Конституционно-правовая ответственность правительства
Конституции России и зарубежных стран предусматривают меры конституционно-правовой ответственности правительства перед главой государства и парламентом.
Отставка правительства является конституционно-правовой санкцией за неудовлетворительную деятельность органа исполнительной власти. Такие конституционные нормы направлены на обеспечение контроля за деятельностью правительства со стороны других высших органов государственной власти и применяются в рамках системы сдержек и противовесов.
Конституция Российской Федерации предусматривает следующие формы конституционно-правовой ответственности Правительства РФ:
- отставка (ответственность перед Президентом России);
- недоверие (ответственность перед Государственной Думой).
Глава государства может принять решение об отставке Правительства РФ в соответствии со ст. 117 без каких-либо конституционных оснований и после выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой.
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству России, во-первых, по собственной инициативе, во-вторых, если вопрос о доверии Правительству ставит его Председатель.
Решение об отставке высшего федерального органа исполнительной власти даже в случае выражения ему недоверия нижней палатой парламента принимает Президент РФ. Указанные конституционные нормы, с одной стороны, ограничивают парламентский контроль в России, с другой стороны предоставляют главе государства слишком широкие конституционные полномочия в механизме сдержек и противовесов.
Анализ норм Конституции России, регулирующих парламентскую ответственность Правительства РФ, позволяет определить следующие особенности конституционного института парламентского контроля за исполнительной властью в России.
В Конституции России отсутствуют конкретные основания для конституционно-правовой ответственности Правительства РФ.
Решение Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ не влечет его безусловной отставки. Окончательное решение принимает Президент РФ.
Применение конституционно-правовой санкции в виде отставки Правительства РФ осуществляет только Президент РФ.
Другое основание отставки Правительства - это инициатива Президента в принятии такого решения. Возможные причины для отставки Правительства по инициативе Президента в Конституции и других федеральных законах не предусмотрены.
Отдельное основание отставки Правительства РФ - постановка Председателем Правительства РФ перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
По сути, это основание является политическим и юридическим способом давления на Государственную Думу со стороны Правительства РФ и Президента РФ.
Конституционно-правовую ответственность правительства часто называю политической ответственностью правительства и его членов перед парламентом или главой государства. По сути, это недоверие по политическим мотивам. Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства - при некоторых смешанных и президентской формах правления.
Можно выделить две основные формы парламентского недоверия - вотум недоверия и резолюция порицания. Обе имеют одинаковые последствия - правительство уходит в отставку либо глава государства распускает парламент, назначает выборы, и вновь избранные депутаты решают вопрос о доверии министрам. Наконец, возможны одновременно и отставка правительства, и роспуск парламента.
Вотум доверия либо недоверия выносится по инициативе самого правительства, которое обращается к парламенту за поддержкой. Поставив вопрос о доверии, кабинет министров предлагает парламенту одобрить правительственную политику, проект бюджета или какой-либо законопроект, имеющий принципиальное значение.
Резолюцию порицания парламент принимает по инициативе депутатов, которые не согласны с программой правительства, недовольны проводимой политикой.
Резолюцию порицания вправе предложить не отдельный депутат, а достаточно представительная группа народных избранников (в Испании - не менее 10%, в Португалии - 1/4 депутатов). Обычно правительство имеет определенный промежуток времени между обсуждением проекта резолюции порицания и голосованием по ней. В течение этого срока, который обычно составляет 48 часов и более, правительство имеет возможность повлиять на позицию депутатов.
Недоверие может быть выражено не только всему составу правительства, правительственной программе, но и отдельным, скомпрометировавшим себя министрам (например, в Польше).
Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра.
В большинстве странах предусмотрена солидарная конституционно-правовая ответственность правительства за проводимую политику. В отставку уходят все члены правительства.
В качестве примера конституционного регулирования парламентской ответственности правительства и его членов можно привести часть 1 ст. 111 Конституции Республики Хорватии. «Правительство ответственно перед Президентом Республики и Палатой депутатов Собора Республики Хорватии», в соответствии со ст. 98 Президент Республики вправе смещать с должности Председателя Правительства без каких-либо ограничений.
Конституция Франции предусматривает ответственность Правительства перед Национальным собранием (ст. 49) в форме вынесения резолюция порицания или вотума недоверия по программе правительства или декларации об общей политике.
Конституция Французской Республики устанавливает два вида резолюции порицания:
а) резолюция порицания общего характера (в виде неудовлетворительной оценки деятельности правительства без конкретных конституционных оснований),
б) резолюция порицания в качестве отказа в доверии Правительству в связи с голосованием по какому-либо акту.
Конституция предусматривает сложные условия по началу процедуры внесения резолюции порицания, срокам и количеству в течение сессии. Так, инициатива резолюции порицания общего характера должна быть подписана не менее чем десятой частью депутатов Национального собрания, и голосование по ней может состояться только через 48 часов с момента внесения. Принимается резолюция порицания простым большинством голосов. Депутат Национального собрания не может подписывать более трех резолюций порицания в течение одной и той же внеочередной сессии.
Вотум недоверия как форма конституционной ответственности Правительства Франции перед Национальным собранием инициируется премьер-министром после обсуждения этого вопроса в Совете министров.
Конституционно-правовую (политическую) ответственность следует отличать от других видов юридической ответственности членов правительства, обладающих иммунитетом от судебного преследования.
В тех странах, где за членами правительства признается в той или иной мере иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность.
Например, в Австрии членам Федерального правительства может быть предъявлено обвинение в совершении виновного правонарушения в ходе их официальной деятельности. Такое обвинение предъявляется Национальным советом в присутствии большинства его членов. Негативно оценить политика, выразить ему недоверие и уволить в отставку можно по той простой причине, что его образ действий не устраивает парламент, не соответствует целям депутатов, или же потому, что в парламенте изменился состав партийной коалиции, и даже по подозрению в неблаговидных поступках.
Во Франции члены Правительства несут уголовную ответственность за должностные преступления и проступки в соответствии с уголовным законом перед Судом правосудия Республики.