Конституционное право. Университетский курс

Конституционно-правовой статус политических партий

Политические партии как социально-политическое явление рассматриваются и исследуются различными гуманитарными науками: политологией, философией, социологией, юриспруденцией. Поскольку политические партии существуют в организованном публично-властным образом обществе, влияют на его развитие, их статус и деятельность неизбежно становятся предметом правового регулирования. Его основы закладываются, в большинстве случаев, уже в конституции (основном законе) государства.

Наличие у политических партий именно конституционно-правового статуса обусловлено ролью политических партий в становлении политической системы в целом и формировании государственного аппарата в частности.

Конституционно-правовой статус политических партий представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих права и обязанности политических партий, а также гарантии их деятельности, как юридические, так и материально-технические.

В Российской Федерации конституционно-правовой статус политических партий закреплен в Конституции 1993 г., Федеральном законе от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», Федеральном законе от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральном законе от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Основы законодательного регулирования деятельности политических партий в Российской Федерации содержатся в Конституции 1993 г., которая окончательно закрепила принципы идеологического многообразия и многопартийности, а также предоставила гражданам возможность принимать участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Правовое регулирование создания и деятельности политических партий тесно связано с правом граждан на объединение, с участием населения в выборах депутатов представительных органов власти и развитием различных форм осуществления права народа на управление своей страной.

Вопрос о целесообразности и допустимости закрепления статуса политических партий в нормах конституции является предметом споров в науке конституционного права.

Конституции государств Западной Европы долгое время воздерживались от упоминания политических партий или указания их роли в политической системе. В ранней концепции демократии партии не играли центральной роли, их наличие вовсе не признавалось необходимым условием демократического развития.

Регулирование деятельности партий поднялось на конституционный уровень лишь в XX в. В Европе первой конституцией, содержащей нормы, посвященные партиям, была Конституция Чехословакии 1920 г., а уже после Второй мировой войны такие положения стали появляться практически во всех конституциях.

Наибольшее распространение получила практика принятия так называемых «партийных» законов, в которых закреплялся их правовой статус. Например, закон Федеративной Республики Германии «О политических партиях» был принят одним из первых - в 1967 г. Португалия приняла аналогичный закон в 1974 г., а в 1975 г. «партийный» закон вступил в силу в Австрии. Но основоположником данной законодательной практики, бесспорно, считается Франция, где Законом об ассоциациях от 01 июля 1901 г. было разрешено свободное образование союзов некоммерческого характера, а в 1910 г. впервые определены юридические условия участия политических партий в избирательных кампаниях.

С учетом сложившейся в различных странах практики политического строительства можно выделить две основные модели организации политических партий.

В соответствии с первой моделью партия является общественным объединением, более всего напоминающем общественное движение. В такой партии имеется центральный руководящий орган с территориальными отделениями. Лица, входящие в руководящие органы партии, выполняют свои функции на общественно-безвозмездной основе, имеется немногочисленный аппарат сотрудников, обеспечивающих деятельность партии. Отсутствует формальное членство, свою принадлежность к партии граждане выражают посредством голосования на выборах, а также участием на общественных началах в предвыборной агитационной кампании данной партии. Финансирование такой партии осуществляется за счет пожертвований.

Классическим примером реализации данной модели организации политической партии считаются США. Деятельность политических партий в США регулируется, прежде всего, гражданским и избирательным законодательством отдельных штатов. Вместе с тем порядок образования политических партий в США законодательно не урегулирован ни на федеральном уровне, ни на уровне штатов. Более того, в США государственная регистрация политических партий в том виде, как это традиционно происходит в России и большинстве других европейских государств, отсутствует. Почти две сотни лет на политической арене страны безраздельно господствуют две политические партии - демократическая и республиканская. Данная гегемония двухпартийной системы - своего рода национальная политическая традиция США, берущая начало со времен гражданской войны.

При второй модели партия представляет собой в значительной степени организованное объединение, созданное на основе формального членства, предполагающего официальное вступление гражданина в партию. Граждане, разделяющие партийную идеологию и осуществляющие пожертвования на нужды партии, не признаются членами последней в отсутствие оформленного членства.

В основу партийной организации в Российской Федерации положена последняя модель. Под политической партией в нашей стране понимается общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Членство в политической партии является добровольным и индивидуальным.

Законом установлены требования, которым должна отвечать политическая партия:

1) наличие региональных отделений не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

2) минимальная численность членов партии - пятьсот человек, являющихся гражданами Российской Федерации, достигшими возраста 18 лет. Иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными, не вправе быть членами политической партии. В первоначальной редакции закона минимальное число членов партии равнялось десяти тысячам членов. Впоследствии данный показатель неоднократно менялся как в сторону увеличения, так и уменьшения.

Порог минимальной численности членов является на сегодняшний день одним из краеугольных камней в процедуре образования политической партии. Вопрос о правомерности установления минимального порога членства был рассмотрен Конституционным Судом РФ, который в Постановлении от 01.02.2005 г. № 1-П указал, что данные количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе, когда в нарушение конституционного принципа многопартийности на их основании будет создана лишь одна политическая партия.

Правовое регулирование членства в политических партиях в законодательстве зарубежных стран существенно различается, что обусловлено как задачами, которые стоят перед политической системой конкретного государства, так и численностью населения последнего. Так, например, в Кабо-Верде минимальная численность членов партии составляет 500 членов, в Анголе и Эфиопии - 1500 чел., в Мексике - 65 000 чел.

3) руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.

По состоянию на 01.01.2014 г. Министерством юстиции РФ были зарегистрированы 77 политических партий, соответствующих вышеприведенным требованиям. Регистрация большинства из них стала возможной после либерализации минимального порога численности в 2012 г.

Политическая партия в России может быть создана одним из следующих способов:

1. на учредительном съезде политической партии;
2. в результате преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.

В ФЗ «О политических партиях» установлены также ограничения при создании и деятельности политических партий:

• запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности;
• не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности;
• не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях;
• не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
• не допускаются создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и их структурных подразделений.

Аналогичные ограничения можно найти в ряде Конституций зарубежных стран. Например, в соответствии со ст. 13 Конституции Республики Польша от 2 апреля 1997 г., запрещается существование политических партий и иных организаций, обращающихся в своих программах к тоталитарным методам и практике деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программа или деятельность которых предполагают или допускают расовую и национальную ненависть, применение насилия с целью захвата власти или влияния на политику государства либо предусматривают засекречивание структур или членства. Согласно п. 4 ст. 40 Конституции Румынии, запрещаются тайные и военизированные объединения. В соответствии с п. 4 ст. 11 Конституции Болгарии от 12 июля 1991 г., не могут быть образованы политические партии на этнической, расовой, религиозной основе, а также партии, целью которых является насильственный захват государственной власти.

Наличие многопартийной политической системы является необходимым условием становления и функционирования демократии как общепризнанной ценности. Потому основы законодательного регулирования деятельности политических партий должны содержаться в нормативно-правовых актах, обладающих высшей юридической силой, тем самым обеспечивая сохранение и функционирование политических партий как необходимых элементов демократии.