Акты конвенционных органов

Конвенционные органы — это комитеты, создаваемые в соответствии с наиболее важными договорами для контроля за исполнением материальных обязательств участников договоров. Юридическая сила актов, принимаемых этими органами, пока не вполне определена в литературе и практике, и применение актов конвенционных органов пока не согласовано в международном порядке. Наиболее важными в международной практике и в деятельности судебных учреждений могут быть акты, принимаемые конвенционными органами в области прав человека.

С середины 1960-х годов было принято семь договоров по правам человека, которые продолжают действовать до настоящего времени и для исполнения которых предусмотрено создание конвенционных органов:

Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации;
Международный пакт о гражданских и политических правах;
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах;
Конвенция против пыток и жестокого, бесчеловечного или унижающего обращения;
Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин;
Конвенция о правах ребенка;
Конвенция о правах инвалидов.

Для контроля за ходом выполнения этих договоров созданы контрольные механизмы:

Комитет по расовой дискриминации (1970 г.);
Комитет по правам человека (1965 г.);
Комитет по экономическим, социальным и культурным прайм (1985 г.);
Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (1982 г.);
Комитет против пыток (1988 г.);
Комитет по правам ребенка (1990 г.).

Комитеты образуются из независимых экспертов, предлагаемых государствами и избираемых на конференции государств — участников каждого договора, с преимущественным соблюдением справедливого географического представительства. Только Комитет по экономическим, социальным и культурным правам создан по решению Экономического и Социального совета ООН, формирование остальных предусмотрено текстами договоров.

Функция комитетов обозначена как наблюдение за ходом имплементации договоров. Комитеты действуют с помощью следующих процедур:

заслушивание докладов государств;
рассмотрение жалоб физических лиц;
рассмотрение жалоб государств на неисполнение другим государством-участником обязательств по договору;
проведение процедуры расследования.

Во всех указанных выше договорах по правам человека имеется положение, в соответствии с которым государства обязаны регулярно представлять комитету доклад о принимаемых ими мерах для исполнения договора и об испытываемых при этом затруднениях.

Четырьмя договорами (Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Международным пактом о гражданских и политических правах. Конвенцией против пыток. Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации против женщин) предусмотрена возможность подачи индивидом жалобы на то, что он (или она) является жертвой нарушения прав, гарантируемых договором. Эти процедуры носят факультативный характер, и жалоба против какого-либо государства может быть подана только в том случае, если это государство признало компетенцию комитета на рассмотрение такой жалобы.

Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г.¹Из 87 участников Пакта Факультативный протокол приняли 43 государства. СССР присоединился к нему в 1991 году.предусматривает согласие государств на рассмотрение Комитетом по правам человека сообщений отдельных лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения их государством какого-либо из прав, изложенных в Международном пакте о гражданских и политических правах. По получении сообщения Комитет доводит его до сведения государства, на которое лицо жалуется, и это государство обязано представить Комитету письменные объяснения. После их рассмотрения Комитет направляет свои соображения заявителю и соответствующему государству. Таким образом, в соответствии с положениями Пакта Комитет не выступает в качестве судебного органа и не принимает решений, которые были бы обязательными для государства.

Ю.М. Колосов так оценивает важность этой процедуры: «Эффект этой процедуры носит морально-политический характер. Вместе с тем такая процедура побуждает органы государства предотвращать случаи невнимательного отношения к законным требованиям граждан, поскольку такие факты могут получить международную огласку и тем самым отрицательно повлиять на кредит доверия к такому государству»²Колосов Ю.М. Между народные стандарты в области прав человека и проблемы советского законодательства // Советский журнал международного права. 1991.№ 2. С. 76. 77..

Две конвенции (ст. 20 Конвенции против пыток и Факультативный протокол к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин) дают комитетам право проводить процедуру расследования. Это право должно быть признано государствами при ратификации или присоединении к конвенциям.

Процедура рассмотрения межгосударственных жалоб до настоящего момента не использовалась. Данная процедура также факультативна, и для ее использования также необходимо признание.

По результатам работы комитеты принимают:

общие комментарии или общие рекомендации, принимаемые комитетами;
заключительные замечания или заключительные комментарии (в случае Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин) по докладам отдельных государств;
мнения или решения комитетов, принимаемые по индивидуальным жалобам;
результаты расследования, принимаемые Комитетом против пыток и Комитетом по ликвидации дискриминации в отношении женщин.

Значение деятельности конвенционных органов состоит не только в возможности предоставления еще одного способа защиты индивидов от противоправных действий государств; эти органы оказывают существенное влияние на развитие отрасли прав человека. Документы, в которых излагаются результаты работы комитетов, мало известны научной общественности. Между тем именно в этих документах детализируется содержание конвенций, которые в целом сформулированы очень широко (когда принимаются общие комментарии или общие рекомендации), показывается применимость отдельных положений конвенций к ситуациям в конкретных странах (заключительные комментарии или замечания, принимаемые по докладам государств), и излагается информация о том, как другие государства-участники выполняют договор. Мнения комитетов относительно отдельных дел важны не только для того лица и той страны, которых это дело непосредственно касается, они поставляют важную информацию и для других стран.

За прошедшие годы количество материала, вырабатываемого комитетами, сильно возросло, и растет частота обращений национальных судов к этому материалу. Внимание этих органов чаще всего обращается на решения и мнения, принимаемые в результате рассмотрения индивидуальных жалоб; при этом выделяется Комитет по правам человека, материалы которого наиболее обширны.

Несмотря на формальную необязательность решений комитетов, суды государств нередко ссылаются на общие комментарии или общие рекомендации комитетов, чаще всего труды комитетов цитируются наряду с другими документами международного права.

В литературе называют ряд факторов, препятствующих применению материалов международных органов в национальных судах. Это: недостаточное знание таких материалов судьями и адвокатами; трудности в применении этих материалов к решению конкретного дела; проблемы соотношения международных и национальных стандартов; общие позиции национальных судов в отношении международного права.

Очевидно, что хотя материалы комитетов не имеют прямой нормативной силы, государственные органы не могут их не учитывать. Речь идет прежде всего о толковании положений договоров о правах человека, даваемом комитетами. Такое толкование не является обязательным по международному праву, однако ответственность перед другими государствами-участниками может быть фактором, принуждающим национальные суды учитывать это толкование в процессе толкования и развития внутреннего права, это особенно справедливо, если речь идет об обязательстве, в отношении которого в комитет поступила индивидуальная жалоба о его нарушении. Ограничительным условием здесь может быть конституционный правопорядок. Например, Верховный суд Австралии заявил: «Обеспечение возмещения индивиду вследствие участия Австралии в Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах привносит в «common law» мощное влияние Пакта и содержащихся в нем международных стандартов. «Common law» может не совпадать с международным правом, но международное право оказывает правомерное и важное влияние на развитие «common law», особенно в тех случаях, когда международное право провозглашает существование универсальных прав человека».

Рассмотрим несколько примеров.

Дело Quilter v. Attorney-General (Новая Зеландия) касалось оспаривания положений Закона о браке двумя женщинами, желавшими заключить однополый брак. Они утверждали, что гарантия равенства и недискриминации, предусмотренная Биллем о правах, имеет приоритет перед ограничением возможности вступления в брак лишь для разнополых пар, которая зафиксирована в Законе о браке. При рассмотрении их иска в Апелляционном суде возник вопрос о том, означает ли это ограничение дискриминацию в смысле ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах. Апелляционный суд не согласился с их утверждением, причем аргументация была построена на Общем замечании 18 (37) и на других материалах, относящихся к ст. 26, Комитета по правам человека.

Верховный суд Уганды в деле Matia v. Uganda отметил, что суд вправе рассматривать судебные решения других государств «common law» или решения международных органов, принимаемых по договорам, в которых Уганда является стороной. Это мнение было подтверждено ссылкой на дело Lubuto v. Zambia, рассматривавшееся в Комитете по правам человека.

Конституционный суд Южно-Африканской Республики в решении по делу S v. Маkwаnyane and another рассматривал вопрос о том, является ли вынесение смертного приговора жестоким, бесчеловечным или ведущим к деградации обращением, и сослался на обсуждение этого вопроса при рассмотрении ряда жалоб в Ком тете по правам человека для обоснования своего вывода: «Из решений Комитета по правам человека ясно, что смертный приговор квалифицируется им как жестокое и бесчеловечное наказание в общепринятом значении этих слов, и такое суженное значение эти слова получают в силу специальных положений Международного пакта, позволяющих государствам-членам в определенных обстоятельствах выносить приговор, предусматривающий высшую меру наказания».

Верховный суд Намибии в решении по делу Muller v. President of the Republic of Namibia установил, что различия в отношении к мужчинам и женщинам, намеревающимся сменить фамилию, не является нарушением гарантий равенства по Конституции Намибии, и сослался на мнение одного из членов Комитета по правам человека, причем не отметил, что это мнение одного члена, а не всего Комитета.

В странах иных чем страны «common law» материалы комитетов применяются чаще гам, где международные нормы и международный процесс инкорпорированы во внутреннюю правовую систему.

В Финляндии, где Международный пакт о гражданских и политических правах включен в национальное право, два постановления Комитета по правам человека относительно нарушения ст. 9 Пакта стали основанием для серии разбирательств об обязанности государства уплатить компенсацию жертвам нарушения.

Первое из этих дел — Vuolanne v. Finland. После установления Комитетом факта нарушения ст. 9 Пакта A. Vuolanne обратился в финляндский суд с иском о компенсации. Суд первой инстанции не принял его иск, но Хельсинкский апелляционный суд принял иск к рассмотрению.

Истец в другом деле (Torres v. Finland) M.I. Torres пытался получить компенсацию с помощью специальной процедуры для административных споров, и его иск был принят Высшим административным судом.

Верховный суд Нидерландов постановил, что тот факт, что только свидетели Иеговы автоматически освобождаются и от воинской обязанности, и от альтернативной гражданской службы, противоречит ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах. При этом Суд широко цитировал мнение Комитета по правам человека по жалобе Brinkhof v. Netherlands. а также Общие замечания 22 Комитета относительно ст. 18 Пакта о гражданских и политических правах.

Но и суды тех стран, где международное право не инкорпорировано в правовую систему, также обращаются к решениям комитетов, особенно Комитета по правам человека.

В деле Promoting Entrepreneurship and Publishing Ltd v. the National Broadcast Authority Верховный суд Израиля заявил, что в деле, касающемся свободы выражения мнений и свободного выбора занятий, возможно опираться на толкование ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, данное Комитетом по правам человека по жалобе McIntyre et аI v. Canada.

Окружной суд Токио (Япония) сослался на мнение Комитета по правам человека по жалобе Gueye v. France, толкуя законодательство о компенсации за страдания, перенесенные во время Второй мировой войны, по делу, в котором истец утверждал, что это законодательство является дискриминационным по отношению к иностранцам, служившим в японской армии.

В решении по другому делу тот же суд снова вернулся к приведенному выше мнению Комитета по правам человека и, проанализировав мнение Комитета по жалобе Gueye v. France, нашел его неприменимым в решаемом деле.

Общепризнанно, что материалы комитетов не являются для государств юридически обязывающими.

Комитет по правам человека и Комитет против пыток не раз подчеркивали, особенно в ходе рассмотрения индивидуальных жалоб, что правовые нормы, на основании которых комитеты выносят свои решения, — это обязательства государств, и потому решения комитетов — это нечто большее, чем простые рекомендации, которые можно спокойно игнорировать, если государство-участник не согласно с толкованием, даваемым комитетом, или с применением этого толкования к конкретным фактам.

Позиция Комитета по правам человека выражается в его заключении по делу Sooklal v. Trinidad and Tobago: «Становясь участником Факультативного протокола, государство признает компетенцию Комитета на определение того, имело ли место нарушение Пакта, и того, что в соответствии со статьей 2 Пакта государство-участник обязалось обеспечить всем индивидам в пределах его территории и подпадающим пол его юрисдикцию права, предусмотренные Пактом, а также гарантировать эффективное возмещение в случае установленного факта нарушения. Поэтому Комитет считает необходимым пат учить от государства-участника в течение 90 дней информацию о мерах, принятых для выполнения пожеланий, изложенных в Мнениях Комитета».

Член Комитета по правам человека К. Хендл считает: «Пока неясно, носят ли «мнения» Комитета обязывающий характер. Однако они представляют собой авторитетное изложение права, и каждое государство-участник обязано, по общему международному праву, и особенно в соответствии с положениями Пакта о гражданских и политических правах, устранять нарушения положений, на которые указывает Комитет».

Правительства в своем большинстве утверждают, что хотя мнения, рекомендации и комментарии не являются обязывающими, решениям и общим рекомендациям комитетов следует придавать значение как суждениям, выносимым экспертным органом по вопросам, регулируемым соответствующим договором, несмотря на то, что они сами по себе не являются официальным толкованием договора. Принимая их во внимание, государства не обязаны исполнять их. Например, позиция МИД Норвегии была выражена следующим образом: «Комментарии договорных органов в области толкования отдельных положений не являются юридически обязывающими, но имеют большое значение для толкования конвенций и могут внести вклад в развитие обычного права».

Вообще отношения между комитетами и государствами — участниками соответствующих договоров не так просты. И.Е. Рубина, исследовавшая вопрос об эффективной имплементации Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, пишет. «Ратифицируя Конвенцию или присоединяясь к ней, государства-участники берут на себя обязательство представлять исчерпывающие доклады, хотя многие из них не выполняют этого обязательства. Несмотря на это, Комитет никогда официально не заявляет, что то или иное государство нарушает Конвенцию. Он обращает внимание на слабые стороны в политике соответствующего государства посредством вопросов и замечаний. Такой подход означает, что Комитет не занимает позицию, позволяющую ему оказывать сильное давление на государства, которые открыто нарушают положения Конвенции, в целях изменения их политики и законодательства»³Рубина И.Е. Деятельность государств в области ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин // Московский журнал международного права. 2000. №4. С. 86.. И.Е. Рубина считает, что Комитет неэффективно выполняет мандат по наблюдению за осуществлением Конвенции государствами-участниками. Это связано, во-первых, с тем, что имеющаяся у него информационная база для сбора и анализа докладов довольно узка; во-вторых. Комитет не имеет права давать толкование норм, закрепленных в статьях Конвенции; в-третьих, сама система наблюдения нечетко разработана и продумана.

Можно однозначно сказать, что государства относятся серьезно к тем решениям комитетов, которые вынесены в их адрес. Это выражается, в частности, в том, что государства считают необходимым серьезно реагировать на них: государства нередко заявляют о своем несогласии с ними с точки зрения права или факта.

Интересно, что отмечается разное отношение к решениям комитетов со стороны разных ветвей государственной власти. Негативное отношение заметно со стороны исполнительной ветви власти государств; суды более склонны учитывать их, но выражают определенно отрицательную позицию в тех случаях, когда позиции комитетов расходятся с их собственными.

Поэтому возникает вопрос: можно ли расценивать решения комитетов в качестве источников международного права, обязательных к применению в правовой системе Российской Федерации?

Ни один из договоров по правам человека не возлагает на соответствующий комитет полномочия давать договору официальное толкование, и практика, по крайней мере некоторых государств, не показывает признания за ними таких полномочий. В то же время можно утверждать, что комитеты считают себя вправе толковать договоры, когда это необходимо для выполнения ими своих задач.

В предыдущем параграфе уже цитировалась ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров, где изложено общее правило толкования. Напомним только, что в соответствии с п. 3 при толковании договора наряду с контекстом учитываются: а) любое последующее соглашение между участниками относительно толкования договора или применения его положений; б) последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования; в) любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками.

Можно предположить, что решения комитетов составляют «последующую практику», как это предусмотрено процитированным выше п. 3 b, а также что эти решения могут приниматься во внимание как дополнительные средства толкования в смысле ст. 32 Венской конвенции, которая гласит:

«Возможно обращение к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовительным материалам и к обстоятельствам заключения договора, чтобы подтвердить значение, вытекающее из применения статьи 31, или определить значение, когда толкование в соответствии со статьей 31:

a) оставляет значение двусмысленным или неясным; или

b) приводит к результатам, которые являются явно абсурдными или неразумными».

Сами решения комитетов не могут квалифицироваться как практика государств. Однако в качестве практики могут расцениваться отклики отдельных государств или государств-участников в целом на решения комитетов. Кроме того, позитивная реакция государства или группы государств на каждое отдельное решение либо молчаливое признание государствами решений комитетов также могут составить «последующую практику».

Венская конвенция о праве международных договоров не отражает специфику договоров о правах человека; в частности, как отмечалось в литературе, именно для этих договоров характерно наличие бенефициария — индивида, а также особенный характер процедуры оговорок. Поэтому «последующая практика» не должна ограничиваться только актами государств.

Например, общие комментарии и общие рекомендации комитетов направляются всем государствам-участникам, обычно в форме годового отчета комитета перед Генеральной Ассамблеей ООН или ЭКОСОС. У государств вследствие этого существует возможность выразить свои мнения по поводу правильности толкования. Такая возможность открывается для них и в их докладах по отдельным договорам и в ходе обсуждения их докладов в комитетах.

Некоторые государства-участники действительно выражали несогласие с общими комментариями, принимавшимися Комитетом по правам человека. В частности, можно назвать Общие комментарии относительно права на жизнь в связи с наличием ядерного оружия, а также Общие комментарии этого Комитета об оговорках.

Относительно других документов, приминаемых комитетами, таких реакций государств не отмечено, поэтому можно утверждать, что имеет место молчаливое признание этих документов со стороны государств-участников, и таким образом складывается общее соглашение, предусмотренное п. 33 ст. 31 Венской конвенции. Кроме того, государства нередко используют решения комитетов в своей аргументации перед самими комитетами, а также перед другими международными органами, например, перед Международным судом.

Поскольку суды государств являются государственными органами, их решения также составляют «последующую практику». А если суды разных стран постоянно следуют или заявляют о признании того или иного решения комитета, можно констатировать формирование соглашения сторон в духе ст. 31 Венской конвенции.

Фраза «соглашение сторон в пункте 3b статьи 31» также сформулирована не совсем четко. Необходимо ли соглашение всех государств — участников договора? Может ли возражение непосредственно затронутого государства сделать нелегитимным при соглашении всех других сторон? Комиссия международного права высказывала мнение о том, что должна приниматься во внимание практика «сторон в целом». Этот принцип широко применяется в процессе констатации признания той или иной нормы в качестве обычноправовой.

Из всех видов реакции государств на решения комитетов следует? по нашему мнению, выделить реакцию на те решения, которые адресованы непосредственно конкретным государствам. Возможно, что если государство хочет продемонстрировать свое согласие с таким решением, ему придется принять меры для нового слушания по делу, признанному комитетом неправосудным. Пока очень немногие государства ввели в свою правовую систему процедуры, предназначенные для исполнения решений комитетов (Колумбия? Чехия? Словакия и некоторые другие).

В практике государств уже отмечались случаи, когда то или иное лицо, чья жалоба была признана комитетом обоснованной, пыталось получить удовлетворение путем нового рассмотрения его дела национальным судом.

Широко известно дело Kavanagh v. Ireland, когда Дж. Кавана, после признания Комитетом по правам человека приговора в его отношении нарушением Пакта о гражданских и политических правах, пытался добиться нового рассмотрения его дела ирландскими судами, но получил отказ.

Подобные дела в Испании были пересмотрены благодаря специально предусмотренной в Конституции процедуре пересмотра судебных решений, хотя эта процедура не создана специально для имплементации решений Комитета.

Примечательно положение, введенное в Уголовно-процессуальный кодекс Венгрии: решение международного органа по правам человека должно рассматриваться как «новое свидетельство» и может вести к пересмотру дела.

Привести все решения национальных судов, в которых затрагивались решения комитетов, невозможно. Можно лишь сказать, что они весьма многочисленны. В литературе приводятся примеры из практики судов Австралии, Белиза, Великобритании, Венгрии, Германии, Голландии, Гонконга, Зимбабве, Индии, Каналы, Латвии, Маврикия, Намибии, Нигерии, Новой Зеландии, Норвегии, Польши, Словакии, США. Танзании, Финляндии, Чехии, Южной Африки, Японии и других стран.

Отношение национальных судов к материалам комитетов позволяет сделать вывод о том, что суды считают возможным использование в ходе толкования конституционных и законодательных гарантий прав человека. Хотя в общем национальные суды не готовы признать, что они формально связаны толкованием, даваемым комитетами положениям договоров, тем не менее, большинство судов признает, что этим толкованиям следует придавать значительный вес при определении соответствующего права или наличия нарушения — как документам, составляемым экспертами, облеченными доверием государств.

При этом можно вывести несколько тенденций:

используются большей частью те решения и тех комитетов, которые касаются индивидуальных жалоб, а также рекомендаций, принимаемых по докладам отдельных государств, чаще всего в материалах судов фигурирует Комитет по правам человека;
суды прибегают, как правило, к материалам, которые могут быть им полезны при разрешении конкретных споров. Поэтому весьма часто они используют прецеденты, выбирая из них ситуации, аналогичные тем, которые фигурируют в разбираемых делах:
суды чаще используют материалы комитетов, которые существуют в течение длительного времени. Реже всего цитируется Комитет против пыток, который создан относительно недавно;
негативное отношение к решениям комитетов заметно со стороны исполнительных властей государств; суды более склонны учитывать их, но выражают определенно отрицательную позицию в тех случаях, когда позиции комитетов расходятся с их собственными.