Порядок формирования и конституционно-правовые основы роспуска парламентов
К основополагающим принципам формирования парламентов можно отнести следующие: народное представительство, федерализм, периодическое обновление состава палат, политическое многообразие и многопартийность.
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, - и представители Российской.
В новейшей истории нашей страны применялось три способа формирования Совета Федерации: прямые выборы населением субъектов Российской Федерации; вхождение по должности глав законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации; избрание (назначение) по одному представителю от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу, в нем не создаются фракции и партийные объединения.
Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - принимается большинством голосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется постановлением. Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть только депутат этого органа.
Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - должно быть принято вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее чем на следующий день после дня его вступления в должность. При проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации.
Решение о наделении полномочиями члена верхней палаты - представителя Российской Федерации - принимается Президентом России. Число таких представителей не должно превышать 10% общего состава верхней палаты. Президент вправе назначить любое количество сенаторов в пределах этой квоты. При этом в течение первого срока своих полномочий Президент не может лишить полномочий назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.
В Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации избирается 450 депутатов. 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу' пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.
Практика формирования Государственной Думы соответствует общемировой практике образования нижних палат парламента либо однопалатных парламентов - путем всеобщих и прямых выборов. Как исключение их этой тенденции можно привести пример формирования Всекитайского собрания народных представителей, которое образуется путем многостепенных выборов из представителей, избранных от провинций, автономных областей, городов центрального подчинения и вооруженных сил. В редких случаях часть депутатов представительных органов зарубежных стран назначается. Например, в Совет народных представителей Индонезии, который рассматривается как регулярно заседающий законодательный орган, 100 депутатов из 500 назначаются президентом из представителей вооруженных сил.
Мировая практика бикамерализма знает различные способы формирования вторых палат.
1) Прямые выборы в верхнюю палату парламента проводятся в соответствии с теми же основными принципами, что и выборы в нижнюю палату, то есть на основе всеобщего прямого, равного избирательного права при тайном голосовании (Польша, Чехия, Швейцария, Япония). Отличия в основном связаны с двумя факторами: возрастной ценз, установленный для избирателей (при выборах в Сенат Италии возрастной ценз избирателей - 25 лет, для палаты депутатов - 18 лет) и распределение мест в верхней палате между территориями, а не пропорционально численности населения. Такая система чаще распространена в федеративных государствах (сенаты Австралии, Аргентины, Бразилии США), реже в унитарных государствах (сенаты Боливии, Польши), где все территориальные единицы (за исключением федерального столичного округа) имеют равное представительство в верхней палате вне зависимости от численности населения. Именно прямыми выборами формируются сильные и влиятельные верхние палаты парламента (США, Италия, Японии). Принцип выборности наиболее широко распространен, причем в подавляющем большинстве случаев все члены палаты являются избираемыми.
2) Непрямые выборы основаны на избрании сенаторов правительствами земель, законодательными собраниями провинций, или же избирательными коллегиями департаментов, включающими представителей муниципальных советов. В основе формирования второй палаты этим способом также может лежать принцип равного представительства территориальных единиц (Пакистан, Российская Федерация, ЮАР) или населенческий принцип, при котором распределение мест происходит в соответствии с численностью населения (Австрия, Франция). Члены Федерального Совета Австрии избираются ландтагами. Земля, имеющая наибольшую численность населения, посылает 12 представителей, другие - основываясь на этой цифре, в соответствии с соотношением своего населения с населением наиболее населенной земли. В Конституции Франции предусмотрено, что французы, постоянно проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате. Эта категория сенаторов избирается Высшим советом французских граждан за рубежом.
3) Избрание членами нижней палаты. До принятия переходной Конституции Непала 2007 года
большинство членов второй палаты избиралось первой палатой.
4) Корпоративное представительство как способ формирования сената используется в Ирландии. Из 49 избираемых членов: три избираются Государственным университетом Ирландии; три - Университетом Дублина; сорок три - из лиц, обладающих знаниями и практическим опытом в следующих профессиях и сферах деятельности: сельское хозяйство и смежные интересы, рыболовство; труд, как организованный, так и неорганизованный; промышленность и торговля, включая банковское дело, финансы, счетоводство, инженерное дело и архитектура; государственное управление и социальные службы, включая добровольную социальную деятельность.
5) Назначение членов палаты главой государства. Примером может служить канадский сенат, члены которого назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. Иногда предусматривается также назначение сенаторов по рекомендации лидера оппозиции, внепарламентских органов или по собственному решению главы государства. В Таиланде сенаторов назначает король из числа лиц, не принадлежащих ни к одной политической партии. В Иордании сенат назначается королем из числа лиц, замещавших или замещающих политические и военные должности. Существуют страны, где глава государства назначает не всех, а определенное число сенаторов. Так, в Индии двенадцать членов Совета Штатов назначаются Президентом из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в областях литературы, науки, искусства и общественной деятельности.
6) Кооптация, под которой понимается введение новых членов в выборный коллегиальный орган по его собственному решению. Такой способ формирования верхней палаты используется крайне редко. Согласно Конституции Бельгии сенаторы назначают дополнительно 10 членов верхней палаты.
7) Членство по должности. Этот способ предусматривает вхождение в состав второй палаты либо при замещении определенной должности (епископы и архиепископы англиканской церкви, лорды- судьи в палате лордов Великобритании), либо после прекращения полномочий по определенной должности (экс-президенты в Сенат Италии).
8) Наследование как способ формирования второй палаты временно сохраняется в палате лордов в Великобритании (на переходный период места в Палате лордов сохраняют наследственные пэры), в сенате Бельгии (дети короля, а в случае их отсутствия - родственники королевской фамилии по нисходящей линии, которая призвана править, с восемнадцатилетнего возраста).
При формировании второй палаты парламент может использоваться как один из перечисленных способов, так и самые разные их сочетания. Характерной чертой формирования этой палаты является территориальный принцип представительства, который наблюдается и в унитарных государствах. В настоящее время достаточно сложно выделить принципиальные различия в формировании парламентов в федеративных и унитарных государствах. Представляется, что в определенной степени это следствие централизации федераций и децентрализации (деволюции) унитарных государств.
Роспуск парламента. Парламент формируется на определенный срок и прекращает свою деятельность с истечением срока полномочий после избрания нового состава парламента и начала его работы. Однако при парламентарных и смешанных формах правления парламент может быть досрочно распущен при определенных условиях. Роспуск парламента выступает одним из способов преодоления кризиса в отношениях законодательной и исполнительной власти. Превентивное значение роспуска парламента заключается в возможности удерживать органы государственной власти от необоснованных конфликтов, препятствующих их согласованному функционированию и взаимодействию.
Как правило, в конституциях предусматривается роспуск нижней палаты парламента либо однопалатного парламента. При этом в редких случаях, например, в Италии, закреплено право Президента, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них.
Конституция Российской Федерации не предусматривает роспуск Совета Федерации. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
Роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между ней и Президентом при формировании Правительства Российской Федерации, а также между ней и Правительством Российской Федерации при выражении ею недоверия (отказе в доверии) последнему преследует цель обеспечить своевременное формирование или продолжение функционирования Правительства Российской Федерации, поддерживаемого Президентом Российской
Федерации.
Президент Российской Федерации обязан одновременно с роспуском Государственной Думы назначить дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. В случае роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов конституционные полномочия, принадлежащие Государственной Думе, не могут осуществляться ни Президентом Российской Федерации, ни другой палатой Федерального Собрания.
Конституцией Российской Федерации установлен запрет на роспуск Государственной Думы в следующих случаях: в течение года после ее избрания по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации; с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации. Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента Российской Федерации.