Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства

Отправным началом для уяснения характерных особенностей правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства должны стать легальные определения этих понятий, сформулированных в национальных законах.

В России действует Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в котором содержатся соответствующие дефиниции. Закон нормативно определил, что иностранным гражданином в Российской Федерации признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства (ст. 2). Как правило, гражданство подтверждается паспортом или иным действительным документом, удостоверяющим личность.

Другой категорией лиц, находящихся в России и не обладающих ее гражданством, могут быть лица без гражданства. Согласно легальному определению они не являются гражданами Российской Федерации и не имеют доказательств наличия у них гражданства (подданства) иностранного государства (ст. 2).

Некоторыми особенностями отличается легальное определение понятия «иностранный гражданин» в конституционном законодательстве Великобритании. Так, в соответствии с Актом о британском гражданстве (1981 г.) к иностранным гражданам не относятся граждане стран Содружества, объединяющего более 50 государств.

Своеобразие правового положения граждан стран Содружества на территории Великобритании обусловлено историческими условиями распада Британской империи, когда колонии становились фактически независимыми государствами, но продолжали поддерживать тесные экономические, политические и военные связи с бывшей метрополией. Это своеобразие проявляется в особом порядке осуществления гражданами стран Содружества права на свободу передвижения и выбора места жительства на территории Великобритании, свободу труда, права на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также некоторых других прав.

Однако отдельные исключения лишь подтверждают общее правило, что иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) занимают по отношению к государству пребывания (проживания) принципиально иное положение в сравнении с его собственными гражданами. Здесь уместно напомнить, что гражданин любой страны мира находится со своим государством в устойчивой правовой связи, что порождает особый вид конституционно-правовых отношений - правовое состояние гражданства. Совершенно очевидно, что у иностранных граждан и лиц без гражданства такого правового состояния нет. В этой связи в отечественной литературе правильно отмечалось, что они по отношению к государству пребывания (проживания) находятся соответственно в правовом состоянии иностранства или безгражданства.

Иностранные граждане и лица без гражданства пребывают на территории любого государства на различных основаниях. В этой связи они имеют неодинаковый правовой статус. В соответствии с нормами международного права и национального законодательства лицо, не являющееся гражданином государства, может быть: 1) иммигрантом; 2) временно пребывающим лицом; 3) временно проживающим лицом; 4) транзитным пассажиром; 5) беженцем; 6) нелегальным мигрантом.

Под иммигрантом понимается иностранный гражданин или апатрид, поселившийся постоянно или на длительное время на территории другого государства и получивший в национальных органах власти вид на жительство. Согласно ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» вид на жительство это «документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность».

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на срок действия его документа, удостоверяющего личность, но не более чем на пять лет, а лицу без гражданства - на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство он может быть по заявлению лица продлен на пять лет. Число продлений срока действия вида на жительство законодательством не ограничено.

Временно пребывающими лицами признаются иностранные граждане и лица без гражданства, которые прибывают на территорию государства на основании визы или в порядке, не требующем ее получения (безвизовый режим), с целью трудоустройства, обучения, общения с родственниками и друзьями, делового общения и прочих целей. Вместо вида на жительство или разрешения на временное проживание каждому из них выдается миграционная карта.

Срок временного пребывания на территории государства определяется сроком действия выданной визы. При безвизовом режиме срок пребывания не может превышать 90 суток. Однако, если лицо прибыло в страну для обучения или выполнения определенных работ по трудовому договору или по контракту, то срок временного пребывания может быть продлен, но не более чем на один год. Затем он продлевается в установленном законом порядке.

К временно проживающим лицам относятся иностранные граждане и лица без гражданства, которые прибыли на территорию государства и получили разрешение компетентных органов власти национальной юрисдикции на временное проживание. По законодательству России срок действия разрешения на временное проживание составляет три года, но по истечении которого, лицо может получить вид на жительство.

R качестве транзитных пассажиров выступают иностранные граждане и лица без гражданства, которые проезжают по территории государства в транспортных средствах без пересадки в промежуточных пунктах. Таким лицам обычно выдаются транзитные визы. Но если действует безвизовый режим, то достаточно проездных документов и документов, удостоверяющих личность.

Особую категорию иностранных граждан и лиц без гражданства составляют беженцы. Закон РФ от 25 марта 1993 г. «О беженцах» дает легальное определение беженца. Им признается лицо, которое не является российским гражданином и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться защитой вследствие таких опасений. Беженцем считается также лицо, которое не имеет определенного гражданства и находится вне страны своего обычного местожительства в результате подобных событий, в связи с чем оно не может вернуться туда вследствие обоснованных опасений (ст. 2).

Получение статуса беженца связано с большими трудностями. Это зависит от материальных возможностей государства, особенностей его внешней политики, психологического настроя местного населения. Государство может отказаться от приема беженцев, ограничить их число количественными квотами. Но в случае признания иностранного гражданина или лица без гражданства беженцем, ему выдается соответствующее свидетельство, позволяющее постоянно проживать на территории принявшего государства, пользоваться дополнительными правами и льготами.

Среди беженцев встречаются иностранные граждане и лица без гражданства, покинувшие по политическим мотивам государство своей гражданской принадлежности или прежнее местожительство на территории другой страны. Такие лица могут ходатайствовать перед национальными властями государства о предоставлении им политического убежища.

Анализ ныне действующих конституций стран мира показывает, что почти все суверенные государства гарантируют в настоящее время иностранным гражданам и лицам без гражданства политическое убежище с правом неограниченного пребывания (проживания) на территории принявшего их государства и возможностью пользоваться его защитой. Россия на основании ст. 63 Конституции РФ «предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права». При этом «не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением» (ч. 1-2).

Аналогичные нормы имеются также и в конституциях зарубежных стран. Разница между ними может быть лишь в мотивах предоставления государством политического убежища, закрепляемых нормами конституционного права. Россия предоставляет его «лица, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права». При этом принимается во внимание, что «преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища» (п. 2 Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища 1997 г.).

В Италии иностранный гражданин, лишенный в своей стране реальной возможности пользоваться демократическими свободами, гарантированными итальянской Конституцией, имеет право на убежище на территории Республики при соблюдении установленных законом условий (ст. 10 Конституции).

Болгария «предоставляет убежище иностранцам, преследуемым за их убеждения или деятельность по защите международно-признанных прав и свобод» (ч. 2 ст. 27 Конституции).

В то же время социалистические страны предоставляют политическое убежище иностранцам, которые преследуются в государстве своей гражданской принадлежности за борьбу во имя свободы, национальной независимости, социализма, демократии и мира, научной и культурной деятельности (ст. 82 Конституции Вьетнама, ст. 66 Конституции КНДР, ст. 13 Конституции Кубы). В других странах таких лиц могли бы посчитать заговорщиками или террористами, представляющими угрозу общественной и государственной безопасности.

Иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие на территорию зарубежной страны подпольно, незаконным способом, считаются нелегальными мигрантами. Своим присутствием они не порождают правовые состояния иностранства и безгражданства. Их высылают за пределы страны в судебном или административном порядке.

В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства государство устанавливает национальный режим, режим наибольшего благоприятствования и специальный режим.

Национальный режим определяют как уравнение иностранных граждан и лиц без гражданства в правах, свободах и обязанностях с гражданами государства, за исключением тех из них, которые оговорены конституцией, законом и международным договором. Россия в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства применяет национальный режим. Это нашло свое отражение в ст. 62

Конституции РФ, где записано, что «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации» (ч. 3). Аналогичные нормы имеются в конституциях Азербайджана (ст. 69), Молдовы (ч. 4 ст. 17), Португалии (ст. 15), Кыргызии (ст. 19) и Узбекистана (ст. 23).

Такая формулировка национального режима в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства является не совсем правильной. Большинство ограничений их прав и свобод устанавливается, прежде всего, конституционными нормами. Для подтверждения этого положения можно привести несколько разноплановых примеров.

Конституция Испании предусматривает, что иностранные граждане не могут участвовать в управлении делами государства, в компаниях по выборам кандидатов в представительные органы государственной власти и на выборные должности, замещать должности государственной службы (ст. 13, 23). Согласно ст. 16 Конституции Румынии «государственные гражданские или военные должности могут занимать и исполнять при этом соответствующие функции только лица, которые имеют румынское гражданство и постоянное местожительство в стране» (ч. 3). В Мексике иностранцам вообще запрещено заниматься политической деятельностью (ст. 33).

Иногда конституции зарубежных стран предоставляют явные преимущества гражданам государства в пользовании трудовыми и имущественными правами. В Гондурасе «иностранцы могут, в пределах установленных законом ограничений, заниматься лишь преподаванием наук и искусств, оказывать государству услуги в качестве техников или советников, и лишь в отсутствие гондурасцев, могущих занимать эти должности или оказывать эти услуги» (ст. 34 Конституции). На основании ст. 32 Конституции Мексики гражданам всегда отдается предпочтение перед иностранцами при получении различного рода концессий, занятии любых государственных постов и должностей в случаях, когда мексиканское гражданство не является обязательным. В Греции только граждане допускаются к исполнению любых государственных функций, если иное не предусмотрено специальными законами (ч. 4 ст. 4 Конституции).

Конституционные ограничения имущественных прав иностранных граждан и лиц без гражданства в основном касаются права приобретения в собственность недвижимости. В Литве земля, внутренние воды, леса, парки могут принадлежать на праве собственности только гражданам и государству (ст. 47 Конституции). По Конституции Армении «правом собственности на землю не пользуются иностранные граждане и лица без гражданства, за исключение случаев, предусмотренных законом» (ст. 28). В Болгарии иностранцы и иностранные юридические лица не могут приобретать право собственности на землю, кроме как в результате наследования по закону. Но в этом случае они должны передать свою собственность (ст. 22 Конституции). В Афганистане иностранным гражданам вообще запрещено конституционными нормами приобретать недвижимое имущество (ч. 1 ст. 41 Конституции).

Уникальная по своему характеру модель ограничения основных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства использована в Конституции Швеции. Конституция закрепляет закрытый перечень вопросов, по которым иностранцы полностью уравниваются со шведскими гражданами (§ 22 гл. 2). В этот перечень входят следующие вопросы:

свобода участвовать в собраниях и демонстрациях;
свобода вступать в какое-либо религиозное общество либо объединение и выходить из него;
защита от вмешательства в личную жизнь при введении персональных данных в ЭВМ;
запрет на применение смертной казни, телесных наказаний и пыток, средств медицинского воздействия в целях принуждения или вопреки желанию;
право на судебную проверку законности лишения свободы в связи с преступлением или подозрении в совершении преступления;
запрет обратной силы закона, отягощающего ответственность за преступления или устанавливающего новые налоги и иные выплаты государству;
защита от привлечения к суду по ранее рассмотренным деяниям, спорам или иным делам;
свобода от дискриминации по признаку расы, цвета кожи или этнического происхождения, или по признаку пола;
право союзов рабочих, предпринимателей и союзов предпринимателей использовать такие меры борьбы, которые связаны с их профессиональной деятельностью;
защита от экспроприации или иного аналогичного принуждения, а также от ограничений в пользовании землей или строениями;
право на образование.

Но, главное, пожалуй, заключается в том, что во многих статьях современных конституций закреплены нормы, согласно которым определенными правами и свободами обладают только граждане государства. Поэтому более правильными являются формулировки тех основных законов зарубежных стран, в которых подчеркивается, что права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства ограничиваются в первую очередь национальной конституцией. Примером тому может быть Конституция Украины, в которой записано: «Иностранцы и лица без гражданства, находящиеся в Украине на законных основаниях, пользуются теми же правами и свободами, а также несут такие же обязанности, как и граждане Украины, - за исключениями, установленными Конституцией, законами или международными договорами Украины» (ст. 26). Похожие, вплоть до полного совпадения, формулировки содержатся в конституциях Беларуси (ст. 11), Болгарии (ст. 27), Грузии (ст. 47), Казахстана (ч. 4 ст. 12) и Македонии (ст. 29).

Анализ конституционных положений показывает, что даже при установлении национального режима в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства они не могут пользоваться политическими правами и свободами и нести политические обязанности. Это исключительная прерогатива граждан государства.

Режим наибольшего благоприятствования устанавливается для граждан отдельной зарубежной страны. Для этого заключается двухсторонний договор, по которому каждое из государств обязано относиться к гражданам своего партнера на тех же условиях, что и к гражданам своей страны. Такой межгосударственный договор был заключен Данией и Исландией. В этой связи в Конституцию Дании была включена норма, предписавшая, что «граждане Исландии, которые пользуются равными правами с гражданами Дании в соответствии с Договором о датско-исландском союзе, сохраняют права граждан Дании, установленные настоящей Конституцией (ст. 87).

Специальный режим - это совокупность правовых условий, установленных национальной конституцией, законом или международным договором, когда отдельные права, свободы и обязанности закрепляются именно за иностранными гражданами. Так, конституции Вьетнама (ст. 25) и Китая (ст. 18) предоставляют иностранным гражданам, вкладывающим свои капиталы в национальные экономики, дополнительные имущественные права, устанавливают гарантии их реализации. «Хозяйство, основанное на иностранном капитале, - говорится в Конституции Вьетнама, - не подлежит национализации».

Все проанализированные выше режимы, создаваемые для иностранных граждан и лиц без гражданства, могут дополняться принципом взаимности, когда государство закрепляет за иностранцами из определенной страны точно такой же объем прав, которым пользуются его граждане в этой стране. Португалия, например, придерживается национального режима в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Тем не менее она готова предоставлять иностранным гражданам на принципе взаимности некоторые избирательные права. «Закон, - записано в ст. 15 Конституции, - может наделять иностранцев, проживающих на территории страны и на условиях взаимности со стороны соответствующего иностранного государства, избирательной правоспособностью на выборах в органы местного самоуправления» (ч. 4).

В рамках Европейского Союза предпринимаются усилия по максимальному сближению статуса граждан всех государств, входящих в его состав. Однако, как показывает опыт последних лет, не всегда это удается. Народы и правительства Великобритании, Франции, Италии выступают против свободы передвижения в границах Европейского Союза, наплыва неквалифицированной рабочей силы из стран Восточной Европы, ставшими недавно членами это объединения.

§ 6. Формы осуществления конституционных прав и свобод человека, личности и гражданина

В отечественной литературе по конституционному праву ведутся дискуссии о понятия и классификации индивидуальных и коллективных прав, об их соотношении, о статусе коллективного субъекта, его фундаментальных и делегированных правах, способах их защиты. При этом на основании анализа конституционных норм выделяются в качестве коллективных следующие права:

право на сопротивление угнетению и защиту конституционного строя;
права политической оппозиции;
права трудящихся (на забастовку, создание профсоюзов, участие в управлении предприятиями, на работу в благоприятных условиях и т.д.);
права потребителей и пользователей доброкачественными товарами и услугами;
права детей;
права женщин;
права национальных меньшинств и этнических групп;
права коренных народов страны.

Создается впечатление, что за основу классификации коллективных прав и свобод приняты названия соответствующих глав, разделов и статей конституций различных стран мира. Но если эту позицию довести до логического конца, то неизбежно придем к выводу, что граждане Таиланда и Японии не обладают правами и свободами и не несут никаких обязанностей. Ведь не случайно в структуре их конституций выделены в качестве элементов самостоятельные главы о правах, свободах и обязанностях народов Таиланда (гл. Ill—IV) и Японии (гл. III).

Конституции Азербайджана (ст. 54), Португалии (ст. 21), Гондураса (ст. 375) и ряда других конституций наделяют правом на сопротивление угнетению и защиту конституционного строя не какой-то мифический коллективный субъект, а вполне реальных граждан государства. Может вызвать некоторое недопонимание формулировка данного права в ст. 20 Основного закона ФРГ, поскольку его носителем в буквальном понимании являются «все немцы» (ч. 4). Однако по сложившейся традиции во всех конституционно-правовых актах Германии термины «немцы» и «граждане» употребляются как синонимы или один вместо другого.

Права политической оппозиции представляют собой организационно-правовые формы реализации права граждан на объединение, на участие в осуществлении политики государства, на информацию, на свободу мысли и слова, на проведение публичных мероприятий и т.п. Конкретным адресатом этих прав является не политическая оппозиция, а гражданин государства.

Понятие «права трудящихся» является собирательным по своему содержанию. В Конституции Португалии оно употребляется для обозначения различных экономических прав личности, которые реализуются в трудовых правоотношениях. Об этом недвусмысленно говорит само название первой главы третьего раздела Конституции Португалии - «Экономические права и обязанности» (ст. 58-59). В данной главе закреплены такие права личности, которые имеются практически во всех конституциях демократических стран, хотя они и обходятся без собирательных понятий.

Большое социальное значение имеют нормы конституций, которые закрепляют права потребителей. Но в обществе практически невозможно выделить какой-либо коллективный субъект и наделить его в конституционном порядке правом потребителей, поскольку в любой стране каждое физическое и юридическое лицо является потребителем товаров и услуг. Но конституции имеют в виду лишь индивидов, которым предоставляется «право на качественность потребляемых товаров и услуг, на получение образования и информации, на охрану здоровья, на безопасность своих экономических интересов, а также на возмещение ущерба» (ч. 1 ст. 60 Конституции Португалии).

В структуре конституций зарубежных стран иногда выделяются отдельные статьи под названием «дети». Однако анализ их содержания показывает, что в них закрепляются естественные права человека, поскольку ребенок еще не имеет своей личности (ст. 36 Конституции Эфиопии, ст. 28 Конституции ЮАР). Вряд ли допустимо истолковывать и принцип равенства детей, рожденных в браке, внебрачных и усыновленных, в качестве их коллективного права, как это делается, подчас, в юридической литературе.

Наличие в конституциях некоторых зарубежных стран отдельных статей или пунктов о правах женщин подчинено целям обеспечения принципа равенства мужчин и женщин. Как сказано в ст. 35 Конституции Эфиопии, властями «принята во внимание исторически сложившаяся практика неравенства и дискриминации, в результате которой пострадали женщины Эфиопии; с целью изменить данную практику предпринимаются конструктивные меры, Целью данных мер является предоставление специального внимания женщинам, направленного на предоставление им возможности конкурировать и участвовать в политической, социальной и экономической жизни государства, а также заниматься деятельностью в общественных и частных институтах наравне с мужчинами».

Вместе с тем следует отметить, что в содержании таких конституций нормативно закреплены и специфические права, которые могут принадлежать только женщинам. В их числе обычно выделяются право на отпуск по беременности и родам, право получать образование и информацию по планированию семьи (ст. 35 Конституции Эфиопии), право на отпуск по воспитанию ребенка, право заключенных-женщин находиться со своими детьми во время кормления грудью (п. L ст. 5 и п. XIX ст. 6 Конституции Бразилии). Но эти права даже при большой натяжке нельзя отнести к коллективным правам женщин.

Коренные народы любой страны, национальные меньшинства и этнические группы являются такими субъектами конституционного права, как социальные общности. Они действительно наделяются коллективными правами, необходимыми и достаточными для осуществления в той или иной форме национального суверенитете. В Венгрии, например, национальные и этнические меньшинства признаются на конституционном уровне участниками народной власти, представляющие собой государствообразующие факторы. Венгрия защищает национальные и этнические меньшинства. Она обеспечивает их коллективное участие в общественной жизни, сохранение и развитие их культуры, использование их родного языка, преподавание на родном языке, право использования названий на своем языке. Им предоставлены права на осуществление самоуправления с учетом национальных особенностей, представительство своих интересов в органах власти. Для принятия закона о правах национальных и этнических меньшинств необходимо набрать две третьих голосов депутатов, присутствующих на заседании Государственного собрания Венгерской Республики (§ 68 Конституции).

Таким образом, в ныне действующих конституциях стран мира не закрепляются коллективные права, свободы и обязанности человека, личности и гражданина. По своему характеру они всегда индивидуальны. Тем не менее, формы их осуществления могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Так, например, каждый гражданин в любой демократической стране обладает правом на массовые публичные мероприятия. Он может осуществить свое конституционное право индивидуально, но только в форме пикетирования. Но если гражданин в гордом одиночестве пройдет по улицам города с плакатом в руках, то это не будет демонстрацией, а просто прогулкой, хотя, может быть, и несколько экстравагантной. В случае объявления работником предприятия индивидуальной забастовки, его действия не будут расценены как акция протеста, а как обычный прогул. Вероятнее всего, что в Конституции Бразилии закрепляются наряду с индивидуальными правами, свободами и обязанностями человека, личности и гражданина и организационно-правовые формы их реализации. Только в этом случае появление во втором разделе Конституции отдельной главы под таким характерным названием, как «О личных и коллективных правах и обязанностях» можно считать логичным и обоснованным, поскольку в ее содержании не сформулированы какие-либо коллективные права (гл. I).