Законодательный процесс и иные парламентские процедуры
В самом общем виде под законодательным процессом понимается регламентированная деятельность органов государственной власти и должностных лиц по внесению, рассмотрению и принятию, подписанию и опубликованию законов и иных законодательных актов.
Можно выделить следующие стадии законодательного процесса: внесение законопроекта (законодательная инициатива); рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах; принятие закона; подписание (санкционирование) и опубликование закона (промульгация).
Основы законодательного процесса закреплены в Конституции Российской Федерации, детально он урегулирован в Регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Законодательная инициатива представляет собой официальное внесение в законодательный орган субъектом права законодательной инициативы текста проекта закона или иного законодательного акта. Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан в соответствии с определенной процедурой рассмотреть внесенный данным субъектом проект.
Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Таким образом, Конституция Российской Федерации различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую из них входят субъекты, право которых не связано какими- либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те из них, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (Конституционный Суд и Верховный Суд).
Круг субъектов права законодательной инициативы в России достаточно широк в сравнении со многими иными странами. Традиционно правом законодательной инициативы в зарубежных государствах обладают члены парламента, палата парламента, правительство. В Австрии законопроекты вносятся в Национальный совет по предложению его членов, Федерального совета или одной трети членов Федерального совета, а также по представлению Федерального правительства. Законодательная инициатива во Франции принадлежит одновременно премьер-министру и членам парламента. Конституция Бразилии предусматривает право исключительной законодательной инициативы Президента Республики в отношении законов, которые устанавливают и изменяют численный состав вооруженных сил; касаются введения постов, функций и должностей в органах публичной администрации; административной и судебной организации, налоговых и бюджетных вопросов, публичных служб и персонала администрации территорий; правового статуса служащих органов публичной власти; организации прокуратуры и публичной защиты государства; образования, организации и полномочий министерств и органов публичной администрации. В Аргентине только Палата депутатов имеет право законодательной инициативы по вопросам налогообложения и набора на военную службу.
В Италии право законодательной инициативы дано консультативному органу палат и Правительства, Национальному совету экономики и труда.
В некоторых государствах конституционно закреплен институт народной инициативы. В Бразилии она может осуществляться путем внесения в Палату депутатов проекта закона, подписанного по меньшей мере одним процентом национального избирательного корпуса, распределенного по меньшей мере в пяти штатах и по меньшей мере с тремя десятыми процента избирателей в каждом из них. Как правило, народная инициатива реализуется путем внесения проекта закона. Однако в конституции Швейцарии предусматривает, что народная инициатива (100 000 избирателей) частичного пересмотра Союзной конституции может иметь форму как общего предложения, так и разработанного проекта.
Законопроекты вносятся либо в любую из палат парламента, либо только в нижнюю палату. По конституции Франции законопроекты обсуждаются в Совете министров по получении заключения Государственного совета и затем вносятся в бюро одной из двух палат. Правительство Франции успешно пользуется такой возможностью. Около четверти законопроектов правительства направляется в Сенат. Финансовые законопроекты вносятся сначала на обсуждение Национального собрания. Законопроекты, основным предметом которых является устройство административнотерриториальных образований, вносятся в первую очередь в Сенат.
В Германии законопроекты вносятся в Бундестаг Федеральным Правительством, членами Бундестага либо Бундесратом. Проекты Федерального Правительства подлежат внесению, прежде всего, в Бундесрат, которому принадлежит право высказываться об этих проектах. Мнение Бундесрата направляется Бундестагу. Проекты Бундесрата должны направляться Бундестагу через Федеральное Правительство. Оно обязано высказать по ним свою точку зрения. Мексиканская конституция предусматривает, что проекты законов или декретов, обсуждение которых не входит в исключительную компетенцию той или другой из палат, обсуждаются последовательно обеими Палатами с соблюдением регламента в отношении формы, сроков и порядка обсуждения и голосования. Законопроект, одобренный Палатой, в которую он был внесен, направляется для обсуждения в другую Палату.
Право законодательной инициативы в России осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам.
При внесении законопроекта в Государственную Думу по общему правилу должны быть представлены: пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта; перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона; финансово-экономическое обоснование, если реализация законопроекта потребует материальных затрат.
В ряде случаев требуется представление дополнительных документов и материалов. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает перечень документов и материалов, которые прилагаются к проекту федерального бюджета и изменений в него, к проекту федерального закона об исполнении федерального бюджет. Законопроекты в сфере труда направляются в Российскую трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений. По законопроекту о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации требуются официальные отзывы Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты.
Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. По решению Президента Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение. Институты гражданского общества и граждане могут проводить независимую антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов.
Субъект законодательной инициативы до принятия законопроекта в первом чтении может отозвать его в любое время. Несколько иначе это право закреплено в Регламенте Сената Франции: законопроекты могут быть отозваны субъектом инициативы на всех стадиях процедуры до их окончательного одобрения.
Законопроекты рассматриваются Государственной Думой в трех чтениях. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия его основных положений Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.
Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Третье чтение законопроекта проводится в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Решение о принятии федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов палаты, а решение об одобрении федерального конституционного закона - большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Одобренные Государственной Думой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с необходимыми материалами в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.
Федеральный закон считается одобренным верхней палатой, если за него проголосовало более половины общего числа членов палаты либо в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
Если федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению согласно статье 106 Конституции РФ (федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира), то указанный срок может не соблюдаться. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также все федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции РФ.
В случае если федеральный закон отклонен Советом Федерации, Государственная Дума может принять одно из следующих решений: снять его с дальнейшего рассмотрения; создать согласительную комиссию; принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции. Федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Конституция Российской Федерации предусматривает право вето и промульгацию (подписание и обнародование) федеральных законов главой государства как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение властей. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Государственная Дума может принять одно из следующих решений: снять его- с дальнейшего рассмотрения; принять федеральный закон в редакции Президента Российской Федерации; создать специальную комиссию; одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.
В российской Конституции закреплено относительное (отлагательное) вето главы государства, которое предполагает возможность для парламента повторно принять отклоненный закон. Под абсолютным вето понимается решение главы государства, которое не может быть преодолено решением парламента. Оно практически не применяется в современной конституционной практике. В Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 годом. В американской конституционной практике встречается так называемое «карманное вето». Если Президент получит принятый билль меньше чем за 10 дней до окончания сессии Конгресса, он может просто его не подписать, и билль никогда не станет законом, если не пройдет всю процедуру заново на следующей сессии Конгресса.
В отличие от российской нормы, устанавливающей один срок - 14 дней для подписания и опубликования закона, - Конституция Италии предусматривает, что законы промульгируются президентом в течение месяца со дня их утверждения, однако, если палаты, каждая абсолютным большинством своих членов, объявляют закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе.
Таким образом, заключительная стадия законодательного процесса включает в себя санкционирование уполномоченным органом или лицом в установленные сроки принятого парламентом акта и опубликование его в официальном издании (промульгация). Иногда под промульгацией понимается более узкое понятие, а именно издание специального акта главы государства, содержащего распоряжение об официальном опубликовании закона.
Следует обратить внимание на особый порядок принятия федерального конституционного закона. Такой закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.
Согласование кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. Кандидат на должность Председателя представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
В случае отклонения кандидатуры Государственной Думой Президент Российской Федерации в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. В случае двукратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Президент Российской Федерации в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру.
После трехкратного отклонения представленных кандидатур Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
В российской Конституции заимствованный из парламентской формы правления институт инвеституры (согласия парламента на начало деятельности правительства) приобрел достаточно своеобразные черты. Воля избирателей, представленная депутатами Государственной Думы, не имеет решающего значения при формировании высшего исполнительного органа государственной власти. Президент, несмотря на необходимость получения согласия парламента на назначение премьер- министра, фактически единолично может произвести назначение выбранной кандидатуры, распустив парламент. Тем самым в конституционной практике России роспуск Государственной Думы признается условием легитимации Председателя Правительства Российской Федерации в случае трехкратного отклонения его кандидатуры.
Недоверие Правительству Российской Федерации. Государственная Дума может по собственной инициативе выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Основания вотума недоверия прямо не предусмотрены в Конституции России, но закреплены в законодательстве. В частности, согласно Бюджетному кодексу РФ повторное отклонение в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерации вносится группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. Государственная Дума рассматривает вопрос о выражении недоверия Правительству Российской Федерации в недельный срок после его внесения. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
Во Франции Национальное собрание выражает недоверие Правительству путем принятия резолюции порицания. Такая резолюция должна быть подписана не менее чем одной десятой частью членов Национального собрания. Голосование проводится лишь через сорок восемь часов после ее внесения. Подсчитываются только голоса, поданные за резолюцию порицания, которая должна быть принята большинством голосов членов Национального собрания. Депутат не может подписывать более трех резолюций порицания в течение одной и той же очередной сессии, и не более одной - в течение одной и той же внеочередной сессии.
Наряду с коллективной ответственностью правительства может существовать индивидуальная ответственность его членов, которая в практике встречается достаточно редко. Например, в Италии министры коллегиально ответственны за действия Совета министров и индивидуально - за действия своих ведомств (ст. 95 Конституции).
В Основном законе ФРГ предусмотрен конструктивный вотум недоверия. Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру, лишь избрав большинством голосов его преемника и обратившись к Федеральному президенту с просьбой об отстранении от должности Федерального канцлера. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и произвести назначение избранного лица.
Вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Такое представление Председателя Правительства должно быть мотивировано. Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке. В случае, если такой вопрос Председателем Правительства поставлен в период внесения либо рассмотрения депутатами Государственной Думы предложения о выражении недоверия Правительству Российской Федерации, первым рассматривается предложение депутатов. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству и объявления Президентом о несогласии с решением Государственной Думы представление Председателя Правительства Российской Федерации рассматривается по истечении трех месяцев со дня его внесения. Решение о доверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
Представленные конституционные механизмы взаимодействия Государственной Думы и Правительства Российской Федерации свидетельствуют об уязвимости положения Государственной Думы при реализации данных полномочий. Это находит свое подтверждение и в практике, так как с момента принятия Конституции 1993 года Государственная Дума ни разу не приняла решения о недоверии или об отказе в доверии Правительству РФ и ни разу троекратно не отказывала в утверждении кандидатуры Председателя Правительства. Государственная Дума первого созыва трижды рассматривала вопрос о недоверии Правительству, и один раз, в 1995 году вынесла ему вотум недоверия, который, однако, не подтвердила при повторном голосовании в июле того же года.
Правительство Российской Федерации ответственно только перед нижней палатой парламента, что совпадает с конституционной практикой Великобритании, Германии, Франции. Ответственность перед обеими палатами парламента предусмотрена в Италии, Японии. В этих странах правительство должно получить доверие обеих палат. Каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием (ст. 94 Конституции Италии).
Ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности.
Государственная Дума ежегодно в период весенней сессии заслушивает отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Утвержденный Советом Государственной Думы перечень вопросов направляется в Правительство Российской Федерации. Государственная Дума на своем заседании заслушивает Председателя Правительства
Российской Федерации. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства Российской Федерации, высказывать свое мнение о деятельности Правительства. По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума вправе принять постановление.
Существующая практика отчетов Правительства Российской Федерации имеет в большей степени характер представления информации и не порождает определенных правовых последствий. Можно сказать, что подотчетность правительства парламенту в этом случае не означает ответственность перед ним. В истории страны существовала и иная практика. Так, в 1990 году Верховный Совет РСФСР мог поставить вопрос об изменении состава Правительства РСФСР, а также выразить недоверие Правительству РСФСР в целом, если после заслушивания отчета Совета Министров РСФСР его деятельность признавалась неудовлетворительной.
Во Франции отчет правительства связывается в первую очередь с политической программой Правительства, заявляемой им парламенту в начале своей деятельности. Премьер-министр Франции после обсуждения в Совете министров ставит перед Национальным собранием вопрос об ответственности правительства в связи с его программой или общеполитической декларацией. Если Национальное собрание не одобрит программу или общеполитическую декларацию Правительства, то премьер-министр должен вручить Президенту республики заявление об отставке Правительства.
«Правительственный час». На заседаниях Государственной Думы отводится время для ответов федерального министра (федеральных министров), иных должностных лиц, на вопросы депутатов Государственной Думы. Совет Государственной Думы рассматривает вопросы от комитетов, комиссий, фракций, депутатов Государственной Думы и направляет их приглашенным на «правительственный час».
Запросы и вопросы парламентариев. Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, иным органам государственной власти и должностным лицам, указанным в федеральном законе, по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. При этом вмешательство в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность не допускается.
Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания.
Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной срок, установленный в нем. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания. Копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания, от имени которой был направлен парламентский запрос.
Государственная Дума по предложению депутатов, фракций, комитетов и комиссий вправе пригласить на свое заседание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и иных должностных лиц.
В конституционной практике парламентарных стран существует институт интерпелляции, который заключается в требовании, обращенном к правительству, дать объяснение по поводу проводимой или внутренней, или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу. Ответ правительства и последующие дебаты могут повлечь отставку правительства.
Избрание и назначение. Путем избрания, прежде всего, формируются руководящие органы палат парламента. Так, Председатель Государственной Думы и его заместители, включая первых, избираются из числа депутатов Государственной Думы, выдвинутых фракциями, тайным голосованием с использованием бюллетеней. Депутат считается избранным Председателем Государственной Думы, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. На практике выборы председателя парламента, председателей комитетов, их заместителей часто носят формальный характер, так как вопрос заранее решается путем заключения фракциями так называемых «пакетных соглашений».
В зарубежных странах существует различная конституционная практика замещения должностей руководителей палат парламента. В Швейцарии каждый Совет избирает из своего состава сроком на один год президента, первого вице-президента и второго вице-президента. Повторное избрание на следующий год исключено. Если в нижней палате парламента председательствующий, как правило, избирается из числа членов палаты, то в верхней палате встречаются различные варианты. В Федеральном совете Австрии место председательствующего занимают по очереди представители разных земель, сменяющие друг друга через каждые полгода в алфавитном порядке наименования земель. В США, Индии вице-президент ex officio (по должности) возглавляет верхнюю палату.
Уполномоченный по правам человека назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и фракциями.
Председатель Счетной палаты Российской Федерации и половина состава ее аудиторов назначаются на должность и освобождаются от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Кандидатуры для назначения на должности Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации представляет Президент Российской Федерации. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит ту же или новую кандидатуру. Вопрос о досрочном освобождении от должности Председателя Счетной палаты, аудитора решается по представлению Президента Российской Федерации.
Государственная Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации из числа кандидатур, предлагаемых депутатами Государственной Думы, фракциями. Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. В случае, если депутатами Государственной Думы, фракциями предложено более пяти кандидатур, проводится рейтинговое голосование. Назначенными на должности членов Центральной избирательной комиссии считаются первые пять кандидатов, которые набрали наибольшее и достаточное число голосов.
Государственная Дума назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации большинством голосов от общего числа депутатов. Кандидатуру для назначения представляет Президент Российской Федерации. В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вновь представляет кандидатуру для назначения на должность. Одна кандидатура не может быть представлена более двух раз.
Члены Совета директоров Центрального банка Российской Федерации назначаются на должность Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка Российской Федерации, согласованному с Президентом Российской Федерации.
В решении вопросов, связанных с назначением, могут принимать участие и комитеты Государственной Думы. Так, Комитет по международным делам и Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками совместно с другими комитетами Государственной Думы по вопросам их ведения участвуют в консультациях при назначении и отзыве Президентом Российской Федерации дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях. Комитет Государственной Думы на своем заседании проводит обсуждение и по его итогам выносит свое мотивированное заключение, которое направляется Президенту Российской Федерации.
Как правило, при любом назначении кандидат на должность выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты вправе задавать вопросы, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций и комитетов палаты.
Выдвижение обвинения. Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства фракций. По итогам обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения, которое в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации.
Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято двумя третями голосов от общего числа членов палаты, не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным. Регламент Совета Федерации весьма подробно определяет все процедурные действия по решению вопроса об отрешении Президента от должности.
В законодательстве США, Великобритании, Германии, Индии, Японии и ряда других стран также предусмотрен особый порядок привлечения к ответственности высших должностных лиц в государстве и судебного рассмотрения их дел в парламенте по обвинению в нарушении конституции и совершении преступлений (импичмент).
Парламентское расследование. Право на проведение парламентских расследований часто именуют «правом меньшинства». Именно оппозиционные правительству в парламенте политические силы, как правило, инициируют проведение парламентских расследований. Таким образом, во многом эффективность данного института зависит от активности оппозиции и политической обстановки в стране.
Парламентское расследование основывается на принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, уважения чести и достоинства личности, равенства граждан перед законом, коллегиальности, объективности и гласности.
Целями парламентского расследования являются: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение парламентом контроля деятельности исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, информирование о них общества, а также оказание содействия в устранении таких причин и условий. Парламентское расследование не может подменять собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство.
Предметом парламентского расследования являются: факты грубого или массового нарушения гарантированных конституцией прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Предметом парламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления.
Парламентскому расследованию не подлежат: деятельность Президента Российской Федерации; деятельность по осуществлению правосудия; деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.
Срок парламентского расследования не может превышать один год со дня создания комиссии. Парламентское расследование должно быть завершено до окончания срока полномочий Государственной Думы Российской Федерации соответствующего созыва.
Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются:
- события, ставшие известными членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы и связанные с фактами и обстоятельствами, относящимися к предмету парламентского расследования;
- предложение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о создании парламентской комиссии по расследованию фактов, грубого или массового нарушения гарантированных конституцией прав и свобод человека и гражданина.
С инициативой о возбуждении парламентского расследования может выступить группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Инициатива возбуждения парламентского расследования не может быть выдвинута в течение последних шести месяцев полномочий Президента Российской Федерации или Государственной Думы, а также в период избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации или по выборам депутатов Государственной Думы.
Решение о возбуждении парламентского расследования и о составе соответствующей части комиссии должна принять каждая палата Федерального Собрания Российской Федерации большинством от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы соответственно.
Парламентская комиссия формируется палатами на паритетных началах, в ее состав должно входить равное число представителей всех депутатских объединений в Государственной Думе.
При осуществлении своей деятельности комиссия имеет право: запрашивать и получать от Правительства Российской Федерации, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций копии документов, относящихся к предмету парламентского расследования, а также информацию, необходимую для проведения парламентского расследования; приглашать для дачи объяснений должностных лиц, граждан, обладающих специальными знаниями либо информацией, которая может способствовать парламентскому расследованию.
По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад, в котором содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам. Решение по итоговому докладу комиссии считается принятым, если за него проголосовало две трети от общего числа членов комиссии.
В- итоговом докладе могут содержаться предложения: о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий расследуемых событий; об освобождении от должности должностных лиц, чьи действия повлекли за собой возникновение оснований для расследования либо были неудовлетворительными в условиях устранения причин и последствий расследуемых событий; о совершенствовании органов государственной власти всех уровней, а также органов местного самоуправления.
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации в течение одного месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад простым большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы. В случае если итоговый доклад не утвержден хотя бы одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность комиссии прекращается.
Утвержденный палатами Федерального Собрания Российской Федерации итоговый доклад направляется палатой, последней принявшей решение о его утверждении, Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, публикуется в установленном порядке, а также размещается в международной компьютерной сети «Интернет». После этого парламентское расследование считается завершенным и комиссия распускается. Итоговый доклад подлежит обязательному рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации, а также иными субъектами в течение одного месяца со дня его получения. О принятом по итоговому докладу решении палаты Федерального Собрания Российской Федерации уведомляются незамедлительно.
В мировой практике характерным примером являются расследовательские полномочия Конгресса США, которые относятся к числу подразумеваемых полномочий, конституционность которых признана в решениях Верховного Суда США. Каждый постоянный комитет Сената или: Палаты представителей Конгресса также вправе расследовать любой вопрос, входящий в его компетенцию. Многие комитеты в этих целях сознают подкомитеты со специальными контрольными функциями.