Понятие местного управления и самоуправления
Понятие «местное самоуправление» в России долгое время носило исключительно научный характер, пока не появилось его легальное определение. Категория «местное самоуправление», характерная, в частности, для Германии и России, была заимствована из Англии, поскольку до 80-х гг. XX в. понятие местного самоуправления было связано с децентрализованным управлением на местах, сложившимся впервые в странах англосаксонской правовой семьи, - в первую очередь, в Великобритании и США.
В мировой юридической мысли идея местного самоуправления получила терминологическое обозначение на рубеже XVIII—XIX столетий, при этом катализатором явились события Великой французской революции, констатировавшей факт самостоятельности общины по отношению к государству.
В европейских странах терминологическое обозначение института местного самоуправления имеет некоторые различия. Например, в Германии для определения системы местного самоуправления употребляется термин «Selbstverwaltung» (самоуправление), а во Франции местное самоуправление обозначается термином «decentralisation» (децентрализация).
О значении единообразного понимания категории местного самоуправления свидетельствует тот факт, что в 1985 г. понятие местного самоуправления было определено в международном правовом акте, ратифицированном 44 странами, - Европейской хартии местного самоуправления. В статье 3 Хартии местное самоуправление определено как право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения.
Конституция Российской Федерации, а вслед за ней и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Закон № 131-ФЗ) определяют местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, которая признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Таким образом, местное самоуправление является комплексным и многообразным явлением. Оно представляет собой не только одну из основ конституционного строя Российской Федерации и форму народовластия, но и разновидность социального управления, форму децентрализации власти и самоорганизации местных жителей, деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. Местное самоуправление является самостоятельной формой публичной власти, взаимодействующей с государственной властью.
Конституция РФ гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления организационно не входят в систему органов государственной власти. Кроме того, Конституция РФ устанавливает самостоятельность местного самоуправления в пределах полномочий последнего, что предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед населением муниципального образования.
Законодательное определение местного самоуправления позволяет выделить его основные признаки и место в системе народовластия:
1. Местное самоуправление осуществляется населением. Иногда отмечается, что более точным было бы определение субъекта местного самоуправления посредством категории «местное население», а не «население» вообще. Однако необходимости в таком уточнении нет, так как местное самоуправление осуществляется определенной частью населения страны, проживающей на территории муниципального образования. Дискуссионным является вопрос о замене категории «население» в определении местного самоуправления на «местное сообщество». «Население» - это группа лиц, формально объединенных территорией проживания, а «местное сообщество» - объединение людей по месту жительства не только на основе многочисленных формальных связей, но и в силу наличие между ними неформальных связей. Категория «местное сообщество» не используется в российском законодательстве и представляется менее удачной при определении местного самоуправления.
2. Местное самоуправление - это деятельность в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Государство с помощью правовых средств упорядочивает, внешне оформляет деятельность населения по решению вопросов местного значения.
Местное самоуправление гарантируется и защищается государством посредством установления общих и юридических (специальных) гарантий. Под общими гарантиями необходимо понимать создание благоприятных экономических условий для становления и развития местного самоуправления, проведение последовательной муниципально-правовой политики и другие меры. К числу юридических (специальных) гарантий необходимо отнести прокурорский надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, судебную защиту права на местное самоуправление, в том числе посредством конституционного судопроизводства. Также к числу юридических (специальных) гарантий относится контроль со стороны международных организаций за выполнением Российской Федерацией взятых на себя международно-правовых обязательств в связи с ратификацией Европейской Хартии местного самоуправления, выражающийся, в частности, в принятии Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы Рекомендаций о соблюдении страной-участницей Хартии положений последней.
3. Самостоятельность местного самоуправления в решении отнесенных к его ведению вопросов. Общепризнанно, что это главная черта местного самоуправления, которая проявляется в организационной обособленности его органов в системе публичной власти, в государственном признании за местным самоуправлением права на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления его функций в установленных законом пределах.
4. Ответственность за принятые решения. Данный признак местного самоуправления подкрепляет предыдущий и является едва ли не самым специфичным, поскольку самостоятельность и ответственность неотделимы друг от друга, ответственность выступает залогом эффективности самостоятельного решения вопросов местного значения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением определяются, в первую очередь, Законом № 131-ФЗ, а также, субсидиарно, уставами муниципальных образований.
5. Осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законом определяются формы непосредственного участия жителей в решении местных вопросов, - к таковым относятся, например, референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление. Законом № 131-ФЗ также установлены общие принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления.
6. Местное самоуправление имеет собственный объект: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень закреплен законом дифференцированно применительно к различным типам муниципальных образований. При этом указанный перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
7. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать о ней необходимую информацию. Учет интересов населения предполагает также, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять и защищать интересы населения муниципального образования, взаимодействуя с государственными органами и общественными организациями, различными учреждениями.
8. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Данный признак проявляется в специфике организации местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобразием своих исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев. Такие особенности должны учитываться при регулировании местного самоуправления на уровне законов субъектов Федерации, а также находить свое отражение в уставе муниципального образования.
Помимо понятия «местное самоуправление» государственно-правовой практике зарубежных стран известен также термин «местное управление». Данные категории не только устойчиво вошли в научный оборот, но и активно употребляются в повседневной жизни, при этом в разных смысловых значениях.
Эти термины могут выступать как синонимы, поскольку первое является составной частью второго, олицетворяющей его суть. В то же время термин «местное самоуправление» имеет свою особую смысловую нагрузку, отражая, прежде всего, функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных коллективов, их способность самостоятельно решать местные проблемы.
Понятие «местное управление» пришло к нам из англосаксонской правовой системы местного самоуправления, которая в настоящее время действует в Ирландии, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии, Зимбабве, на Ямайке и в ряде других государств.
Под местным управлением в законодательстве государств англосаксонской правовой системы понимается деятельность выборных органов муниципальной власти и должностных лиц по решению жизненно важных для населения вопросов на местном уровне; при этом подчеркивается не государственно-правовая природа местного управления, а самостоятельный уровень осуществления государственных полномочий, предоставленных муниципалитетам для решения определенных задач.
Например, местная власть (local government) в США состоит из двух звеньев: округа (counties) и муниципалитетов (municipalities). При этом муниципалитеты могут быть организованы различным образом, определенным Основным законом штата. Учитывая, что федеральное и региональное правительства перераспределяют власть многочисленными способами, местные органы наделяются властью штатом. В целом, мэры, муниципальные советы и другие руководства непосредственно избираются населением.
В странах с иными правовыми системами соотношение понятий «местное самоуправление» и «местное управление» иное. В частности, в статье 1 Закона Республики Беларусь от 20 февраля 1991 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» под местным управлением понимается форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. При этом статья 2 данного нормативно-правового акта определяет местное самоуправление в Республике Беларусь в качестве формы организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно- территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.
О различном содержании этих понятий свидетельствует тот факт, что на официальном языке Европейской Хартии местного самоуправления - английском - местное самоуправление указано как «local self-government», в то время как в практике муниципального строительства США используется термин «local government».
Таким образом, вопрос о соотношении понятий «местное самоуправление» и «местное управление» должен решаться в зависимости от практики муниципального строительства конкретного государства, от реализованной правовой системы местного самоуправления. Вместе с тем, Европейская Хартия местного самоуправления оперирует термином «местное самоуправление», потому его использование представляется более обоснованным при определении права и способности местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения.