Система и компетенция органов местного управления и самоуправления

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ в статье 34 детально регламентирует структуру органов местного самоуправления, к которым относятся: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования. Система органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования, при этом обязательными органами являются: представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация.

Представительный орган муниципального образования - выборный коллегиальный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, наделенный полномочиями представлять интересы и действовать от имени населения муниципального образования при решении вопросов местного значения. Он занимает ведущее положение в структуре органов муниципального образования любого типа. Именно представительному органу дано право формировать иные органы местного самоуправления в данном муниципальном образовании, принимать от имени жителей муниципального образования решения, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории этого муниципального образования.

Представительный орган может формироваться как непосредственно населением (например, в поселениях), так и депутатами представительных органов поселений и внутригородских районов (например, в муниципальных районах или городских округах с внутригородским делением).

Законом № 131-ФЗ в отношении небольших поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, предусмотрено исключение из общего правила обязательного наличия в муниципальном образовании представительного органа. Представительный орган в таких поселениях не формируется, а полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

К компетенции представительного органа муниципального образования относятся исключительные и иные полномочия. Исключительные полномочия представительного органа не могут быть переданы другому органу или должностному лицу местного самоуправления. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
принятие решения об удалении главы администрации в отставку.

Перечень исключительных полномочий представительного органа муниципального образования является минимальным, в связи с чем не может быть сокращен уставами муниципальных образований.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Должность главы муниципального образования всегда является выборной.

Глава муниципального образования обладает следующими собственными полномочиями:

представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
подписывает и обнародует в соответствии с уставом муниципального образования нормативные правовые акты, принятые представительным органом;
издает в пределах своих полномочий правовые акты;
вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Данный перечень собственных исключительных полномочий главы муниципального образования является закрытым и не подлежит дополнению законами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами. При этом глава муниципального образования, в зависимости от того, является он председателем представительного органа или возглавляет местную администрацию, наделяется уставом муниципального образования дополнительными полномочиями председателя представительного органа или главы местной администрации муниципального образования.

Местная администрация - подотчетный представительному органу муниципального образования невыборный орган местного самоуправления, наделенный соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в определенных сферах муниципального управления, а также полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местная администрация является органом общей компетенции, осуществляющим функции управления по предметам ведения муниципальных образований. Компетенция местной администрации закрепляется в уставе муниципального образования. При этом можно выделить шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной администрации:

вопросы социально-экономического развития муниципального образования;
вопросы муниципального хозяйства;
финансовые вопросы;
социальные вопросы;
административно-организационные вопросы;
исполнение переданных государственных полномочий.

Указанные направления деятельности являются основными, в соответствии с которыми формируется структура местной администрации, создаются соответствующие структурные подразделения администрации.

В соответствии со статьей 38 Закона №131-Ф3 в структуре органов местного самоуправления может быть предусмотрен контрольно-счетный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие). Исходя из норм, Закона № 131-ФЗ, наличие в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа не является обязательным. Между тем Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», определяет контрольно-счетный орган муниципального образования как постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля. Таким образом, в силу приоритета специальной нормы над общей, наличие контрольного органа в системе органов местного самоуправления представляется обязательным.

Избирательная комиссия муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 39 Закона № 131-ФЗ является муниципальным органом, организующим подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

Таким образом, избирательная комиссия муниципального образования является, прежде всего, элементом единой системы избирательных комиссий в Российской Федерации.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что обязательным в системе органов местного самоуправления и управления является наличие представительного органа, исполнительно-распорядительного органа и главы муниципального образования.

Например, в Великобритании местная власть представлена органами местного самоуправления, к которым относятся советы, избираемые населением, а также избираемый мэр и исполнительный кабинет либо управляющий от совета. Законодательство Соединенного Королевства определяет компетенцию органов местного самоуправления каждого уровня административно-территориального деления: советы графств занимаются вопросами транспортного развития, дорожного движения, охраны порядка (полиции), образования, социального обслуживания и пожарной безопасности. Советы округов занимаются здравоохранением, местным планированием, жилищным строительством; советы приходов или общие собрания избирателей (в тех приходах, где население насчитывает менее 150 избирателей, советы создаваться не могут) решают все те вопросы, которые не входят в компетенцию вышестоящих органов. Ответственность за положение дел в области образования, здравоохранения и охраны порядка делится между центральными и местными органами власти.

В Канаде представительным органом местного самоуправления является совет, который избирается в городах, графствах и сельских округах. В провинциях Онтарио и Квебек прямые выборы членов совета не проводятся, - представительный орган формируется из выборных представителей нижестоящих муниципальных органов, осуществляющих свою деятельность на территории графства. В графствах Канады существует должность руководителя или старшего должностного лица совета, которое избирается членами совета из своего состава. В отличие от графств, в городском муниципалитете мэр обычно избирается непосредственно всеми жителями города, хотя иногда встречаются и выборы мэра городским советом (например, в Британской Колумбии).

В Индии органы местного самоуправления классифицируются на панчаяты (panchayats) - органы местного самоуправления в сельской местности, наджар панчаяты (nagar panchayats) - для областей, которые находятся в процессе перехода от сельской местности к городскому устройству, муниципальные советы - для небольших городских территорий и муниципальные корпорации - для больших городских территорий, а также определяется их структура.

Полномочия органов местного самоуправления в Индии подразделяются на обязательные и дискреционные (выполняемые по собственному усмотрению). Обязательные полномочия включают: водоснабжение, строительство и содержание улиц, освещение и полив улиц, поддержание чистоты улиц и общественных мест, содержание или поддержка государственных больниц, основание и содержание начальных школ, регистрация рождений и смертей, наименование улиц и нумерация домов, и др. Дискреционные (предоставленные на собственное усмотрение) полномочия заключаются в благоустройстве территорий; сооружении и содержании общественных парков, садов, библиотек, музеев, домов отдыха, лепрозориев, детских домов, учреждений для женщин, скрывающихся от домашнего насилия; помощи социально незащищенным группам населения; проведении исследований; организации общественных приемов, выставок, развлекательных мероприятий; обеспечении транспортного сообщения внутри муниципального образования; заботе о благосостоянии муниципальных служащих.

В США процесс создания муниципальных органов необходимо рассматривать как двусторонний, исходящий, с одной стороны, от граждан определенной территории, а, с другой, от законодательного органа штата, желающего иметь определенную систему местного управления, которая предполагает делегирование части властных полномочий штата на местный уровень. Основанием для такого вывода служит общее признание правовой концепции, в соответствии с которой статус органов муниципального управления в США определяется формулой «муниципалитеты - креатуры штатов». Таким образом, местный орган власти в США является уполномоченным органом штата, осуществляющим функции, которые переданы законодательным органам штата на уровень местного управления. Вопрос о создании эффективной системы органов местного управления является весьма актуальным во внутриполитической жизни США, т.к. он непосредственно связан с обеспечением нормального функционирования муниципалитетов, выполняющих важные задачи в системе государственного механизма США.

Основными элементами системы органов местного управления США являются: совет (представительный орган), а также мэр, менеджер или комиссия в качестве исполнительного органа. Системе органов местного управления США, в целом, свойственна раздробленность, что является одной из причин постепенной деградации деятельности многих муниципальных единиц. Подразделения органов местного управления, лишенные объективно обусловленной территориальной и финансовой базы, оказались не в состоянии выполнять функции, возложенные на них государством. Для преодоления последствий такой фрагментации практика государственного строительства в США выработала ряд способов, одни из которых не связаны с изменениями в системе местных органов власти (так называемые «межмуниципальные соглашения» об осуществлении тех или иных полномочий), в то время как другие способы предполагают изменение территориальной юрисдикции муниципальных единиц или изменение системы органов местного управления.

Теоретическая конструкция компетенции органов муниципального управления, разработанная американской наукой государственного права, включает в себя два элемента: предметы ведения и полномочия. При этом все полномочия органов муниципального управления возможно поделить на две группы: обязательные и необязательные. Полномочия первой группы рассматриваются как необходимое средство выполнения муниципалитетами возложенных на них штатом задач, в то время как необязательные полномочия подразумевают установление штатом права местного органа на совершение определенных положительных действий, причем момент реализации этого права зависит от самого органа местного управления.

Таким образом, несмотря на вариативный опыт организации систем местного самоуправления и управления в различных странах, возможно выделить постоянные элементы системы органов местного самоуправления и управления и отнести к таковым: представительный орган, избираемый населением, а также исполнительные органы, представленные, как правило избираемыми мэрами, их кабинетами и комиссиями.