Трудовое право

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Традиционно государственный надзор за точным и единообразным исполнением российского законодательства осуществляет прокуратура РФ. В полномочия этого органа входит надзор за исполнением законов на всей территории РФ, всеми организациями и их должностными лицами, а также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Таким образом, надзор за соблюдением трудового законодательства и трудовых прав граждан является неотъемлемой частью деятельности прокуратуры.

В последние годы роль прокурорского надзора в обеспечении трудовых прав граждан особенно возрастает в связи с участившимися случаями нарушения трудовых прав граждан РФ, в частности необоснованным сокращением численности (штата) работников без предоставления установленных гарантий и компенсаций. Органы прокуратуры, реализуя предоставленные вышеуказанным законом полномочия, способны предотвратить массовые нарушения трудовых прав граждан и оказать реальную помощь лицам, пострадавшим от произвола работодателей.

Вместе с тем, как замечают некоторые исследователи, среди всех способов защиты трудовых прав деятельность прокурора носит промежуточный характер, поскольку эта деятельность более, чем деятельность контрольно-надзорных органов, обладает свойствами обязательности, однако менее приоритетна с точки зрения принудительного исполнения, чем судебные постановления¹См.. напр.: Фирсова О.А. Реализация прокурором полномочий по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 10..

Другие авторы подчеркивают, что, «осуществляя свою деятельность, в том числе и по надзору за исполнением и соблюдением трудового законодательства, прокуратура не может подменять органы государственного и хозяйственного управления и контроля и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность. Проверки в отрасли общего надзора проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором»²Анисимов A.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о трудовых правах российских граждан // Трудовое право. 2006. № 4. С. 52..

Высказывается мнение о необходимости четкого разделения полномочий органов надзора и органов контроля за исполнением трудового законодательства, при этом подчеркивается, что функцию надзора могут осуществлять только органы прокуратуры, причем в сферу их деятельности попадают и органы контроля. Контрольные же функции реализуют контролирующие органы, каждый в пределах предоставленных ему законом полномочий.

Вместе с тем трудовое законодательство наделяет контрольные органы одновременно и надзорными и контрольными функциями (ст. 354 ТК РФ).

«Государственный контроль и надзор в области трудового права» как институт трудового права появился относительно недавно, в постсоветский период. В советском праве контрольно-надзорная функция была закреплена за профсоюзами, которые имели в своем составе правовую инспекцию и техническую инспекцию, наделенные полномочиями проводить проверки и другие контрольные мероприятия в целях выявления нарушения работодателями норм трудового законодательства, в частности по охране труда, и прав трудящихся.

В начале 90-х годов прошлого века надзорные полномочия, а также часть контрольных полномочий были переданы вновь созданной в соответствии с указом Президента РФ от 4 мая 1994 г. № 850 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда» государственной инспекции труда. С этого момента, когда помимо органов прокуратуры, которые в силу своих полномочий осуществляют надзор за соблюдением всех норм действующего законодательства, надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права и охраны труда, был возложен на федеральную инспекцию труда (Рострудинспекция) при Министерстве труда РФ (ныне — Министерство труда и социальной защиты РФ), можно говорить о государственном контроле (надзоре) как институте трудового права.

В теории права термины «контроль» и «надзор», хотя и рассматриваются часто в сочетании, тем не менее, имеют свои собственные определения. В трудовом праве чаще всего они употребляются как слова-синонимы. В связи с этим можно сделать следующий вывод: государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, — это деятельность специально упал помоченных органов исполнительной власти по выявлению соответствия деятельности работодателя и других лиц принципам создания и охраны благоприятных и безопасных условий труда работников, защиты иных прав и интересов работников.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется:

• во всех организациях на территории РФ — федеральной инспекцией труда;
• в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности (наряду с федеральной инспекцией труда) — специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по надзору в установленной сфере деятельности (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору России).

Федеральная инспекция труда представляет собой единую централизованную систему, состоящую из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда) (ст. 354 ТК РФ).

Центральным органом в этой системе является Федеральная служба по труду и занятости (Роструд), Положение о которой утверждено постановлением Правительством РФ от 30 июня 2004 г. № 324. В силу своих полномочий названная Служба осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и др.

Возглавляет Роструд руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ, он же является главным государственным инспектором труда Российской Федерации.

Федеральная служба по труду и занятости осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Учитывая задачи, стоящие перед федеральной инспекцией труда (обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, соблюдения работодателями трудового законодательства), инспекция наделена полномочиями, которые ставят ее в один ряд с другими органами, правомочными привлекать нарушителей к административной ответственности. Должностные лица федеральной инспекции труда в своей деятельности:

• осуществляют проведение проверок, порядок проведения которых предусмотрен ст. 360 ТК РФ:
• выдают обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений;
• отстраняют от работы лиц, не прошедших обучения безопасным методам и приемам выпал нения работ, инструктажа по охране труда, стажировки на рабочих местах и проверки знания требований охраны труда;
• запрещают использование средств индивидуальной и коллективной защиты работников, если такие средства не соответствуют обязательным требованиям о техническом регулировании и государственным нормативным требованиям охраны труда
• составляют протоколы об административных правонарушениях и осуществляют рассмотрение дел об административных правонарушениях;
• налагают на нарушителей административные взыскания (ст. 23.12 КоАП РФ).

Очень важной новеллой в законодательстве является норма, согласно которой провозглашен особый статус государственных инспекторов труда (ст. 359 ТК РФ). При осуществлении своих прав и исполнении обязанностей государственные инспекторы труда являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой, независимы от государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону.

Помимо этого, законодатель предпринял меры к охране государственных инспекторов труда: в случае угрозы насилия или насильственных действий по отношению к государственным инспекторам труда, членам их семей и их имуществу, в случае действий, препятствующих осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства, а также неисполнения предъявленных госинспектором предписаний лица виновные в этом, несут ответственность, установленную федеральными законами (ст. 17.7, 19.4-19.7 КоАП РФ, ст. 318, 319, 363 УК РФ).

Помимо федеральной инспекции труда в соответствии со ст. 353 ТК РФ государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (с разграничением компетенции), осуществляют следующие органы:

• государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности — соответствующие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
• внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях — федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов РФ.

Кроме того, государственный надзор за соблюдением требований по безопасному ведению работ на опасных производственных объектах (соблюдение государственных нормативных требований охраны труда на объектах угольной, горно-рудной, горно-химической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геолого-разведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при велении взрывных работ в промышленности), а также государственный надзор за соблюдением требований по безопасному ведению работ на опасных производственных объектах и государственный надзор за соблюдением требований ядерной и радиационной безопасности осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (ст. 366, 367, 369 ТК РФ).

Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (надзор за соблюдением работодателями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил) осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) (ст. 368 ТК РФ).