечении управления в отдельных республиках часто не вызываются объективными особенностями и являются продуктом субъективного усмотрения.

Статус органов исполнительной власти республик не всегда урегулирован должным образом. В большинстве республик отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах, ведомствах республик, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные органы действуют в соответствии с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции. Практическая деятельность органов исполнительной власти республик во многом определяется назначением тех или иных органов.

Аналогичное разнообразие наблюдается в системе органов исполнительной власти других субъектов РФ.

Напомним, что в отдельных отраслевых законодательных актах определяются основы компетенции органов государственной власти, в том числе и исполнительных органов РФ и ее субъектов.

Принцип регионального управления имеет и иную основу. Он заложен в организационную систему и функции механизма исполнительной власти РФ и ее субъектов. Речь идет о необходимости учета органами исполнительной власти особенностей территорий, имеющих разнообразное выражение (в том числе постоянное или временное). Так, в правовом регулировании учитываются особенности Крайнего Севера, зон экологического бедствия и т.д. Огромные масштабы нашей страны, разнообразие ее социально-экономической структуры, климатических и других факторов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. На территориях свободных экономических зон устанавливаются льготы по сравнению с общим режимом хозяйственной и внешнеэкономической деятельности.

Территориальный принцип управления нередко получает свое воплощение в различных региональных и межрегиональных объединениях. В последнем случае речь идет о формированиях экстерриториального типа, объекты которых находятся на различных территориях.

Организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями возможно в различных вариантах: создание органов, специализирующихся на конкретных направлениях связей; образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование иных формирований из представителей регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимодействующих с заинтересованными органами регионов.

Значительный потенциал для интеграции федеральных и региональных интересов заключает в себе программно-целевое управление.

В реализации территориального принципа в управлении следует избегать крайностей. На разных уровнях власти многие отдают предпочтение этому принципу, усматривая в укреплении регионального управления магистральное направление в развитии государственной политики. Но не все еще отдают себе отчет в том, что местничество ничем не лучше ведомственности, и оно так же плохо вписывается в рыночные отношения. Симптомы регионального монополизма могут иметь опасные последствия для общества, если не будут своевременно устранены.

Регионы нашей страны существенно отличаются друг от друга объективными особенностями. В рамках единого государства нельзя не учитывать этого обстоятельства в государственной политике и практике. Наличие сильного Российского государства отвечает коренным интересам всех регионов и народов страны. Только такое государство способно противостоять автаркии и обеспечить единое экономическое и соответствующее ему правовое пространство, территориальную целостность, равноправие всех народов и граждан России.

Существование единого мощного Российского государства вовсе не означает концентрации всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятельности субъектов РФ. Напротив, такое государство возможно при условии той реальной их самостоятельности, границы которой характеризует правильное соотношение федеральных и региональных интересов.

Многие катаклизмы, которые ныне часто порождаются региональными конфликтами, подтверждают уже давно сделанные выводы:

в государственном устройстве следует перейти от национально-территориального к территориальному принципу, то есть к областному (губернскому) делению и отказаться от республик, автономных областей, округов. Тем самым будет ослаблена почва для спекуляции национальными интересами; национализм был бы изъят из арсенала государственного строительства при действительном учете национальных культур, традиций и т.п.;

изменение административно-территориального деления. Приближение его к крупным экономическим районам. Это позволило бы полнее и комплекснее обеспечивать интересы регионов и вместе с тем ослабить региональный сепаратизм. Естественно, что такая реформа привела бы к сокращению количества областей, краев, что, как показала практика, вызывает противодействие со стороны их руководителей, не желающих терять власть.

Система управления отраслями и сферами в различных территориальных аспектах интегрируется Президентом РФ, Правительством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ. Являясь органами общей компетенции, они выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельностью в территориальном, межотраслевом и отраслевых аспектах. Президент РФ, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы но организации и осуществлению управления всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области неконкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

Основная тяжесть по руководству отраслями и сферами управления в российском масштабе лежит на Правительстве РФ. Ему принадлежит огромная роль в формировании и обеспечении исполнения федерального бюджета, в проведении единой финансовой кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в различных областях (культуры, образования, здравоохранения и т.д.). На него возложены многие другие функции, имеющие общероссийское значение.

Организационно и юридически территориальный аспект его деятельности достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления, принимает по вопросам своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов РФ осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. Особенность их деятельности в том, что она должна осуществляться с учетом системы местного самоуправления и наличия в его ведении многих муниципальных объектов.

Компетенция Президента РФ и органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления полномочий. Как уже отмечено, она определяется еще и в виде подчинения им определенных федеральных органов исполнительной власти. Тем самым конкретизируются предметы их ведения, а также предполагается осуществление комплекса полномочий, характерных именно для руководства деятельностью указанных органов с учетом особенностей подведомственных отраслей.

Например, в правовых актах отсутствуют нормы, закрепляющие перечень отраслей, руководство которыми осуществляет Правительство РФ. Но ему подчинены отраслевые органы, что позволяет судить о том, какими именно отраслями оно занимается; подчинение Министерства образования РФ Правительству РФ указывает на то, что оно руководит образованием, подчинение Министерства экономического развития и торговли РФ обязывает его руководить торговлей и т.п.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера, непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специализированных систем управления соответствующими отраслями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Многие федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих задач и функций создали свои органы по федеральным округам.

Представление о региональном управлении будет неполным без учета того, что его своеобразной разновидностью является местное самоуправление.

Система местного самоуправления находится в процессе формирования. Но совершенно ясно главное — она нацелена на усиление самостоятельности регионов в удовлетворении повседневных нужд населения с его непосредственным участием в решении этой, хотя и местного значения, но важной для людей насущной задачи (см. ст. 14, 15, 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Федеральными законами устанавливаются особенности организации местного самоуправлении в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях.

Специальным органом, осуществляющим функции в области регионального развития, является Министерство регионального развития РФ. Оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ, федеративных и национальных отношений, разграничения полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, местного самоуправления, осуществления приграничного сотрудничества, развития районов Крайнего Севера и Арктики, защиты прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных и малочисленных пародов и этнических общностей.

Данное министерство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты указанных законов и актов по вопросам совершенствования федеративных отношений, развития местного самоуправления, регулирования межнациональных отношений в РФ; социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований; мониторинга социально-экономических процессов в субъектах РФ и муниципальных образованиях; разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и муниципальными образованиями и т.д.

Территориальное управление тесно связано с межотраслевым и отраслевым управлением.

Данные разновидности (формы) управления базируются соответственно на межотраслевом и отраслевом принципах. Представление о них не является неизменным. Их суть и назначение определяются прежде всего экономическими системами, а также функциями государства в конкретных исторических условиях.