Организация и порядок проведения выборов
Организация и порядок проведения выборов представляют собой совокупность избирательных процедур: назначение даты выборов; образование избирательных округов, избирательных участков; составление списков избирателей; выдвижение кандидатов и их регистрация; информирование избирателей и проведение предвыборной агитации; голосование и определение результатов выборов.
Несмотря на то, что избирательная система Российской Федерации включает в себя выборы несколько уровней: 1) выборы Президента РФ; 2) выборы депутатов Государственной Думы; 3) выборы депутатов законодательных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации; 4) выборы в органы местного самоуправления, - для каждого из них характерны указанные этапы организации и порядка проведения выборов. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим вопросы организации и порядка проведения выборов в России, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан».
Назначение даты выборов. В зависимости от уровня проведения выборов (федеральные, региональные или местные) различается порядок назначения даты проведения выборов. Например, выборы депутатов Государственной Думы назначаются Президентом РФ; такое решение должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. При проведении выборов Президента РФ решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования; при этом выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации. Порядок назначения региональных и муниципальных выборов закрепляется в конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.
В Российской Федерации учрежден единый день голосования на выборах в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления в целях создания эффективного механизма для проведения регулярных выборов. Понятие «единый день голосования» в федеральном законодательстве не закреплено, а встречается лишь в правовых актах некоторых субъектов РФ (в частности, в Республиках Марий Эл и Дагестан, Челябинской и Костромской областях), По общему правилу, единый день голосования наступает один раз в год во второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки полномочий выборных органов или депутатов, а если сроки их полномочий истекают в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ, единый день голосования совмещается с думскими выборами. Голосование может быть назначено только на воскресенье.
Образование избирательных округов. Для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ; для проведения референдума определяется округ референдума. Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа образуются сроком на десять лет на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории.
Схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов определяется избирательной комиссией, организующей выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования.
Существуют особенности при образовании избирательных округов для проведения выборов в Государственную Думу. Половина депутатов Государственной Думы избирается по федеральному избирательному округу, другая половина - по 225 одномандатным избирательным округам, образованным по единой норме представительства. Единая норма представительства избирателей определяется путем деления общего числа избирателей, зарегистрированных на территории Российской Федерации, на число одномандатных избирательных округов (225).
Формирование избирательных комиссий. Организацию и проведение выборов всех уровней в России осуществляют избирательные комиссии, которые де-юре самостоятельны и не относятся ни к одной из трех ветвей власти.
В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии: Центральная избирательная комиссия (ЦИК РФ); избирательные комиссии субъектов РФ; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии.
Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав установлены как общие условия формирования избирательных комиссий, так и особенности для отдельных видов комиссий. К общим условиям формирования всех избирательных комиссий, кроме ЦИК РФ, отнесены, в частности, следующие:
- избирательные комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе РФ, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта федерации. В отношении избирательных комиссий субъекта федерации предложения о составе вправе выдвигать также представительные органы муниципальных образований, избирательные комиссии субъекта федерации предыдущего состава и ЦИК РФ;
- в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя с правом решающего голоса от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения;
- государственные и муниципальные служащие, по общему правилу, не могут составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии;
В формировании избирательной комиссии могут принимать участие различные государственные органы. Например, члены ЦИК РФ назначаются палатами Федерального Собрания РФ (Совет Федерации - пять членов, Государственная Дума - пять членов) и Президентом РФ (пять членов). Избирательные комиссии субъектов РФ формируются на паритетной основе законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
Составление списков избирателей. В целях реализации прав избирателей, участников референдума соответствующими комиссиями составляются списки избирателей, участников референдума на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума. В списки избирателей, участников референдума на избирательных участках включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом (то есть достигшие 18 лет, имеющие место жительства в пределах избирательного округа, не признанные судом недееспособными и не содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда). При этом основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, либо в установленных случаях факт временного пребывания гражданина на территории этого участка (при наличии у гражданина активного избирательного права), либо наличие у гражданина открепительного удостоверения.
Выдвижение кандидатов, списков кандидатов и их регистрация. Данная стадия включает в себя две составляющие, отраженные в ее названии. Выдвижение кандидатов возможно двумя способами: непосредственно (самовыдвижение, выдвижение избирательным объединением) либо в составе списка кандидатов (выдвижение политической партией). Выдвижение кандидатов любым способом производится путем уведомления соответствующей избирательной комиссии с представлением необходимого пакета документов.
Условием регистрации кандидата, списка кандидатов на выборах представительных органов всех уровней является поддержка их выдвижения избирателями. Такая поддержка выражается либо в выдвижении кандидатов партией, за которую на последних выборах проголосовало определенное число избирателей, либо в определенном количестве собранных за выдвижение подписей избирателей (например, при выборах в Государственную Думу не менее 200 тысяч подписей - для федерального списка кандидатов; подписи не менее Ъ% избирателей - для кандидата по одномандатному округу)...
Решение о регистрации кандидата, списка кандидатов принимается соответствующей избирательной комиссией в течение установленного законом срока, который не должен превышать десяти дней, по результатам проверки соблюдения порядка выдвижения кандидата.
Информационное обеспечение выборов. В Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав граждан содержится комплексное понятие информационного обеспечения выборов, которое включает все виды распространения информации о выборах в период избирательной кампании; при этом в законе выделены два вида такой специфической информации: информирование избирателей и предвыборная агитация.
Информирование избирателей (всех участников избирательной кампании) должно отвечать принципам достоверности, объективности и беспристрастности, то есть равного подхода ко всем кандидатам и политическим партиям.
В отношении предвыборной агитации данные требования не установлены, однако законом императивно определены формы и способы ее проведения.
В пункте 2 ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан содержится закрытый перечень форм агитации. В частности, к таковым относятся: призывы голосовать за кандидата; выражение предпочтения какому-либо кандидату, описание возможных последствий, в случае если тот или иной кандидат будет избран либо не будет избран.
В отличие от форм агитации, перечень возможных способов агитации является открытым и предусматривает агитацию: на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; посредством проведения агитационных публичных мероприятий, выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов, а также иными не запрещенными законом методами.
Вопросам правового регулирования предвыборной агитации в зарубежных странах уделяется повышенное внимание. Например, в США правовое регулирование вопросов предвыборной агитации содержится в Акте о коммуникациях 1934 г., предусматривающем, что если держатель лицензии на вещание позволит какому-либо лицу, являющемуся кандидатом на выборную должность, воспользоваться вещательной станцией, то он должен предоставить равные возможности всем таким кандидатам: не вправе отказать им либо повысить тариф, по своей инициативе ограничить время вещания, предоставить его в менее благоприятное время суток. Акт о федеральных избирательных кампаниях 1971 г. содержит требование о недопустимости взимания с кандидатов разной оплаты за использование одинаковой газетной и журнальной площади.
В зарубежных странах наиболее принципиально стоит вопрос о предоставлении кандидатам бесплатного эфирного времени (печатной площади). Разрешение данного вопроса в пользу платного эфира получило наибольшую поддержку в США в силу распространенности позиции, согласно которой требование предоставления бесплатного времени ограничивает независимость СМИ. Однако данное утверждение не получило распространения в Европе, где существует практика распределения бесплатного эфира независимыми регулирующими структурами. Например, в Германии политические партии получают бесплатное время на каналах общественного телевидения, вопросом распределения эфира занимаются комиссии по телевещанию в каждой из земель.
Голосование и подведение итогов выборов. Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов составляют завершающую, наиболее ответственную стадию избирательного процесса. На этой стадии подводится итог всей работы избирательных комиссий по организации и порядку проведения выборов.
Голосование осуществляется посредством личного участия избирателя, участника референдума; при этом голосование за других избирателей, участников референдума не допускается.
Подсчет голосов и подведение итогов голосования осуществляют избирательные комиссии, начиная с участковой, путем составления протокола об итогах голосования на соответствующем избирательном участке по установленной форме.
Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан установлены требования открытого и гласного подсчета голосов избирателей с оглашением и соответствующим оформлением протокола об итогах голосования. Впоследствии, на основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих комиссий, соответствующая уровню выборов вышестоящая избирательная комиссия подводит результаты выборов, референдума путем суммирования данных, содержащихся в этих протоколах.
Из всего многообразия избирательных процедур, существующих в зарубежных странах необходимо выделить следующие. В некоторых зарубежных странах обязанности организатора выборов возлагаются на государственный орган, который был создан для исполнения главным образом функций, не связанных непосредственно с избирательным процессом. Например, Правительство Швеции своим решением определяет, на какой государственный орган возлагаются обязанности избирательного органа. В настоящее время эти обязанности исполняет Главное налоговое управление и его подразделения на местах. В ряде стран организацией выборов занимается министерство внутренних дел (Франция).
В то же время в XX в. во многих зарубежных странах появилась тенденция к образованию самостоятельных постоянно действующих специализированных и независимых в административном отношении избирательных органов, как правило, избирательных комиссий различного уровня. В частности, в Австралии систему избирательных органов возглавляет Австралийская избирательная комиссия, в Канаде - Федеральная избирательная администрация, в США - Федеральная избирательная комиссия. Перед данными странами стоит вопрос о выделении самостоятельной ветви государственной власти - избирательной (в Никарагуа, к примеру, такая ветвь власти получило конституционное закрепление).
В Мексике за организацию и проведение выборов на федеральном уровне отвечает постоянно действующий Федеральный избирательный институт, который призван решать задачи по упрочению демократии в стране, развитию политических партий, развитию политической культуры общества. В постоянно действующие центральные органы института входят Генеральный Совет, Генеральный Исполнительный Орган, Генеральный Директорат. Децентрализованные же органы Института создаются исполнительными органами, местными и окружными комиссиями (советами).
Примечательно, что избирательные комиссии в Италии создаются в основном в связи с проведением выборов, причем руководителей и значительную часть большинства избирательных комиссий назначают председатели судов соответствующего уровня.
Уникальным является опыт Бразилии, где была сформирована даже система избирательного правосудия, состоящая из Высшего Избирательного Суда, региональных избирательных судов и избирательных судей на местах.
Порядок выдвижения кандидатов и методы ведения предвыборной кампании в основных своих чертах сходны в различных странах. Партии при этом играют существенную роль.