Административное право России

Правовые основы организации управления

Создание организационной системы управления серьезно затрудняется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, необходимого для недвусмысленного определения организации задач, функций, полномочий субъектов управления как одного из условий самостоятельности в их работе. Именно качественное законодательство призвано предупредить поспешность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем.

Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия ряда законов. Правовой вакуум в прошлом привел к грубому извращению государственного управления, административно-правовой вакуум при современной идеологии социально-экономического развития общества влечет за собой дезорганизацию управления, его ослабление, хаос в обществе.

Отсутствие общего правового акта об управлении в РФ предопределило многообразие правовых актов по данной проблеме. Необходимость в подобном акте очевидна, несмотря на то (а быть может, именно потому), что регламентация организации управления должна учитывать неизбежные особенности задач, к решению которых она должна быть приспособлена. Это значит, что в принципе не может быть такого правового акта, который бы исчерпывающим образом регламентировал организацию управления. Ведь оно должно быть ориентировано па решение общих, отраслевых, межотраслевых, территориальных и отдельных крупных задач (освоение космоса и др.).

Массив действующих правовых актов, в той или иной мере относящихся к организации управления, велик (не смешивать с полнотой и качеством регламентации связанных с этим вопросов). Они могут быть с допуском условности классифицированы по ряду критериев: по юридической силе; в зависимости от принципа федерализма; по содержанию; по характеру их влияния на организацию управления. Классификация правовых актов по этим критериям позволяет расширить представление о правовых основах организации управления, их сложной структуре в современных условиях.

По юридической силе выделяются:

1. Конституция РФ, закрепляющая в общем виде структуру экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности;
2. федеральные конституционные и федеральные законы;
3. постановления палат Федерального Собрания;
4. конституции, уставы и законы субъектов РФ. Уставы субъектов РФ, кроме республик, имеют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов РФ, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса;
5. подзаконные акты Президента РФ и органов исполнительной власти. Среди актов данной группы особое место занимают указы и распоряжения Президента РФ. С одной стороны, они подзаконны, поскольку, как известно, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. С другой, они могут издаваться для регулирования общественных отношений первичным образом, то есть тех, которые не урегулированы федеральными законами. В Конституции РФ не случайно не применена формула, что акты Президента издаются на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов. Президент РФ обладает более широкой свободой в регулировании общественных отношений. Издаваемые им правовые акты не всегда являются прямым следствием принятых законов, их конкретизацией и развитием, что характерно для правотворчества органов исполнительной власти. Многие правовые акты Президента РФ посвящаются вопросам организации управления, статусу различных звеньев его системы на уровне РФ, ее субъектов и местного самоуправления;
6. определенные вопросы внутренней самоорганизации решаются с помощью правовых актов соответствующих органов и их должностных лиц.

В регулировании организации и осуществления функций государственного управления важная роль принадлежит утверждаемым Президентом РФ и Правительством РФ положениям об отдельных органах федеральных органов исполнительной власти, а также их регламентам.

Типовой регламент устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Регламент каждого федерального органа исполнительной власти утверждается его руководителем и устанавливает правила организации осуществления полномочий этого органа.

Административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг, должностные регламенты гражданских государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Они определяют последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, государственными внебюджетными фондами по согласованию с министерствами, координирующими их деятельность.

Регламент данного органа, указанные административные регламенты в своей совокупности составляют его административный регламент. Следует иметь в виду, что регламентами регулируются разнообразные вопросы. Например, Типовой регламент содержит правила разработки проектов совместных актов федеральными органами исполнительной власти, порядок исполнения ими поручений Президента РФ и Правительства РФ, порядок организации и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и др.

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, который устанавливает общие правила внутренней организации данных органов и применяется совместно с типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

В зависимости от принципа федерализма. Данный принцип находит свое отражение в системе правовых актов, регламентирующих организацию управления. Система их формируется на основе разграничения компетенции органов государственной власти РФ и ее субъектов в области организации управления в целом и в конкретных сферах и отраслях.

По содержанию различаются общие правовые акты, распространяющие свое действие на определенные отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают, и специализированные (профильные), регламентирующие вопросы организации управления в отдельных отраслях и сферах.

В общих правовых актах содержатся нормы, касающиеся вопросов организации управления, не имеющих отраслевой специфики. Такого рода акты являются внеотраслевыми. Например, Земельный кодекс РФ закрепляет систему государственною контроля за соблюдением земельною законодательства, внеотраслевыми являются антимонопольное законодательство, правовые акты о занятости населения и др.

Специализированные правовые акты более детально регламентируют организацию системы управления профильными отраслями и сферами деятельности. Например, Закон РФ от 24 апреля 1996 г. «Об обороне» закрепляет основы управления обороной РФ.

По характеру влияния выделяются правовые акты, косвенно влияющие на организацию системы управления, и акты, непосредственно регулирующие те или иные его вопросы. Например, ГК РФ не содержит норм по конкретным вопросам организации управления отраслями и сферами. Но, регламентируя отношения собственности, он оказывает влияние прежде всего на концепцию организации управления экономикой в целом, на концепцию формирования системы отраслевых органов управления, на выбор методов управления коммерческими и некоммерческими организациями и т.д. При всеобщем господстве государственной собственности, естественно, эта система должна быть более разветвленной и специализированной, чем в условиях, когда государственная собственность носит ограниченный характер.

Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные вопросы организации управления, могут закреплять его конкретные принципы, содержать конкретные нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся в общих, но чаще в специализированных актах.

Организация управления в отраслях и сферах обеспечена законами в разной степени. Во многих случаях она регламентируется указами Президента РФ и другими подзаконными актами.

В последнее время принято немало специальных, в том числе отраслевых, федеральных законов, в которых закрепляются основы организации управления в соответствующих областях уже применительно к современным условиям. Например, федеральные законы: от 19 июля 1995 г. «О естественных монополиях»; от 12 мая 1995 г. «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ»; от 15 декабря 2002 г. «О техническом регулировании»; от 18 июня 2003 г. «О связи»; от 21 ноября 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеэкономической деятельности»; от 21 ноября 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле»; Таможенный кодекс РФ и др. В законах по-разному регулируется организация управления (регулирования) в сферах их действия: либо путем группировки полномочий, которые, естественно, предполагают наличие осуществляющих их субъектов, либо определяют систему органов, основы их правового положения, как это сделано в Таможенном кодексе РФ.

Следовательно, в области экономики правовыми актами, касающимися организации управления, являются федеральные законы, в которых такие вопросы регламентируются, положения об отдельных органах исполнительной власти, акты Президента и Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения об образовании конкретных органов, утверждении их структуры, штатных расписаний.

Указанные законодательные и иные правовые акты необходимо воспринимать с внесенными в них изменениями и дополненьями, а также наличием актов Президента РФ, применяемых при решении тех или иных вопросов организации управления.

По общему правилу, в законодательных актах определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы управления отраслью или сферой, принципиальное разграничение компетенции и характер взаимоотношений между ними. Положения законодательных актов детализируются в подзаконных правовых актах уполномоченных органов и должностных лиц (Президента РФ и Правительства РФ, органов и должностных лиц субъектов РФ в пределах их полномочий). Например, постановлениями Правительства РФ утверждены Типовое положение о Комитете по управлению имуществом края, области, Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся воспитанников с отклонениями в развитии, Положение о Государственном пожарном надзоре.

В тех случаях, когда в нормативных актах есть неопределенность относительно того, какие именно органы могут решать тот или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них, решения которого обладают большей юридической силой. Данное правило действует и тогда, когда юридически возможно его решение разными органами. Такие проблемы могут возникать в связи с недостатками в разграничении компетенции, что само по себе есть негативное явление, которого в правильно организованной системе не должно быть.

Не исключается вариант делегирования полномочий по формированию данных органов управления либо их структурных подразделений.

Организация структурных подразделений органов управления подсказывается обычно административной практикой и опосредуется правовыми актами об утверждении их структуры или решении конкретных вопросов. Статус структурных подразделений обычно определяется положениями о них, утверждаемыми данным органом или его уполномоченными должностными лицами. Часто в таких положениях отражается их структура, хотя сами положения, и это объяснимо, появляются после ее утверждения. Положения же представляют собой правовые акты, комплексно регламентирующие как основы внутренней организации, так и статут, подразделений в целом.