Полномочия парламента

Полномочия Федерального Собрания в сфере законотворчества являются наиболее важными и объемными по своему содержанию. Из принципов демократического правового государства с республиканской формой правления следует, что именно акты независимого парламента должны быть основными источниками регулирования прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также организации и функционирования публичной власти, собственности, федеративного устройства. Российский парламент обладает исключительной прерогативой по принятию законов, имеющих верховенство и прямое действие на всей территории государства.

Федеральное Собрание принимает законодательные акты в форме: законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Содержание этих актов определяется исходя из предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Исключением из законодательной компетенции Федерального Собрания является внесение изменений в положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, которые могут быть пересмотрены лишь специальным органом - Конституционным Собранием - либо всенародным голосованием. Вместе с тем, Совет Федерации и Государственная Дума наряду с иными субъектами могут вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Федеральное Собрание не является единственным органом, реализующим полномочия в сфере законодательной деятельности. Президент РФ обладает правом вето в отношении законопроектов, принятых Федеральным собранием. Правительство Российской Федерации дает заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. В странах, придерживающихся британского варианта парламентарного государства, глава государства считается частью парламента наряду с палатами (Великобритания, Индия). Согласно Конституции Ирландии Парламент должен включать Президента и две палаты: Палату представителей и Сенат.

Конституционное право отдельных государств может предусматривать институт так называемого «делегированного» законодательства, когда по вопросам, требующим законодательного регулирования, принимаются акты высших исполнительных органов, имеющие юридическую силу законов. Конституция Франции устанавливает, что Правительство может для выполнения своей программы просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять меры, обычно относимые к сфере законодательного регулирования, путем издания ордонансов. Ордонансы принимаются Советом Министров после рассмотрения их Государственным Советом.

В настоящее время отмечается существенное качественное изменение законодательных полномочий парламента, когда его деятельность утрачивает суверенный характер. Выделяют следующие основные направления таких изменений: законодательная инициатива практически полностью реализуется органами исполнительной власти (если вести речь не о всех вносимых законопроектах, а тех, которые в последующем становятся законами); наблюдается постоянный рост отсылочных норм в законодательных актах к актам правительства, учащаются случаи делегированного законодательства и иных видов административного нормотворчества; депутаты лишены самостоятельности при голосовании и руководствуются указаниями фракции.

Финансовые полномочия парламента реализуются через установление налогов и сборов, а также через утверждение бюджетов (росписи доходов и расходов государства) и отчетов об их исполнении, осуществление последующего контроля за их исполнением, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих такой контроль. Следует учитывать, что финансовые полномочия парламента появились ранее, чем законодательные. Так, парламент Англии участвовал в установлении налогов с XIII века, а право принимать законы появилось с XV века. При этом в ряде государств (США, Великобритании, Японии) бюджет не имеет формы закона, а реализуется в виде финансовой программы через систему отдельных законов об ассигнованиях и государственных доходах.

Система налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Принятие федеральных законов относится к исключительным полномочиям Государственной Думы Российской Федерации. Законы по вопросам федеральных налогов и сборов подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Федеральный закон о федеральном бюджете, принятый Государственной Думой, подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу годовой отчет об исполнении федерального бюджета. При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает: доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета и доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации о заключении Счетной палаты на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.

В соответствии с частью пятой статьи 101 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание образует Счетную палату Российской Федерации, которая осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, и подотчетна парламенту.

В рамках реализации иных финансовых полномочий Государственная Дума рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, подготовленные Банком России, и принимает по ним решение; рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение; заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России; направляет и отзывает трех представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете. Таким образом, Банк России подотчетен Государственной Думе.

Контрольные полномочия парламента реализуются через комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации с целью обеспечения исполнения законодательства Российской Федерации.

Осуществление парламентского контроль основывается на следующих принципах: законности; соблюдения прав и свобод человека и гражданина; обеспечения разделения властей; самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля; системности и гласности при его осуществлении.

Не допускается вмешательство субъектов парламентского контроля в осуществление правосудия, расследование уголовных дел, оперативно-розыскную деятельность, деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемую в пределах их компетенции.

К субъектам федерального парламентского контроля относятся: палаты Федерального Собрания - Совет Федерации и Государственная Дума; комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы; парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы.

Федеральный парламентский контроль может осуществляться в следующих формах: утверждение Советом Федерации указов Президента Российской Федерации о введении военного положения, о введении чрезвычайного положения; дача согласия Государственной Думой Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; рассмотрение Государственной Думой вопросов, связанных с доверием Правительству Российской Федерации; рассмотрение Государственной Думой вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности; рассмотрение вопросов, связанных с взаимодействием со Счетной палатой Российской Федерации; направление парламентских запросов, депутатских запросов; участие в работе правительственных комиссий по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий; проведение парламентских расследований, правительственных часов, парламентских слушаний. Данный перечень не является исчерпывающим, могут использоваться и иные формы парламентского контроля.

Существует определенная зависимость между парламентским контролем, формой правления и политическим режимом. Парламентский контроль имеет место лишь в демократическом политическом режиме, наиболее обширны контрольные полномочия парламента в парламентарных государствах и полупрезидентских республиках.

В России к полномочиям Государственной Думы относится выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации, а к полномочиям Совета Федерации - отрешение Президента Российской Федерации от должности по такому обвинению. Правовые основы условий и порядка выдвижения обвинения установлены статьей 93 Конституции России. Более подробно реализация этих полномочий раскрыта в параграфе четвертом настоящей главы.

К полномочиям Совета Федерации в сфере обороны и безопасности относятся следующие вопросы:

1) Утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения. В случае если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в установленное время, такой вопрос может быть рассмотрен позднее указанного срока. Решение об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения.

2) Утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа. Указ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования.

При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

3) Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации рассматривается Советом Федерации по предложению Президента Российской Федерации на ближайшем или внеочередном заседании палаты. Если решение о предоставлении такой возможности не принимается, Вооруженные Силы Российской Федерации не могут использоваться за пределами территории Российской Федерации. Президент Российской Федерации информирует Совет Федерации об отзыве формирований Вооруженных Сил Российской Федерации.

Ратификация и денонсация международных договоров в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона.

Ратификации подлежат следующие международные договоры Российской Федерации:

исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

Кроме того, подлежат ратификации международные договоры, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

В Совете Федерации подлежат обязательному рассмотрению принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров, а также о прекращении (в том числе о денонсации) или приостановлении действия международных договоров.

Непосредственная ратификация международного договора парламентом предусмотрена не во всех странах. Так, например, согласно Конституции США Президент имеет право по совету и с согласия Сената заключать договоры при условии одобрения их двумя третями присутствующих сенаторов, то есть участие парламента может выражаться и в даче согласия на ратификацию.

Полномочия парламента по формированию органов государственной власти, назначению должностных лиц, судей, а также участию в этих процедурах.

К полномочиям Государственной Думы относятся:

дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека. Более подробно реализация этих полномочий раскрыта в параграфе четвертом настоящей главы.

Совет Федерации обладает следующими полномочиями в указанной сфере:

назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации. Кандидатуры для назначения представляет Президент Российской Федерации;
назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации. Кандидатуры для назначения представляет Президент Российской Федерации. Он же вносит предложения об освобождении от должности Генерального прокурора и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;
назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Кандидатуры для назначения рассматриваются по представлению Президента Российской Федерации. Предложения о кандидатах на должность заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации могут вноситься Президенту Российской Федерации комитетами Совета Федерации, а также не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации.

В парламентарных республиках глава государства может избираться парламентом. Согласно Конституции Греции избрание Парламентом Президента Республики осуществляется путем открытого голосования на специальном заседании. Израильский Кнессет также наделен правом избирать и освобождать от должности президента государства. Председатель Кнессета в случае отсутствия главы государства замещает его пост.

Активную роль парламент играет и в формировании правительств. В Германии Федеральный канцлер избирается без прений Бундестагом по предложению Федерального президента. Избранным считается лицо, получившее большинство голосов членов Бундестага. Федеральный президент назначает избранное лицо Федеральным канцлером.

Назначение выборов Президента Российской Федерации относится к ведению Совета Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах Президента Российской Федерации является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации и в котором шесть лет тому назад был избран Президент Российской Федерации. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае прекращения Президентом Российской Федерации исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы. Если Совет Федерации не назначит выборы Президента Российской Федерации, выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации относится к полномочиям Совета Федерации. Этот вопрос рассматривается Советом Федерации по взаимному согласию субъектов Российской Федерации, границы между которыми предполагается изменить. Для рассмотрения данного вопроса в Совет Федерации должны быть представлены: соглашение (договор) об изменении границ; обоснование изменения границ (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границ между субъектами Российской Федерации, сведения о передаваемых территориях, перечень расположенных на них административно-территориальных и муниципальных образований, результаты выявленного в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации мнения населения, проживающего на передаваемых территориях, по данному вопросу); карта местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами Российской Федерации и предлагаемой линией границы между ними, описание границ.

Объявление амнистии относится к полномочиям Государственной Думы и осуществляется путем принятия постановления об объявлении амнистии и о порядке применения амнистии. В качестве поводов для амнистии чаще всего выступают торжественные или значительные события в жизни страны. Наиболее масштабной была амнистия 2000 года в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне.

При объявлении амнистии Государственная Дума не может выходить за конституционно обусловленные пределы, определяемые, прежде всего, общеправовыми принципами, обязательными в демократическом обществе. Согласно указанным принципам, не отвечало бы природе и предназначению акта об амнистии создание им условий для освобождения от уголовной ответственности за деяния, совершаемые после объявления амнистии, поскольку это провоцировало бы совершение преступлений и лишало бы потенциальных жертв преступлений защиты. Амнистия не может осуществляться в отношении индивидуально определенного круга лиц, так как это было бы присвоением властных полномочий, возложенных на другие конституционные органы, включая судебную власть.