История отечественного государства и права

Изменения в государственном строе России


Планирование правительственных реформ. С начала 1905 г. в условиях развернувшихся революционных событий в правительственных кругах царили паника и неразбериха. Признавалась необходимость реформ. В рескрипте на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина, изданном 18 февраля 1905 г., Николай II объявлял о своем намерении привлечь избранных людей «к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных представлений». Это было обещание созыва народного представительства, наделенного законосовещательными правами. Соответствующий законопроект был подготовлен под руководством А.Г. Булыгина.

Планировалось реформирование Государственного совета с превращением его в верхнюю палату с правом законосовещательного голоса. В результате проектировались два законосовещательных органа, построенных на разных принципах: Государственная дума включала выборных от населения. Государственный совет — правительственных чиновников. Дума наделялась правом рассмотрения государственного бюджета, предварительной разработки и обсуждения законопроектов и др. Составители законопроекта, планируя подобие западной двухпалатной представительной системы, в то же время допускали, что царь в случае разногласий между палатами станет утверждать мнения Государственного совета.

Булыгинский закон был запоздалым. Запросы общества оставили далеко позади ту меру уступок, на которую была готова пойти власть. За созыв представительного органа с законодательными правами выступали различные общественные течения в российском либерализме. Это требование звучало осенью 1904 г. на съездах земских деятелей, в ходе банкетной кампании, приуроченной к сорокалетию судебной реформы.

Завершением первого этапа правительственного реформаторства стали правовые акты от 6 августа 1905 г.: Манифест об учреждении Государственной думы; ее статут — Учреждение Государственной думы; Положение о выборах в Государственную думу. Они вводили законосовещательный представительный орган, наделенный правом обсуждать проекты законов и роспись государственных доходов и расходов, задавать вопросы правительству, указывать на незаконные действия властей. Император, однако, мог издавать законы и вопреки заключениям Думы и Государственного совета.

Выборы в Думу не были всеобщими, строились на основе смешанной избирательной системы, сочетавшей элементы сословного и имущественного цензов. Выборы носили не прямой, а многостепенной характер. Крестьяне и землевладельцы участвовали в избрании выборщиков, которые затем избирали депутатов. В городах могли голосовать только домовладельцы и крупные плательщики квартирного налога. Избирательный закон был основан на идее, что крестьянство лояльно власти, а крестьянская Дума будет соответствовать истинному облику русского народа, в который царь продолжал верить. Проект булыгинской думы настолько противоречил сложившимся историческим условиям, что он бойкотировался и остался нереализованным.

Содержание второго этапа реформы состояло в разработке Манифеста 17 октября 1905 г. Его издание стало следствием развития революционных событий осенью 1905 г. Волна общественного противостояния власти тогда заметно усилилась. Забастовка рабочих крупнейшей московской типографии И.Д. Сытина, начавшаяся в конце сентября 1905 г., послужила прологом к всероссийской политической стачке. Полицейские сводки о событиях в Москве заканчивались неизменным рефреном: сходка закончилась требованием изменения существующего государственного строя и криками «Долой самодержавие!». Своего пика забастовочная атака на правительство достигла в начале октября 1905 г. Положение в Петербурге и по всей стране было критическое. Стояли железные дороги, не работали освещение и телефонная связь, бастовали банки и типографии.

Манифест 17 октября 1905 г.: его содержание, оценка и историческое значение. Одним из главных вдохновителей Манифеста 17 октября 1905 г. являлся С.Ю. Витте — председатель Комитета министров. Витте не был сторонником выборных органов и неоднократно заявлял, что «народные представители и самодержавие несовместимы». Он мало подходил на роль конституционалиста в силу подчас необоснованных властных амбиций и авторитарных черт, а также непонимания смысла и назначения представительных органов и начал. Однако, будучи по натуре прагматиком, он понимал, что предполагаемые уступки необходимы для спасения монархии и династии.

9 октября Витте представил царю записку, содержавшую программу неотложных преобразований. Она предусматривала: предоставление населению гражданских свобод, созыв народного представительства с законотворческими функциями, расширение избирательного права, отмену исключительных положений, введение нормированного рабочего дня, государственного страхования и др. «Ход исторического прогресса неудержим, — говорилось в записке, — Выбора нет: или стать во главе охватившего страну движения или отдать ее на растерзание стихийных сил».

Витте доказывал императору, что полнота царской власти сохранится и при народном представительстве. Главное — одержать тактическую победу над противником именно в данную критическую минуту. «Прежде всего, — советовал он царю, — постарайтесь водворить в лагере противника смуту. Бросьте кость, которая все пасти, на Вас устремленные, направит на себя. Тогда обнаружится течение, которое сможет Вас вынести на твердый берег». 16 октября в своем отзыве о подготовленном Витте проекте Манифеста царь писал: «Да, России даруется конституция. Немного нас было, которые боролись против нее. Но поддержки в этой борьбе ниоткуда не пришло... и... случилось неизбежное».

Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» содержал обещания:

  1. даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов;
  2. признать Думу законодательным органом, без одобрения которого ни один закон не мог войти в силу, предоставить народным избранникам право надзора за «закономерностью действий власти»;
  3. привлечь к выборам в Государственную думу те слои населения, которые были лишены избирательных прав.

Манифест привел к ликованию в общественной среде. Умеренные либералы пришли к заключению, что борьба с властью выиграна. Между тем возникло сопротивление осуществлению Манифеста слева и справа. ЦК РСДРП в воззвании «К русскому народу» потребовал надежных гарантий политических свобод. Подчеркивалось, что подготовка вооруженного восстания остается первоочередной задачей пролетариата. Противники государственных преобразований «справа», выступавшие за сохранение самодержавного строя, начали устраивать погромы, вооруженные выступления и пожары в разных районах страны, преследуя и избивая представителей демократической общественности, евреев и др.

В историко-правовой литературе не существует единства мнений в оценке Манифеста 17 октября: ограничил ли он самодержавие или только декларировал эволюцию формы правления от абсолютной монархии к конституционной? Согласно одной точке зрения, Манифест являлся не конституцией, а декларацией намерений власти, обещанием провести важные государственные реформы. Провозглашенные в нем принципы следовало еще «отлить» в конкретные законодательные формы. Как отмечал в журнале «Вестник права» Н.И. Лазаревский, «Манифест 17 октября 1905 г. не удовлетворил никого и никого не успокоил, он ничего реального не дал, только обещал... им возлагается на все органы государства обязанность действовать в новом духе, готовить и проводить реформы». Другая группа российских правоведов видела в Манифесте 17 октября 1905 г. правовой акт, устанавливавший конституцию, благодаря которому «родилась русская свобода, создан русский гражданин» (П.Б. Струве и др.).

Оба отмеченных направления сходились в том, что видели в Манифесте 17 октября 1905 г. правовой акт конституционного характера. В нем был сформулирован основной принцип конституционного государства: ни один закон не может быть издан иначе, как с согласия народного представительства. Провозглашалось также частичное осуществление принципа разделения властей (разграничивались власти законодательная и исполнительная).

В Манифесте 17 октября — этом акте конституционного значения — имелись и определенные пробелы. Как справедливо отмечает современный исследователь И.А. Кравец, среди перечисленных свобод отсутствовало признание права частной собственности и ее неприкосновенности, являвшееся основным принципом всякой буржуазной конституции. Не содержал Манифест и одно из важнейших демократических прав — равенство граждан перед законом, провозглашенное еще в «Декларации прав человека и гражданина» 1789 г. Другой оригинальной чертой Манифеста был его октроированный (дарованный) характер. Это был акт, исходивший исключительно от монарха, хотя его возникновение и было связано с забастовочной ситуацией середины октября 1905 г.

При всем различии оценок юридической природы Манифеста 17 октября в современной историко-правовой литературе общепризнанным стал тезис, что он внес изменения в форму правления и в политический режим государства. Манифест 17 октября стал первой в России декларацией прав внесословного характера: основные политические свободы провозглашались вне зависимости от социального положения подданных. Однако поскольку его содержание не было подкреплено конкретными правовыми нормами, он не может считаться юридической конституцией. Положения Манифеста носили декларативный характер и должны были в дальнейшем гарантироваться в законодательных актах.

Isfic.Info 2006-2018