Административное право России

Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства

Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Власть РФ распространяется на всех лиц, находящихся на ее территории. В РФ правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства определяется законодательством РФ, основанным на Конституции РФ, и, кроме того, международными договорами Российской Федерации.

Административно-правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства имеет общую нормативную основу, однако отражающую отдельные особенности, относящиеся к лицам без гражданства.

Система нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовое положение указанных субъектов, включает в себя:

1. федеральные законы: от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской среде рации»; от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; от 25 июля 1998 г. «О государственной дактилоскопической регистрации РФ» и др.;
2. указы Президента РФ, не противоречащие федеральным законам, могут издаваться по всем вопросам, относящимся к его компетенции;
3. постановления Правительства РФ могут приниматься по вопросам порядка выдачи разрешений на временное проживание иностранцам, выдачи вида на жительство, порядка приглашения иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности и т.д. Например, постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. утверждены Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание, Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство;
4. нормативно-правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, принятые в порядке исполнения законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства (например, Положение о миграционной карте, утвержденное приказом руководителей ряда федеральных органов исполнительной власти от и ноября 2002 г.).

Административно-правовые нормы, содержащиеся в многочисленных правовых актах, направлены на обеспечение нормальных взаимоотношений Российского государства с мигрантами, а также национальной безопасности нашего общества.

Иностранные граждане пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, предусмотренных ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и иными федеральными законами.

Кроме исключений, вытекающих из федерального законодательства, международных договоров РФ, административное законодательство РФ предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства права и свободы, а также преимущества, установленные для граждан РФ.

Как и граждане РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами: на обжалование незаконных действий (решений) органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц; на свободу и личную неприкосновенность; на неприкосновенность жилища; на свободный труд; на охрану здоровья и медицинскую помощь; на образование; на свободу совести и т.д.

Иностранные граждане в принципе не имеют прав и обязанностей, которые неразрывно связаны лишь с гражданством РФ.

Административно-правовое положение граждан в РФ устанавливается также с учетом времени и условий их пребывания в РФ. ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» различает иностранных граждан:

а) временно пребывающих в РФ. По общему правилу, срок временного пребывания иностранного гражданина, прибывшего в РФ в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток. Решения о продлении или сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в РФ принимаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, или федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, или его территориальными органами в случаях, предусмотренных данным Законом (изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в РФ);

б) временно проживающих в РФ. Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ, если иное не установлено законом. Срок действия разрешения составляет три года. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством РФ. Законом определен круг иностранных граждан, которым такое приглашение может быть выдано без учета квоты (родившимся на территории РСФСР и состоявшим в прошлом в гражданстве СССР или родившимся на территории РФ, состоящим в браке с гражданами РФ, имеющими место жительство в РФ, и др.);

в) постоянно проживающих, имеющих вид на жительство, который может быть выдан по заявлению иностранного гражданина, прожившего в РФ не менее одного года на основании разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается на пять лет. По истечении срока он может быть продлен на пять лет. Количество его продлений не ограничено.

Однако административная правоспособность иностранных граждан уже правоспособности граждан РФ. Иностранные граждане не имеют прав и обязанностей, которые неразрывно связаны с гражданством РФ. Ограничения административной правосубъектности относятся либо ко всем иностранным гражданам, либо к отдельным их группам, либо в связи с целями их пребывания: временно пребывающим, временно проживающим и постоянно проживающим; приглашенным для обучения в образовательных учреждениях или осуществления трудовой деятельности и т.д. Ограничения закрепляются императивными нормами применительно к определенным случаям, конкретным группам иностранных граждан либо их правам и свободам.

Приобретение иностранным гражданином права пребывания (проживания) в РФ.

Правовые нормы, регулирующие административно-правовой статус иностранных граждан, которые находятся в Российской Федерации на законных основаниях. Иностранным гражданином, находящимся в РФ на законном основании, признается лицо, имеющее предусмотренные федеральным законом или международными договорами Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации. Этими документами прежде всего являются вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо виза и (или) миграционная карта. Закон не содержит исчерпывающего перечня документов, подтверждающих указанное право на пребывание (проживание) иностранного гражданина в РФ.

Вид на жительство — документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное, оформленное в виде отметки проживание в РФ, а также их права на свободный выезд из РФ и въезд в РФ. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.

Виза — выданное уполномоченным государственным органом разрешение на въезд в РФ и транзитный проезд через территорию РФ по действующему документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина или лица без гражданства и признанному РФ в этом качестве.

Разрешение на временное проживание — подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в РФ до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в РФ лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.

По общему правилу для въезда в Российскую Федерацию, за исключением глав государств, дипломатических представительств и других иностранных граждан, определенных федеральными законами и международными договорами Российской Федерации, необходимо приглашение уполномоченного субъекта Российской Федерации. Оно представляет собой документ, являющийся основанием для выдачи иностранному гражданину визы либо для въезда в РФ в порядке, не требующем получения визы, в случаях, предусмотренных федеральным законом или международным договором.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, либо федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом по ходатайству определенных заинтересованных сторон, указанных в законе. Порядок и условия оформления приглашений предусмотрены законом, а также Положением о порядке оформления приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, утв. постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. № 1142.

Въезд в Российскую Федерацию возможен при наличии визы или в порядке, не требующем получения визы. Иностранный гражданин или лицо без гражданства при въезде в РФ обязаны получить и заполнить миграционную карту — документ, содержащий сведения о въезжающих или прибывших в РФ иностранном гражданине или лице без гражданства и о сроке их временного пребывания в РФ, подтверждающий право иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы, на временное пребывание в РФ, а также служащий для контроля за временным пребыванием в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства.

Иностранные граждане и лица без гражданства подлежат миграционному учету в порядке, установленном ФЗ от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской федерации». Учет осуществляется в связи с их въездом в РФ, транзитным проездом через территорию РФ, передвижением по территории РФ при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах РФ либо выездом из РФ.

Постоянно или временно проживающие в РФ иностранные граждане подлежат регистрации по месту жительства и учету по месту пребывания, а временно пребывающие в РФ — по месту пребывания.

Согласно указанному Закону миграционный учет имеет уведомительный характер (п. 2 ст. 4). Разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания действует или может быть введен в соответствии с федеральными конституционными законами или федеральным законами в пограничной зоне; закрытых административно-территориальных образованиях; закрытых военных городках и т.д. Перечень территорий, зон, ситуаций, в которых или когда может применяться разрешительный порядок регистрации, дан в п. 2 ст. 5 Закона и является открытым.

Контроль за проживанием, временным пребыванием в РФ и транзитным передвижением в пределах РФ иностранных граждан осуществляется федеральными органами исполнительной власти: а) в сфере миграции; б) ведающим вопросами внутренних дел; в) соответственно их территориальными.

На федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, возложен контроль за временным пребывание в РФ иностранных граждан, круг которых определен законом: глав дипломатических представительств и глав консульских учреждений иностранных государств в РФ, сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений таких иностранных государств и т.д. (ст. 30 ФЗ о правовом положении иностранных граждан).

Законом установлен одинаковый перечень оснований для отказа или аннулирования разрешения на временное проживание, вида на жительство, а также частично отличающиеся от них основания отказа в выдаче и аннулировании разрешения на работу иностранному гражданину (ср. ст. 7, 9, 18 указанного Закона).

ФЗ от 6 мая 2008 г. № 60-ФЗ ст. 7 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» дополнена положениями о том, что: а) разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное ему разрешение аннулируется в случае принятия в установленном порядке решения о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации; б) разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, если данный иностранный гражданин передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмисии¹Реадмиссия — согласие государства на прием обратно на свою территорию своих граждан (а также, в некоторых случаях, иностранцев, прежде находившихся или проживавших в этом государстве), которые подлежат депортации из другого государства..

Вели срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в России сокращают по каким-либо причинам, то он обязан покинуть страну в течение трех дней, а в случае аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство — в течение 15 дней. Если эти требования не соблюдены, иностранного гражданина депортируют за счет собственных средств, средств работодателя, дипломатического представительства его страны или бюджетных средств РФ.

Право на передвижение. Иностранные граждане имеют право на свободное передвижение в личных или деловых целях в пределах РФ на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с законом. Ограничения в выборе места жительства и передвижении допускаются для обеспечения государственной безопасности, охраны общественного прядка, здоровья, защиты прав и свобод граждан РФ. Перечень территорий, организаций и объектов для въезда, на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, устанавливается Правительством РФ.

Временно проживающий иностранный гражданин не может но собственному желанию изменить место своего проживания на территории субъекта, на которой ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов данного субъекта.

Иностранным гражданам — сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в РФ иностранным журналистам право на свободу передвижения предоставляется на основе принципа взаимности. Однако они, как и другие иностранные граждане, могут посещать определенные территории, организации и объекты лишь по специальному разрешению. К таким территориям и объектам относятся территории закрытых административно-территориальных образований и военных городков, зоны проведения контртеррористических операций, экологического бедствия и пограничные зоны; территории, на которых введено военное, чрезвычайное положение и на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания; на армейские объекты и объекты, на которых размещены органы государственной власти и другие органы и организации, имеющие доступ к государственной тайне.

Избирательные права. Иностранные граждане не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ. Постоянно проживающие в РФ иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами.

Право на службу. Иностранный гражданин, как правило, не имеет права находиться на государственной и муниципальной службе.

Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную службу). Но они могут поступить на военную службу по контракту и быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лиц гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. ФЗ «О воинской обязанности и военной службе устанавливает, что прохождение военной службы осуществляется иностранными гражданами по контракту и на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах.

Ограничение права заниматься отдельными видами деятельности. Иностранный гражданин не может замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ; быть членом экипажа военного корабля РФ, другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; командиром воздушного судна гражданской авиации. Правительством РФ утверждается перечень объектов и организаций, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ, на которые иностранные граждане не могут быть приняты на работу (в структурные подразделения по защите гостайны и имеющие доступ к таким сведениям; в организации, в состав которых входят радиационноопасные и ядерноопасные производства: объекты, где разрабатывают, производят, хранят или утилизируют ядерное оружие, радиационноопасные материалы и изделия, федеральным законом может быть ограничен допуск иностранных граждан к занятию иной деятельностью и замещению иных должностей.

Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов акций или долей принадлежит РФ, устанавливается Правительством РФ.

Трудовая деятельность иностранных граждан в РФ. В РФ иностранные граждане пользуются правом распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

Работодателем и заказчиком работ (услуг) являются физическое или юридическое лицо, получившее разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующие труд иностранных работников на основании заключенных с ними соответственно а) трудовых договоров; б) гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг). Работодателем и заказчиком может быть также иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя.

Работодатель и заказчик имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников.

А иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Законом определен круг иностранных граждан, на которых данный порядок не распространяется: постоянно проживающих в РФ; сотрудников дипломатических представительств, работников консульских учреждений иностранных государств; обучающихся в РФ в образовательных учреждениях профессионального образования: а) выполняющих работы, оказывающих услуги в течение каникул; б) работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в учреждениях, в которых учатся, и т.д. (п. 4 ст. 13 Закона).

Временно пребывающий и временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему соответственно выдано разрешение на работу; разрешено временное проживание. Исключение из этих ограничений может быть установлено Правительством РФ.

Законом предусмотрены особенности осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином, прибывшим в РФ в порядке, не требующем получения визы. Как правило, ему разрешение на работу выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании его заявления о выдаче разрешения на работу. Заявление подается им лично либо через организацию, осуществляющую трудоустройство иностранных граждан в РФ, либо через его представителя. Указанный орган не позднее десяти рабочих дней со дня принятия заявления обязан выдать данному иностранному гражданину разрешение на работу или уведомление об отказе в выдаче такого разрешения. Решение об отказе в выдаче разрешения на работу может быть обжаловано в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или в суд в течение трех рабочих дней со дня получения иностранным гражданином указанного уведомления.

Если разрешение выдано на срок более девяноста дней, иностранный гражданин обязан в течение тридцати суток со дня получения такого разрешения представить в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утвержденным Правительством РФ, а также сертификат об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции).

Пользуясь правами и свободами, гарантированными, по общему правилу, законодательством РФ, иностранные граждане не имеют определенных обязанностей, возлагаемых на граждан РФ. Как уже отмечено, они не несут обязанностей воинской и альтернативной гражданской службы и, следовательно, не подлежат призыву на эти виды службы. Однако иностранные граждане могут добровольно поступить на военную службу но контракту на воинские должности, подлежащие замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Поступление на военную службу и прохождение военной службы в РФ иностранными гражданами регулируется ФЗ от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе».

Иностранные граждане, находящиеся на территории РФ, обязаны соблюдать законы, уважать Конституцию РФ, традиции и обычаи народов России.

Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ распространяется также на лиц без гражданства, к которым относятся физические лица, не являющиеся гражданами РФ и не имеющие доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Особенности их административно-правового положения устанавливаются специальными правилами помимо данного Закона, а также других федеральных законов, отличающимися от правил, установленных для иностранных граждан. Например, различные виды документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина и лица без гражданства в РФ (ст. 10 Закона).

Из общего законодательства, определяющего статус иностранных граждан, имеются изъятия относительно граждан государств, входящих в СНГ. Они пользуются большей свободой на пересечение границ РФ ввиду их «прозрачности» и др. Эти изъятия устанавливаются соглашениями между государствами — участниками СНГ.

Законодательством РФ предусмотрен широкий перечень правонарушений, влекущих административную ответственность иностранных граждан.

Как правило, иностранные граждане за совершение ими административных правонарушений подлежат административной ответственности на общих основаниях. Однако иностранные граждане признаются также субъектами административной ответственности за нарушение специальных, относящихся к ним правил, устанавливающих режим их пребывания в РФ. К ним могут применяться такие меры, как депортация, наказание в виде административного выдворения за пределы РФ.

Вопрос об административной ответственности иностранных граждан, пользующихся иммунитетом от административной юрисдикции РФ за совершенное на территории РФ административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права.