Законодательный процесс в Японии
Основы его весьма неполно изложены в ст. 59—61 Конституции, но подробно он урегулирован регламентами палат Парламента.
Правом законодательной инициативы обладают парламентарии и Кабинет министров. Законопроекты, как правило, могут быть внесены в любую палату. Разумеется, парламентарии вносят их в ту палату, членами которой состоят.
Законодательная инициатива парламентариев характеризуется некоторыми требованиями. Парламентарий, желая внести законопроект, должен заручиться письменной поддержкой соответственно 10 советников или 20 представителей, сопроводить предлагаемый документ письменным обоснованием, соблюсти установленные сроки подачи и т. д. Для законопроектов, связанных с бюджетом, требуется минимальная поддержка соответственно 20 советников или 50 представителей.
Как указывают многие исследователи, требование групповой инициативы парламентариев вызвано главным образом фракционной раздробленностью палат японского Парламента. Следует отметить, что помимо некоторого неудобства, связанного со сбором подписей в поддержку вносимого в палату законопроекта, подобный порядок осуществления законодательной инициативы имеет ряд преимуществ. Прежде всего он способствует сокращению числа так называемых "любительских" законопроектов, которые зачастую, кроме стремления их автора привлечь к себе внимание, ничего не содержат. Кроме того, коллективная поддержка усиливает чувство ответственности законодателей.
Законом о Парламенте установлен ряд мер, направленных на рационализацию законодательной инициативы и повышение взаимной ответственности участников законодательного процесса: если Кабинет министров представит в любую из палат Парламента законопроект или другой документ, то она в течение пяти дней обязана направить его другой палате для предварительного рассмотрения. Если палата или ее комиссия уже приступили к рассмотрению правительственного законопроекта, то Кабинет может отозвать или дополнить такой документ только с согласия палаты. Если любая из палат уже приняла решение по представленному исполнительной властью документу, то Кабинет не имеет права ни отозвать его, ни внести в него поправку.
Обсуждение законопроекта в палате. После внесения законопроекта в любую из палат председатель палаты, в которую он представлен, передает документ на рассмотрение соответствующей комиссии. Дальнейшее прохождение проекта закона через палату возможно тремя путями:
1. Законопроект до вынесения на пленарное заседание палаты сразу поступает в постоянные или специальные комиссии. Это классический путь, характерный для подавляющего большинства законопроектов. Здесь сначала заслушивают авторов проекта, затем выступают с вопросами парламентарии от различных политических партий. В случае необходимости на заседание комиссии приглашаются эксперты по данной проблеме.
Для изучения отдельных вопросов, связанных с законопроектом, комиссии могут создавать подкомиссии. Затем происходит обсуждение документа членами данной комиссии. В случае принятия последней положительного решения законопроект выносится на пленарное обсуждение в палату.
Комиссии подготавливают подавляющее большинство законопроектов. Это вызвано прежде всего необходимостью всесторонне и детально обсудить все их положения. Силами одних (парламентариев это сделать подчас весьма затруднительно, а представителям предпринимателей, профсоюзов, академических кругов, других заинтересованных сторон регламенты палат запрещают находиться в зале, где проходит пленарное заседание палаты.
Кроме того, детальное обсуждение документов требует значительной траты времени, а официальные заседания палат связаны жесткими рамками повестки дня и соблюдением предписанной процедуры. Для работы комиссий ничего подобного не требуется. Наоборот, особенность их деятельности — это теснейшая связь с соответствующими органами исполнительной власти.
Очень часто состав постоянных комиссий комплектуется из парламентариев, имеющих в прошлом опыт работы в министерствах и ведомствах, профиль которых соответствует профилю данной комиссии. Представители центральной администрации наряду со специалистами и представителями общественности приглашаются на заседания соответствующих комиссий для участия в рассмотрении законопроектов.
Регламенты палат предусматривают особенности участия председателей комиссий в обсуждении. В этом случае председатель обязан занять кресло рядового члена комиссии и не имеет права вернуться на председательское кресло до тех пор, пока не закончится обсуждение и не будет принято решение по обсуждаемому вопросу.
2. В соответствии с требованиями регламента законопроект направляется непосредственно на пленарное заседание палаты, без обсуждения в комиссиях. Речь в данном случае чаще всего идет о законопроектах, выдвигаемых самими комиссиями и не требующих их дополнительного согласования.
Однако иногда по этому пути идут и при проведении через палату иных, требующих безотлагательного принятия законопроектов. Инициатор может указать в обосновании, что законопроект не нуждается в экспертизе комиссии, но окончательное решение на этот счет принимает палата.
3. Законопроект сперва представляется на пленарном заседании, где инициатор разъясняет его цель и содержание. От имени правительства пояснения к законопроекту дает либо сам Премьер-министр, либо один из членов Кабинета министров. Законопроекты парламентариев соответственно представляются их авторами, законопроекты комиссий — председателями комиссий. Последний вариант рассмотрения более характерен для принципиальных и чреватых конфронтационностью зако-нопроектов.
Премьер-министр и другие государственные министры, независимо от того, являются они членами одной из палат Парламента или нет, могут в любое время присутствовать на заседаниях любой из них для выступлений по законопроектам.
Принятие закона. Законы в принципе принимаются решением обеих палат Парламента. Однако в Японии, как и в ряде других стран, в законодательном процессе нижняя палата имеет больший вес. Это подтверждается положениями Конституции и Закона о Парламенте.
Если Палата советников отклоняет законопроект, принятый нижней палатой, то он становится законом после его вторичного принятия большинством не менее 2/3 голосов присутствующих членов Палаты представителей. В такой ситуации Палата представителей может также потребовать созыва совместного заседания палат, на котором нижняя палата вследствие своей большей численности может получить преимущество.
Она может предложить и создание согласительной комиссии, в которую избираются по 10 парламентариев от каждой палаты. Кворум для принятия решений в этой комиссии составляет не менее 2/3 ее состава. Разработанный комитетом компромиссный текст законопроекта передается на рассмотрение палат. Если комитет не в состоянии выработать компромиссный вариант или если этот вариант не утверждается обеими палатами, действует решение, принятое Палатой представителей.
Если Палата советников не проголосовала по законопроекту в течение 60 дней после получения его от Палаты представителей (исключая время перерыва в работе Парламента), законопроект считается отвергнутым палатой. В этом случае решение может быть принято одной лишь Палатой предста-вителей в соответствии с изложенным выше.
Принятый закон подписывается компетентным государственным министром и контрасигнуется Премьер-министром, после чего промулъгируется Императором от имени народа и опубликовывается. Закон должен быть опубликован в течение 30 дней и через 20 дней после опубликования вступает в силу.
Согласно ст. 60 Конституции бюджет вносится только в Палату представителей. Правом составления проекта закона о бюджете обладает только Кабинет министров. Ему же принадлежит право законодательной инициативы по этому вопросу. Если в ходе рассмотрения проекта закона, касающегося бюджета или вообще финансов, комиссия палаты пожелает предложить альтернативный проект или поправки к правительственному документу, то Кабинету обязательно должна быть предоставлена возможность высказать свое мнение по этому вопросу.
Обсуждение проекта бюджета проходит при участии Премьер-министра и прочих членов Кабинета, которые тут же дают необходимые разъяснения и отвечают на вопросы парламентариев. Если в комиссии рассматривается финансовый законопроект, внесенный парламентарием, председатель должен, перед тем как вынести его на голосование, предоставить возможность Кабинету высказать свое мнение по нему.
Такое же правило должно действовать и в случае поступления предложений отдельных членов комиссии, направленных на увеличение общей суммы бюджета, а также поправок к проекту, ведущих к увеличению расходов в бюджете или другим способом нарушающих бюджет. В дискуссии принимают участие представители общественности. Любой гражданин может подать заявку на участие в обсуждении, а председатель бюджетной комиссии отбирает из подавших заявки несколько человек, которые и участвуют в открытом обсуждении законопроекта о бюджете.
В отношении бюджета установлены более жесткие сроки прохождения в палатах Парламента и больший вес нижней палаты в случае несогласия верхней палаты. Если Палата советников примет по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не будет достигнуто с помощью предусмотренного законом совместного заседания обеих палат, или если Палата советников не примет окончательного решения в течение 30 дней, за исключением времени перерыва в работе Парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей, решение Палаты представителей станет решением Парламента.
Та же процедура применяется согласно ст. 61 Конституции к одобрению Парламентом международных договоров.