Порядок формирования и структура правительства
Процедура формирования правительства в Российской Федерации регламентируется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».
Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.
Конституция РФ 1993 г. закрепила приоритет Президента РФ в формировании Правительства РФ, предоставив ему исключительные полномочия по представлению кандидатуры главы Правительства РФ на рассмотрение парламента и утверждению персонального состава Правительства РФ. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы.
В соответствии с Конституцией (ст. 111) предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства, либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думой.
Государственная Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения об этом. В случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ Президент РФ в силу п. 4 ст. 111 Конституции РФ может трижды представлять одну и ту же кандидатуру на должность Председателя
Правительства, может представлять каждый из трех раз различные кандидатуры либо одну кандидатуру - дважды, а в третий раз - иную кандидатуру.
Заместителей главы Правительства и федеральных министров также назначает Президент РФ по предложению председателя Правительства РФ. Этот процесс не является публичным.
Партийный состав Государственной Думы и партийный состав Правительства РФ согласно российскому законодательству не связаны, что дает Президенту РФ широкую свободу действий при формировании Правительства РФ.
Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента.
В настоящее время Указом Президента РФ от 21 мая 2012 года № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» предусмотрена трехзвенная система таких органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Деятельность Правительства РФ обеспечивает Аппарат Правительства РФ и вспомогательные (консультативные, временные) органы. Руководитель Аппарата входит в состав Правительства РФ, имея статус федерального министра или заместителя Председателя Правительства РФ. Аппарат Правительства РФ взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания РФ.
Для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства РФ может создаваться Президиум Правительства РФ. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.
Формирование правительства в других государствах происходит при участии высшего законодательного (представительного) органа власти - парламента или без его участия. Таким образом, можно выделить два основных способа формирования правительства: парламентарный и непарламентарный.
Формирование правительства на парламентарной основе происходит исключительно парламентом или с его участием. Глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту (например, Палате общин в Великобритании, обеим палатам в Италии).
Только после получения парламентской инвеституры (утверждения) производится окончательное назначение правительства актом главы государства, и Правительство считается приступившим к исполнению своих обязанностей.
Если ни одна из партий не располагает большинством в парламенте, глава государства проводит консультации с лидерами представленных в нем партий. В некоторых странах (например, в Бельгии, Нидерландах) в этом случае назначается не премьер-министр, а форматор правительства, который проводит переговоры с руководством партий, представленных в парламенте. В случае неудачи переговоров форматором назначается новое лицо.
Определенной спецификой отличается конституционная процедура формирования правительства в республиках со смешанной формой правления. Во Франции премьер-министр и члены правительства по его представлению назначаются Президентом Республики. В Болгарии парламенту представляют только кандидатуру главу правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства.
Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства в парламенте, то возможен их роспуск с назначением служебного правительства до выборов нового парламента.
Согласно ст. 37 греческой Конституции Президент республики назначает Премьер-министра и по его предложению других членов Правительства и государственных секретарей. Премьер-министром назначается лидер политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если же абсолютное большинство мест не получено ни одной партией, Президент поручает лидеру партии, имеющей относительное большинство, выяснить возможность формирования Правительства, пользующегося доверием палаты. Если согласовать кандидатуру Премьер-министра не удается, Президент, получив заключение Совета республики, назначает Премьер-министром лицо, которое, по мнению Совета, способно получить доверие Палаты.
В редких случаях в многонациональных государствах конституции предусматривают обязательное представительство в правительстве определенных коллективных субъектов конституционного права либо вводят в этом отношении известные ограничения. Так, ст. 99 Бельгийской Конституции установила, что Совет министров должен насчитывать равное число франкоязычных и нидерландоязычных министров.
Непарламентарный способ образования высшего органа государственного управления типичен для президентских республик и дуалистических монархий, а также для некоторых смешанных республик. В президентских республиках глава государства сам является носителем правительственной власти. Он подбирает, назначает и увольняет членов кабинета.
В некоторых президентских республиках парламент принимает определенное участие в формировании центральной исполнительной власти. Так, в США Президент, согласно части второй разд. 2 ст. II Конституции, производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената, но в этом случае проверяются лишь компетентность и моральный облик кандидатов на должности. Окончательное решение остается за президентом.
Внутренняя структура правительств очень разнообразна, но ее можно свести к двум основным системам - континентальной и англосаксонской.
Континентальная система характеризуется тем, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, государственные секретари, возглавляемые премьер-министром, составляют единый коллегиальный орган. Такой порядок организации правительства приводит к увеличению его численности. Поэтому во многих странах, имеющих эту систему, создается более узкий орган, состоящий из руководителей важнейших ведомств и министерств.
Например, в Италии не существует законов, ограничивающих численный состав правительства или определяющих структуру министерств, но ст. 95 Конституции предписывает создание Бюро Совета министров, которое является внутриправительственным органом. Бюро Совета министров может создавать Совет кабинета в составе определенных им министров. Главная задача этого органа - реализация в деятельности правительства согласованных позиций «пакта о коалиции», в соответствии с которым представители различных политических сил вошли в состав Совета министров.
В Конституции V Французской Республики вопрос о структуре правительства не урегулирован. В состав французского правительства (как Совета министров, так и Совета кабинета) входят министры, возглавляющие центральные исполнительные органы управления, и государственные секретари - главы департаментов, которые считаются «младшими министрами». В тех случаях, когда Президент и Премьер-министр принадлежат к партиям парламентского большинства, правительством в собственном смысле слова (Советом министров) является коллегия, возглавляемая Президентом. Премьер-министр согласно ст. 21 Конституции может председательствовать на заседаниях Совета министров вместо Президента лишь в исключительных случаях, по прямому поручению Президента и с определенной повесткой дня.
Если Президент представляет партию парламентского меньшинства, а правительство - партию парламентского большинства, то роль Премьер-министра существенно возрастает. Он самостоятельно определяет структуру правительства, осуществляет подбор кандидатур на должности министров, а также руководит деятельностью правительства.
Англосаксонская система обязана своим происхождением государственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в другие страны (Канаду, Индию, Австралию, Новую Зеландию, Ямайку и другие страны Британского Содружества). Одной из особенностей этой системы является то, что в составе правительства на основе конституционного соглашения или конституционного обычая формируется так называемый «кабинет», представляющий собой узкую коллегию, состоящую из наиболее важных министров и государственных секретарей и других должностных лиц. Таким образом, при англосаксонской системе понятия «правительство» и «кабинет» не совпадают. В состав кабинета входят не все главы центральных исполнительных ведомств, а лишь важнейшие из них. Министры в «ранге членов кабинета» занимают привилегированное положение по отношению к тем членам правительства, которые в кабинет не входят.
Так, под правительством Великобритании понимается совокупность всех высших должностных лиц в рамках системы исполнительной власти, которые подразделяются на несколько рангов, и далеко не все из них возглавляют те либо иные департаменты. Например, правительство Маргарет Тэтчер в конце 1980-х гг. состояло из 30 министров, или государственных секретарей, 24 государственных министров и 45 парламентских секретарей и заместителей секретарей.
Считается, что Кабинет окончательно оформился в начале XVIII в. при короле Георге I (1660-1727 гг.). Кабинет не имеет никакой статутной основы, так как его существование не опирается на парламентские законы. Он существует на основе конституционного соглашения.
Кабинет не издает никаких нормативных актов, но он определяет и направляет всю правительственную политику, его решения носят характер политической директивы, которые превращаются в нормативные акты через Парламент и соответствующих министров. Кабинет возглавляет премьер-министр - лидер победившей на выборах партии.
Правовое положение Кабинета США ближе к особенностям континентальной системы. Конституция США ничего не говорит о Кабинете. Однако к концу президентства Д. Вашингтона Кабинет приобрел черты правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования. Численный состав Кабинета в США неоднократно менялся: в 1789 г. в него входило 5 министров, в 1840 г. - 7, в 1901 г. - 9, в 1913 г. - 10; к 1945 г. - 11, с 1953 г. вновь сократилось до 10. С 1997 г. в состав Кабинета входят 14 министров.
В последнее время в связи с ростом влияния канцелярии Белого дома и исполнительного аппарата при Президенте значение Кабинета существенно снизилось. Следует иметь в виду, что фактически процесс принятия решений может осуществляться Президентом и без участия Кабинета в полном составе. Для этой цели Президенты часто создают более узкие совещательные коллегии, состоящие из наиболее доверенных людей, которые в США именуются «кухонными кабинетами».
Институт главы правительства предусмотрен только при парламентарных и смешанных формах правления. В президентских республиках функции главы правительства выполняет глава государства, который обладает, как правило, большими полномочиями, чем премьер-министр, назначаемый парламентом.
В большинстве стран глава правительства именуется премьер-министром (фр. premier - первый). Нередко глава правительства называется председателем совета министров (Италия) или председателем правительства (Испания, Чехия). В некоторых странах используются особые наименования главы правительства. В Болгарии - министр-председатель. В Германии и Австрии - Федеральный канцлер.
Глава правительства в современных странах является центральной политической фигурой и обладает значительными полномочиями. Премьер-министр чаще всего является лидером партии, имеющей большинство в парламенте. В таком случае он назначает и смещает членов правительства по своему усмотрению, опираясь на партийную коалицию. Любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. С прекращением по любой причине полномочий главы правительства в демократических странах прекращаются полномочия всего правительства.
В состав правительств зарубежных стран, помимо его главы могут входить государственные министры, министры, министры без портфеля (не имеющие в управлении отдельного министерства), статс-секретари, а также младшие министры и парламентские секретари.
Статс-секретарь часто назначается наряду с министром для руководства органов власти, он либо выполняет функции заместителя министра, либо ведает определенным участком работы внутри данного ведомства.
В структуре правительства создается вспомогательный аппарат.
Первоначальной формой вспомогательного аппарата являлись различного рода комитеты и комиссии, которые создавались при правительстве. По мере усложнения государственных функций и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный аппарат.
В Великобритании вспомогательный правительственный аппарат имеет ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы. Первые - это постоянные комитеты, которые учреждаются Кабинетом по наиболее важным вопросам и возглавляются обычно ведущими министрами; вторые - временные комитеты, которые создаются Кабинетом по мере надобности по самым различным вопросам. Возглавляют их также члены Кабинета.
Американская система организации правительственного вспомогательного аппарата является в некоторой степени логическим завершением английской системы. Государственная практика США пришла к необходимости стабилизации временных и постоянных вспомогательных учреждений, которые на основании Акта о реорганизации 1939 г. были объединены в определенную систему органов, именуемую Исполнительным аппаратом при Президенте. После реорганизации 1982 г. в состав исполнительного аппарата входят функциональные ведомства, создаваемые в соответствии с теми приоритетами, которые устанавливает Президент. Немалую роль здесь играют советники Президента.
В последние десятилетия четко выявилась тенденция к созданию при правительстве, а точнее при его главе, особого аппарата, управляющего его делами. Руководитель этого аппарата все чаще приобретает статус министра.
В Великобритании растет значение таких структур, как личный секретариат Премьер-министра и секретариат Кабинета. Во Франции при Премьер-министре действуют гражданский и военный кабинеты. В Германии возглавляемое министром Ведомство Федерального канцлера разрабатывает рекомендации для главы правительства по всем направлениям проводимой политики, готовит проекты законов и правительственных постановлений, ответы на запросы, поступающие от членов Бундестага и Бундесрата.