Конституционное право. Университетский курс

Органы государственной власти субъектов федерации

Субъекты Российской Федерации согласно Конституции РФ вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя, то есть основываться на принципах демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов.

Своеобразная система органов исполнительной власти существовала в Республике Дагестан в девяностые годы XX в. Исполнительную власть возглавлял Государственный Совет Республики Дагестан, который состоял из 14 человек и формировался Конституционным Собранием Республики с учетом многонационального состава ее населения.

В Алтайском крае была попытка закрепить в Уставе края порядок формирования исполнительных органов власти близкий к принципам парламентарной республики. На примере данной ситуации в 1996 году Конституционный Суд Российской Федерации высказался в пользу самостоятельности исполнительной власти и прямых выборов высших должностных лиц субъектов Федерации, а также недопустимости зависимости органов исполнительной власти от региональных законодательных органов. В 2005 году Конституционный Суд РФ обосновал противоположную правовую позицию, согласно которой законодательный орган власти субъекта РФ вправе наделять полномочиями высшее должностное лицо субъекта Федерации. Суд пришел к выводу, что само по себе право законодательного органа на участие в формировании исполнительного органа власти данного субъекта Российской Федерации не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

В зарубежных странах, как правило, органы государственной власти субъектов федерации создаются по принципам формирования федеральных органов государственной власти. Так, органы власти штатов в США организованы по модели президентской республики. Государственная власть в землях Германии основывается на принципах парламентарной республики. В отдельных федеративных государствах конституции не требуют такого единообразия в вопросах формирования органов власти. В Швейцарии правительство страны (Федеральный Совет) состоит из 7 членов, избираемых парламентом, а исполнительные органы кантонов избираются непосредственно гражданами. В Конституции Аргентины закреплено, что каждая провинция принимает свою конституцию, предусматривающую представительную республиканскую систему, в соответствии с принципами, декларациями и гарантиями, установленными Национальной Конституцией. Эти конституции должны гарантировать отправление правосудия, создание муниципалитетов и общее начальное образование. На этих условиях федеральное правительство гарантирует каждой провинции обладание собственными государственными институтами.

Деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Законодательный орган. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. В субъектах федерации, как правило, создаются собственные законодательные органы власти, исключением являются Объединенные Арабские Эмираты - федеративное государство, состоящее из семи эмиратов, каждый из которых представляет собой монархию.

В структуре законодательного органа могут выделяться палаты, руководящие органы (единоличные или коллегиальные), комитеты и комиссии, депутатские объединения (фракции).

Законодательный орган субъекта федерации может быть однопалатным либо двухпалатным (что именуется бикамерализмом). В России институт бикамерализма некоторое время существовал в Свердловской области и нескольких республиках России: Адыгее, Башкортостане, Кабардино- Балкарии, Карелии и Саха (Якутии). Фактически по состоянию на 2014 год все законодательные органы субъектов Российской Федерации имеют однопалатную структуру, хотя в законодательстве возможность сформировать двухпалатный орган сохраняется. Какой-либо закономерности в определении количества палат законодательных органов субъектов от структуры федерального парламента не прослеживается. Так, в ФРГ в землях сформированы однопалатные ландтаги, в США все штаты за исключением штата Небраска имеют двухпалатные легислатуры.

Выделяют следующие основы правового статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации:

• наименование законодательного органа, его структура устанавливаются конституцией (уставом) с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации. При этом наименование законодательного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти, например, президент, государственная дума;
• число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и зависит от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Не менее 25 процентов депутатов законодательного органа должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. В случае, если в субъекте действует двухпалатный законодательный орган, законы субъекта принимаются палатой, сформированной в соответствии с указанным порядком;
• срок полномочий депутатов законодательного органа одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет.

К полномочиям законодательного органа относится: принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ним; осуществление законодательного регулирования по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта Российской Федерации; принятие бюджета субъекта Федерации; заслушивание ежегодного отчета высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; осуществление иных полномочий, установленных законодательством.

Таким образом, региональные парламенты осуществляют не только законодательные, но и контрольные полномочия. Эту функцию они реализуют через заслушивание отчетов правительства (администрации), парламентские расследования, депутатские запросы, деятельность комитетов и комиссий, а также создаваемые ими счетные палаты.

Законодательный орган принимает правовые акты в форме конституции (устава), закона и постановления. Право законодательной инициативы в законодательном органе принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации, а также иным субъектам. В Брянской области право законодательной инициативы принадлежит региональной федерации профсоюзов и отраслевым объединениям профсоюзов, объединяющим не менее трех тысяч членов профсоюза, - по вопросам социально-трудовой сферы.

В ряде субъектов Российской Федерации предусмотрена народная правотворческая инициатива. В Омской области таким правом наделены 25 тысяч граждан, обладающих активным избирательным правом. Проект областного закона, поддержанный указанным количеством граждан, подлежит обязательному рассмотрению Законодательным Собранием Омской области. В Красноярском крае - не менее 5 тыс. человек, проживающих на территории края.

Депутатом законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на день голосования на выборах депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Депутаты законодательных органов власти субъектов Федерации избираются гражданами, проживающими на территории субъекта Федерации и обладающими активным избирательным правом. Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Депутатская деятельность может осуществляться на профессиональной постоянной основе; на профессиональной основе в определенный период; без отрыва от основной деятельности.

На депутатов региональных парламентов распространяется принцип несовместимости. В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом палат Федерального Собрания, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации или ее субъекта, должности государственной службы, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Вопрос о свободном или императивном мандате решается в законодательстве субъектов федерации различными способами. В настоящее время преобладает практика закрепления свободного мандата. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации сохраняется императивный мандат. Так, депутат Парламента Северной Осетии-Алании, не выполняющий депутатские обязанности или нарушивший требования законодательства либо совершивший действия, порочащие звание депутата, может быть отозван избирателями. Отзыв депутата Верховного Хурала Республики Тыва осуществляется в порядке, предусмотренном законом.

Актуальны вопросы, связанные с так называемым «партийным императивным мандатом», который характеризуется: представительством интересов политической партии, обязательностью для депутата решений политической партии, от которой он избран, подконтрольностью депутата фракции, возможностью лишения мандата в случае выхода депутата из состава фракции.

Конституция федеральной земли Бавария предусматривает свободный мандат и при использовании пропорциональной системы. В ней закреплено, что депутаты являются представителями всего населения, а не только одной партии. Они отвечают только перед своей совестью и не связаны никакими обязательствами.

Высшее должностное лицо. Наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не может содержать слова и словосочетания, составляющие основу наименования должности главы государства - Президента Российской Федерации. В остальном субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской, например, «глава», «руководитель», «председатель правительства» и иные наименования.

Наиболее нестабильным с точки зрения правового регулирования остается институт формирования высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (конкуренцию в этом ему может составить только порядок формирования Совета Федерации Российской Федерации). До 2005 года высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избиралось непосредственно населением на срок не более пяти лет и не более двух сроков подряд. Впоследствии высшее должностное лицо наделяется полномочиями законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ (порядок наделения полномочиями несколько раз уточнялся в федеральном законодательстве).

В 2012 году были внесены изменения, согласно которым высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации выдвигаются политическими партиями либо в порядке самовыдвижения. В 2013 году вновь появилась норма, согласно которой конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время субъект федерации вправе выбрать один из двух вышеназванных вариантов избрания либо наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, констатируя факт возвращения к прямым выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, следует отметить две появившиеся процедуры, не типичные для избирательного процесса:

• консультации Президента Российской Федерации, проводимые по его инициативе с политическими партиями и с самовыдвиженцами;
• поддержка выдвижения кандидата депутатами представительных органов муниципальных образований и (или) избранными на муниципальных выборах главами муниципальных образований субъекта Российской Федерации (от 5 до 10 процентов), так называемый «муниципальный фильтр».

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации входят в состав Государственного совета Российской Федерации, который является совещательным органом по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, государственного строительства и укрепления основ федерализма.

Исполнительные органы государственной власти. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти, обеспечивает исполнение нормативных правовых актов на территории субъекта, разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

К полномочиям высшего исполнительного органа субъекта относится: разработка проектов бюджета субъекта федерации, программ социально-экономического развития субъекта; обеспечение исполнения бюджета субъекта федерации; управление и распоряжение собственностью субъекта федерации; осуществление иных полномочий, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта федерации.

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации. Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам

Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов федерации могут сотрудничать друг с другом.

В Швейцарской Конфедерации существует развитая система горизонтального взаимодействия органов исполнительной власти кантонов. Одной из форм межкантонального сотрудничества является Конференция кантональных правительств, которая имеет цель расширения сотрудничества между кантонами для обеспечения координации и обмена критической информацией в таких сферах, как обновление и развитие федерализма; распределение властных полномочий между Конфедерацией и кантонами; развитие и формулирование решений на федеральном уровне; исполнение кантонами задач федерального значения; иностранная политика и интеграция.

Судебные органы. В субъекте федерации может действовать собственная судебная система. К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды образованы не более чем в 20 субъектах Российской Федерации. В этих судах рассматривается небольшое количество дел, что отражает общую тенденцию снижения самостоятельности субъектов и усиления централизации власти. К полномочиям Уставного суда Санкт-Петербурга относится рассмотрение дел о соответствии законов, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления Уставу Санкт- Петербурга, осуществление официального толкования Устава Санкт-Петербурга.

В зарубежных странах имеются различные подходы к формированию судебной власти субъектов федерации.

В Основном законе ФРГ не содержится специальных положений об органах конституционного контроля на уровне земель, но при этом создание конституционных судов является исключительным правом земли. В 15 из 16 земель Германии конституционное правосудие осуществляют конституционные суды. В земле Шлезвиг-Гольштейне в соответствии с конституцией полномочия ее конституционного суда переданы Федеральному конституционному суду ФРГ. В землях отмечаются существенные различия в порядке формирования судов, составах и работе судей. Главной особенностью деятельности судей является работа по совместительству. По Конституции земли Бавария Конституционный суд выносит решения: по предъявленным обвинениям против члена правительства или депутата Ландтага; об отстранении избирательных объединений от участия в выборах и в баллотировке; о признании действительными выборов депутатов Ландтага и об утрате депутатского мандата в Ландтаге; по вопросу конституционности законов; по жалобам на нарушение конституционных прав органами власти; а также решает конституционные споры между высшими органами власти.

Учитывая двухуровневую судебную систему в федеративных государствах, в Австралии, например, была введена система делегирования полномочий. Делегирование полномочий разрешено только верховным судам штатов и территорий, а также федеральным судам и только в сфере гражданского права.