Конституционное право. Университетский курс

Компетенция правительства и его функции

Особенности конституционно-правового статуса правительства раскрываются через его компетенцию. При этом определить фактический объем полномочий правительства только посредством анализа конституционных положений невозможно - необходимо исследовать его фактическую деятельность. Для всех стран характерен довольно большой разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства.

В большинстве конституций компетенция правительства очерчивается самым общим образом. Поскольку правительство осуществляет управление всей страной, его компетенция должна охватывать любые вопросы государственной жизни, не отнесенные к ведению других ветвей государственной власти.

В государствах с парламентарной формой правления правительство тесно взаимодействует с главой государства, и собственные довольно широкие полномочия и функции правительства пересекаются с компетенцией последнего. Нечеткое определение полномочий правительства открывает путь для их необоснованного расширения в практике правительственной деятельности, но в демократических странах существуют конституционные институты (прежде всего конституционная и административная юстиция), позволяющие удерживать правительственную активность в законных рамках.

Для социалистических конституций характерно регулирование компетенции правительств через подробное перечисление функций, а не полномочий, и эту традицию унаследовали некоторые постсоциалистические конституции.

Способы конституционно-правового регулирования компетенции правительства можно проиллюстрировать следующими примерами.

Правовую основу статуса Правительства РФ составляют Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства РФ, утвержденные постановлением Правительством РФ от 1 июня 2004 г. № 260, а также иные нормативные правовые акты.

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ на Правительство РФ возложены следующие полномочия:

1. разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение;
2. представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
3. обеспечивать проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
4. обеспечивать проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области
5. культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
6. осуществлять управление федеральной собственностью;
7. осуществлять меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
8. осуществлять меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьба с преступностью;
9. осуществлять иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Правительству РФ также принадлежит право законодательной инициативы. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Правительство РФ руководит работой федеральных органов исполнительной власти и осуществляет контроль за их деятельностью.

Правительство РФ наделено также полномочиями по координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и субъектов РФ в сфере управления и по контролю за их деятельностью.

Полномочия Правительства РФ тесно переплетаются с полномочиями Президента РФ в сфере исполнительной власти. Конституция РФ исключила верховенство одной ветви государственной власти над другими. Правительство РФ самостоятельно в осуществлении закрепленных за ним полномочий, вместе с тем оно находится под контролем Президента РФ.

Многие полномочия Президента РФ непосредственно касаются деятельности Правительства РФ, а также других органов единой системы исполнительной власти в РФ. Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и на заседаниях Президиума Правительства РФ.

Правительство РФ не находится в прямом административном подчинении Президенту РФ. Однако Президент РФ сосредоточил в своих руках политическое руководство - определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция РФ возлагает на Правительство РФ (ст. 114).

При возникновении разногласий между Президентом и Правительством о путях и способах достижения целей последнее слово остается за Президентом РФ, который может принять решение об отставке Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ), издать указ по вопросу, который относится к ведению Правительства РФ. В этом смысле все более актуализируется вопрос разграничения компетенции Президента РФ и Правительства РФ в сфере исполнительной власти.

В президентских республиках правительственными актами являются акты президента, поскольку именно он считается носителем исполнительной власти на соответствующем уровне. Поэтому компетенция правительства связана с компетенцией президента.

В отношении смешанных республик уместен пример Конституции Намибии. Компетенция Кабинета определена в ст. 40 как совместная компетенция его членов, включая Президента и Премьер- министра. Компетенция определена через достаточно широкий перечень полномочий и функций, которые реализуются как коллективно, так и индивидуально.

Конституция Франции - другой смешанной республики, несколько иначе организованной, - компетенцию Правительства определяет в ст. 20 весьма кратко. «Правительство определяет и проводит политику Нации. Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами. Оно несет ответственность перед Парламентом». Можно указать и на известное противоречие конституционного регулирования в отношении руководства вооруженными силами. Распоряжается ими Правительство, но руководство согласно ст. 15 Конституции Франции осуществляет Президент.

Можно выделить следующие основные функции, выполняемые правительством.

1. Управление государственным аппаратом является одной из основных функций. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью. По отношению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемые различными звеньями этого аппарата.

2. Исполнение законов - важнейшая классическая функция правительства в системе разделения властей. Согласно традиционной теории правительству вверяется исполнительная власть, связанная с исполнением законов, принимаемых парламентом.

3. Контроль над законодательной деятельностью парламента фактически превратился в самостоятельную функцию правительства. Этот контроль осуществляется по двум главным направлениям.

Во-первых, правительство является главным источником законодательной инициативы. В президентских республиках возможности правительства в этой сфере в определенной степени ограничены.

В США, например, Президент, не обладающий по Конституции правом законодательной инициативы, обращается к Конгрессу с посланиями, содержащими законодательные предложения, разработанные в аппарате исполнительной власти. Затем кто-либо из членов Конгресса вносит предложение в форме билля от своего имени. Такие законопроекты получили название «биллей администрации» или «инициативных биллей». По предложению Президента и подчиненных ему органов и лиц в Конгресс поступает до 30% законопроектов. В парламентарных странах правительство является фактически единственным субъектом законодательной инициативы.

Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс. В президентских республиках это происходит в меньшей степени и в иных формах. Например, посредством использования права вето. Непосредственные контакты с парламентариями, партийными фракциями при этом играют значительно меньшую роль, в то время как в парламентарных странах именно фракции являются главным средством, с помощью которого правительство влияет на законодательный процесс.

4. Подзаконная нормотворческая деятельность правительства - одно из основных направлений в его работе. Обширное административное нормотворчество может быть серьезной проблемой вторжения правительства в сферу исключительной компетенции парламента. Правительство является автором большей части нормативных актов, действующих в любом государстве.

Можно выделить три направления административного нормотворчества правительства.

1) Правительство издает подзаконные нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов.

2) Правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному делегированию парламента, так называемое делегированное законодательство. Соответствующее уполномочие может быть прямо выражено в парламентском законе либо оно подразумевается, если закон сформулирован неопределенно. Во Франции и Италии такие законы называются «законами-рамками», в англосаксонских странах - «скелетным законодательством».

В Великобритании делегированное законодательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, которые имеют право делегировать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им учреждений и ведомств. Те в свою очередь могут передавать это право нижестоящим ведомствам. В результате чего возникает многоступенчатая субделегация. Субъектами делегированного законодательства являются также органы местного управления. В таком механизме крайне необходим парламентский и судебный контроль над делегированным законодательством.

В США делегированное законодательство осуществляется как Президентом, так и главами исполнительных департаментов, многочисленных федеральных агентств.

Во Франции основными субъектами делегированного законодательства являются Президент, премьер-министр и министры. Делегированное законодательство во Франции не только по своему объему и значимости превосходит законодательную деятельность парламента, но и трудно контролируемо.

3) Правительство издает нормативные акты, относящиеся к компетенции парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего- Однако в ряде стран эти акты впоследствии должны быть одобрены парламентом. Так, в Италии декреты, изданные правительством в случае необходимости и срочности под свою ответственность, утрачивают силу с момента издания, если они не были утверждены парламентом в течение 60 дней после их опубликования (ч. 2 и 3 ст. 77 Конституции Италии).

5. Составление и исполнение бюджета является исключительным правительственным полномочием. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный правительством. После утверждения бюджета парламентом его исполнение сосредоточено в руках правительства и подчиненного ему административного аппарата. Формально принадлежащее парламенту право контроля за исполнением бюджета не всегда эффективно.

6. Осуществление внешней политики также, прежде всего, входит в компетенцию правительства. Глава государства в парламентарных странах в сфере международных отношений заметной роли не играет. Что касается парламента, то на его долю остаются лишь некоторые контрольные функции, поскольку он не имеет возможности воздействовать на внешнеполитический аппарат, полностью подчиненный правительству.