Конституционно-правовой статус гражданина

Характерная особенность конституционно-правового статуса гражданина заключается в том, что он по своему содержанию является исключительно емким. Во-первых, гражданин как биологическое существо обладает по рождению естественными, неотчуждаемыми правами человека, во-вторых, он как полноправный член общества наделяется с помощью конституционных норм всеми правами и свободами личности и в качестве такового обременяется серьезными обязанностями и, в-третьих, как лицо, имеющее устойчивую правовую связь с государством, приобретает политические права, свободы. Политические права и свободы гражданина - это гарантированные конституцией возможности лица беспрепятственно воздействовать на публичную власть в стране, участвовать в формировании и осуществлении деятельности органов государственной и муниципальной власти, в решении вопросов общенационального, регионального и местного значения. По своей сути они являются мерой политической свободы личности в ее естественном стремлении оказать воздействие на публичную власть в рамках, установленных законом.

Набор политических прав и свобод в современных конституциях довольно стандартен. В нем представлены: 1) свобода мысли и слова; 2) право на информацию; 3) право на объединение; 4) право на проведение массовых публичных мероприятий; 5) право на участие в управлении делами государства и на осуществление местного самоуправления; 6) право на участие в выборах и в референдуме; 7) право на обращение; 8) право на сопротивление угнетению и защиту конституционного строя.

Свобода мысли и слова. Ее следует понимать как гарантированную конституцией возможность гражданина беспрепятственно высказывать свои мысли, выражать свое мнение устно, письменно, посредством печати и художественных изображений. В России она закреплена в ст. 29 Конституции, согласно которой каждому гарантируется свобода мысли и слова. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них (ч. 1-3).

Нормы ст. 29 Конституции РФ сформулированы с учетом советского прошлого страны, когда тоталитарный режим заставлял каждого гражданина не только отказаться от своих убеждений, но и принуждал выражать совершенно чуждые ему мнения высшей партийной номенклатуры, захватившей власть. Конкретно это выражалось в сборе подписей под инспирированными обращениями с требованием расправиться с выдающимися учеными и писателями, в публичном одобрении грабежа чужой собственности, коллективизации и уничтожения самых трудолюбивых и деятельных крестьян, массовых политических репрессий, депортации целых народов, исторических решений очередного съезда партии, в восхвалении прозорливости и мудрости вождей, как выдающихся государственных деятелей современности и т.п.

Опыт мировой политической истории свидетельствует, что злоупотребление свободой мысли и слова зачастую подрывает общественные устои и приводит, в конечном счете, к тотальному отрицанию свободы, к жизни в рабстве. Поэтому вполне естественно, что в Конституции РФ появилась норма, в соответствии с которой «не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства» (ч. 2 ст. 29).

Аналогичным образом закрепляется свобода мысли и слова в конституциях многих зарубежных стран. Сходные с нормами российской Конституции о свободе мыли и слова встречаются положения в основных законах таких, например, государств, как Азербайджан, Мальта (ст. 41), Нидерланды (ст. 7), Турция (ст. 25), Финляндия (§ 12), Индия (ч. 2 ст. 19), Алжир (ст. 36), Тунис (ст. 8). Разница заключается лишь в том, что в их содержании более выпукло выделяются отдельные аспекты свободы мысли и слова, устанавливаются иногда дополнительные ее ограничения. Так, в Конституции Турции записано, что каждый имеет право на свободу мысли и убеждений. Никто не должен быть по какой-либо причине и с какой-либо целью принужден высказывать свои мысли и убеждения и никто не может быть обвинен в связи с ними. В то же время никакой язык, запрещенный законом (ненормативная лексика. - Ред.), не должен использоваться при выражении и распространении мыслей. Любые письменные или печатные материалы, пластинки, магнитные и видеоленты, а также другие средства выражения информации, используемые в нарушение этого положения, должны обязательно быть изъяты по решению судьи или компетентными органами, определенными законом, если промедление недопустимо.

В Индии свобода слова может быть ограничена в интересах суверенитета и целостности страны, безопасности государства, дружественных отношений с иностранными государствами, общественного порядка, приличия или морали либо во избежание проявлений неуважения к суду, распространения порочащих кого-либо сведений или подстрекательства к правонарушениям (ч. 2 ст. 19 Конституции).

Право на информацию. Оно представляет собой гарантированную конституцией возможность гражданина свободно искать, получать, хранить и распространять достоверные сведения о любых действиях и событиях, происходящих как внутри страны, так и в мире. Конституционное регулирование этого права осуществляется с учетом национальных особенностей каждой страны, политического опыта, реальных угроз информационной безопасности.

В России право на информацию рассматривается как элемент свободы мысли и слова. Поэтому в Конституции РФ по существу перечисляются действия, которые могут свободно осуществляться каждым гражданином. Как сказано в ст. 29 Конституции РФ, «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом» (ч. 4).

Однако свобода информации совершенно не мыслима без независимых СМИ и запрета цензуры. В этой связи Конституция РФ гарантирует свободу деятельности СМИ и запрещает цензуру (ч. 5 ст. 29).

Право на информацию может превратиться в конституционную фикцию в результате установления монополии на СМИ. С целью сохранения их независимости Конституция Беларуси установила, что «монополизация средств массовой информации государством, общественными объединениями или отдельными гражданами, а также цензура не допускаются» (ст. 33).

Конституции многих зарубежных стран устанавливают круг субъектов, обязанных предоставлять определенную информацию по требованию граждан. Соответствующие положения имеются в конституциях Молдовы (ст. 34), Румынии (ст. 31), Словакии (ст. 26). Чехии (ст. 17), Узбекистана (ст. 30). Филиппин (ст. 7 ч. III) и в ряде других конституций.

Однако наиболее полно право гражданина на информацию и корреспондирующие ему юридические обязанности иных субъектов конституционного права по ее предоставлению урегулированы нормами ст. 61 Конституции Польши. На их основе гражданин имеет право получать информацию о деятельности органов публичной власти и их должностных лиц. Это право охватывает также получение информации о деятельности органов хозяйственного и профессионального самоуправления, а также иных лиц и структурных подразделений в объеме, в котором они выполняют задачи публичной власти и осуществляют хозяйственное распоряжение коммунальным достоянием или имуществом государственной казны.

Право на информацию предполагает доступ к документам, а также допуск на заседания коллегиальных органов публичной власти, сформированных всеобщими выборами, с возможностью записи звука или изображения. Оно может быть ограничено исключительно по мотивам охраны прав и свобод других лиц и хозяйствующих субъектов, а также охраны публичного порядка, безопасности или важного экономического интереса государства, установленных в законе (ч. 1-3).

В сходной формулировке закреплено право на информацию в Конституции Бразилии. Согласно ст. 5 Конституции каждый имеет право получить от публичных органов информацию, касающуюся своих особых либо же коллективных или общих интересов. Она предоставляется в сроки, установленные законом, за исключением секретной информации, которая необходима для обеспечения безопасности общества и государства.

Значительный практический интерес представляют положения о праве на информацию Конституции Филиппин. Она наделяет граждан страны правом на доступ в установленных законом рамках к «официальным документам, равно как и к документам и бумагам, имеющим отношение к государственным актам, актам хозяйственной деятельности либо постановлениям, а также к данным проводимых правительством исследований, которые были использованы в целях разработки политики правительства» (ст. 7 ч. III)

Преимущество конституций Польши. Бразилии и Филиппин по сравнению с основными законами других государств состоит в том, что они закрепляют не только право гражданина на информацию, но главное механизм его реализации. Они по существу нормативно моделируют потенциальные конституционно-правовые отношения в информационной сфере.

Исключительно редко на конституционном уровне устанавливаются конкретные меры юридической ответственности за нарушение норм, закрепляющих ограничения права на информацию. В качестве примера можно сослаться на ст. 14 Конституции Греции, которая предусматривает конфискацию газет и других изданий после выхода их в свет в следующих случаях:

a) оскорбления христианской или любой другой известной религии;

b) оскорбления личности Президента Республики;

c) помещения публикации, раскрывающей информацию о структуре, вооружении и размещении вооруженных сил или фортификационных укреплений страны, либо имеющей целью насильственное свержение государственного строя, либо направленной против территориальной целостности государства;

d) помещения неприличных публикаций явно оскорбляющих общественную мораль (ч. 3).

Порядок реализации права граждан на информацию регулируется актами текущего законодательства. В России, например, действуют Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», федеральные законы от 13 января 1995 г. «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», а также подзаконные нормативные правовые акты.

На самом высоком уровне урегулирован порядок осуществления права граждан на информацию в Швеции. Это единственная в мире страна, где принят Основной закон о свободе высказываний (1991 г.), который является составной частью Конституции Швеции.

Право на объединение. Под этим правом следует понимать гарантированную конституцией возможность граждан создавать без предварительного разрешения органов государственной и муниципальной власти общественные объединения, добровольно вступать в уже созданные, участвовать в их деятельности, а также беспрепятственно выходить из них. Оно базируется на принципах добровольности, равноправия членов и других участников объединения, самоуправления, законности, гласности.

Право на объединение в той или иной формулировке закреплено почти во всех ныне действующих конституциях стран мира. В России на конституционном уровне установлено, что каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Конституция гарантирует свободу деятельности общественных объединений (ст. 30).

Право на объединение может быть реализовано в различных организационных формах. Как показывает опыт современной России, граждане создают политические партии, профсоюзы, общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности, религиозные группы и организации и т.д.

В конституциях зарубежных стран наиболее полно урегулировано право на объединение в форме политических партий. Они определяют место и роль политических партий в обществе и государстве, принципы, на которых они могут создаваться и осуществлять свою деятельность. Через партии граждане содействуют определению демократическим путем национальной политики государства (ст. 49 Конституции Италии), способствуют выявлению и выражению политической воли народа (ст. 41 Конституции Молдовы), соперничают на демократических началах при формировании народной воли и организации политической власти (ст. 51 Конституции Португалии), проводят избирательную компанию за «политическую партию или дело» (ст. 19 Конституции ЮАР).

Граждане создают и участвуют в работе политических партий на принципах добровольности, свободы объединения, демократичности внутренней структуры и публичной деятельности, коллегиальности, организационной обособленности от государства, законности. Научное представление о системе этих принципов можно получить в результате сравнительного анализа соответствующих норм конституций Андорры (ст. 26), Болгарии (ст. 11), Греции (ст. 12), Португалии (ст. 51), Румынии (ст. 37), Таиланда (ст. 65).

В ст. 6 Конституции Испании выделен в качестве самостоятельного принцип политического плюрализма, в соответствии с которым партии конкурируют в процессе формирования и выражения воли народа. В таком контексте этот принцип означает, что каждая партия Испании должна уважительно относиться к политическим альтернативам своих конкурентов в борьбе за власть, к их свободному выбору.

Вместе с тем, закрепляя право граждан на объединение в политические партии, конституции зарубежных стран четко определяют рамки его реализации. В состав политических партий не могут входить военнослужащие, сотрудники органов национально безопасности, правоохранительных органов и судьи (ст. 36 Конституции Беларуси, ст. 26 Конституции Грузии, ст. 23 Конституции Казахстана).

Однако самые жесткие ограничения по субъектному составу политических партий установлены Конституцией Турции. В соответствии со ст. 68 Конституции в политические партии не могут вступать судьи и прокуроры, члены высших судебных органов, включая счетные суды, государственные служащие в общественных учреждениях и организациях, другие государственные служащие, не обладающие статусом работников, военнослужащие и студенты, не имеющие высшего образования.

Право граждан на объединение в политические партии не может противоречить основным конституционным ценностям. Наиболее четко это положение сформулировано в ст. 42 Конституции Алжира. «Право на создание политических партий, - сказано в ней, - признается и гарантируется. Вместе с тем осуществление этого права не может сочетаться с покушением на основные свободы, фундаментальные ценности и составляющие национальной идентичности, национальное единство, безопасность и территориальную целостность, независимость страны и суверенитет народа, а также на демократический и республиканской характер государства; политические партии не могут создаваться на религиозной, лингвистической, расовой, половой, корпоративной или региональной основе. Любая зависимость в какой бы то ни было форме политических партий от зарубежных государств запрещена. Ни одна политическая партия не может прибегать к насилию или принудительным акциям, независимо от их природы и форм».

В Молдове и Румынии признаются неконституционными все партии и другие общественно- политические организации, цели или деятельность которых направлены против политического плюрализма, принципов правового государства, суверенитета, независимости и территориальной целостности страны (ст. 41 Конституции Молдовы, ст. 37 Конституции Румынии).

Граждане Афганистана имеют право создавать только такие политические партии, программа и устав которых не противоречат принципам святой религии Ислама и целям самой Конституции. Создание и функционирование партии, основанной на этнической и языковой принадлежности, на идеях исламской школы мысли и религии недопустимо (ч. 2-3 ст. 35 Конституции Афганистана).

В целях предотвращения слияния партийного и государственного аппарата и установления тоталитарного политического режима Конституция Венгрии нормативно определила, что «партии не могут непосредственно осуществлять государственную власть. В соответствии с этим ни одна партия не может осуществлять управление ни одним государственным органом. В интересах разделения партийной и государственной власти закон должен определить те государственные посты и должности, которые не может занимать член партии или служащий» (§ 3).

В некоторых зарубежных странах на конституционном уровне запрещено создавать политические партии по производственному принципу. Так, в Конституции Хорватии записано, что партии организуются по территориальному принципу (ст. 6). Во многом аналогичной по своему смыслу является норма ст. 37 Конституции Украины, определяющая, что «не допускается создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной и судебной власти и исполнительных органах местного самоуправления, воинских формированиях,...на государственных предприятиях, в учебных заведениях и других государственных учреждениях и организациях».

Таким образом, право граждан на объединение в политические партии существенно ограничено конституционными нормами. Такое положение объясняется тем, что партии в своей борьбе за власть должны действовать в рамках конституции и закона. В противном случае они будут представлять угрозу общественной и государственной безопасности страны.

В отличие от политических партий профсоюзы, общественные объединения, религиозные организации и группы создаются в демократических странах совершенно свободно, без предварительного разрешения (ст. 73 Конституции Исландии). В Испании они заносятся в «реестр только с целью придания гласности их деятельности» (ст. 22 Конституции).

Положения конституций о праве граждан на объединение получают более подробную регламентацию в текущем законодательстве. В России приняты федеральные законы от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», от 8 декабря 1995 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях», от 11 июля 2001 г. «О политических партиях». Законы о политических партиях, общественных объединениях и другие акты приняты в Германии, Венгрии, Японии, Австралии, Мексике и в ряде других стран.

Право на проведение массовых публичных мероприятий. Оно представляет собой гарантированную конституцией возможность граждан проводить массовые публичные мероприятия с целью выработки общего мнения их участников по общественно значимым вопросам, выражения своих интересов, требований, взглядов. В таком понимании это право закреплено в конституциях большинства стран мира. Так, в ст. 31 Конституции РФ записано, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Легальные определения форм реализации права граждан на проведение массовых публичных мероприятий сформулированы в ст. 2 Федерального закона от 13 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях и пикетированиях». Развивая положения ст. 31 Конституции РФ, закон посредством норм-дефиниций дает следующие определения;

собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого места для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной
агитации;
шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Сходная модель конституционной регламентации форм осуществления права граждан на проведение публичных мероприятий применена в странах СНГ. В конституциях Армении (ст. 26), Беларуси (ст. 35), Казахстана (ст. 32), Молдовы (ст. 40), Таджикистана (ст. 29), Украины (ст. 39) и Узбекистана (ст. 33) названы в основном такие же формы публичных мероприятий, как и в российской Конституции.

Однако в конституциях большинства стран дальнего зарубежья формы реализации права на проведение массовых публичных мероприятий специально не выделяются. В лаконичной формулировке обычно закрепляется право или свобода граждан собираться мирно и без оружия. Соответствующие нормы имеются в конституциях Албании (ст. 47), Боснии и Герцеговины (ч. 3 ст. II), Венгрии (§ 62), Литвы (ст. 36), Польши (ст. 57), Индии (ч. 1 ст. 19), Малайзии (п. d ст. 10), Мексики (ст. 9), а также в конституциях многих других государств.

Вместе с тем следует отметить, что в отдельных странах приняты конституции, в содержании которых определены одна или две организационные формы реализации права граждан на проведение массовых публичных мероприятий. Согласно ст. 52 Конституции Кыргызии граждане вправе проводить только народные курултаи по вопросам, имеющим государственное и общественное значение (ч. 2). По Конституции Бангладеш допускаются лишь «мирные и безоружные собрания и процессии» (ст. 37). В Хорватии «за всеми гражданами признается право на мирные собрания и на публичный протест» (ст. 42 Конституции). Конституция Финляндии предоставила право каждому организовывать без получения разрешения собрания и демонстрации и участвовать в них (§ 13).

Такой способ конституционного регулирования права на проведение массовых публичных мероприятий вряд ли можно признать оптимальным. Почти в каждой стране принимаются законы, устанавливающие порядок реализации столь важного конституционного права граждан. Однако правила юридической техники требуют, чтобы при детализации конституционных норм актами текущего законодательства не вводились в их содержание новые понятия и категории, которые не фигурируют в тексте самой конституции, не изменялся их смысл. Между тем практика проведения массовых публичных мероприятий в каждой стране может выработать новые организационные формы реализации данного права граждан, что потребует внесения дополнений в конституцию, приведения в действие усложненной процедуры основного закона государства.

Некоторые конституции зарубежных стран, нормативно устанавливают ограничения права граждан на проведение массовых публичных мероприятий. Среди них выделяется Конституция Македонии, которая предусматривает минимальные ограничения этого права. «Граждане имеют право, - сказано в ст. 21 Конституции, - мирно собираться и выражать публичный протест без предварительного уведомления властей и специального разрешения. Использование этого права может быть ограничено только в условиях чрезвычайного и военного положения».

Скорее всего, ультрадемократические нормы ст. 21 Конституции Македонии были навязаны стране так называемым западным сообществом во время скоординированной акции по уничтожению Югославии, поскольку они несут потенциальную угрозу ее общественной и государственной безопасности, являются по существу миной замедленного действия. Опыт проведения массовых публичных мероприятий в различных странах мира показывает, что они часто перерастают в массовые беспорядки. Но для пресечения преступных деяний в Македонии необходимо предварительно ввести чрезвычайное положение, что связано с потерей времени, необходимого для решительных действий легитимной власти.

Более разумные и обоснованные ограничения права граждан на проведение массовых публичных мероприятий установлены конституциями Беларуси, Греции, Дании, Исландии, Казахстана, Словении, Украины, Чехии, Швеции и ряда других зарубежных стран.

Конституция Беларуси гарантирует властью государства свободу только тех собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, которые не нарушают правопорядок и права других граждан страны (ст. 35).

В Греции граждане имеют право собираться мирно и без оружия. Но собрания под открытым небом могут быть запрещены обоснованным решением полицейских властей повсеместно - если они чреваты серьезной угрозой для общественной безопасности или в определенном районе - если существует серьезная угроза нарушения общественно-экономической жизни (ст. 11 Конституции).

На основании Конституции Дании уличные собрания граждан могут быть запрещены, если они представляют угрозу общественному порядку (ст. 79).

В соответствии с предписаниями Конституции Исландии «демонстрации под открытым небом могут быть запрещены, если имеется опасность, что они вызовут беспорядки» (ст. 74).

Граждане Казахстана обладают правом мирно и без оружия проводить массовые публичные мероприятия. Однако «пользование этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц» (ст. 32 Конституции).

По Конституции Кипра граждане осуществляют право на участие в собраниях мирного характера в полном объеме, за исключением ограничений, «абсолютно необходимых для безопасности Республики, конституционного порядка, общественной безопасности, общественного порядка, общественного здоровья, общественной нравственности или для защиты прав и свобод, гарантированных настоящей Конституцией» (ч. 1,3 ст. 21).

Согласно Конституции Литвы «нельзя запрещать или препятствовать гражданам собираться без оружия на мирные собрания». Но это право «может быть ограничено законом в случае необходимости защищать государственную или общественную безопасность, общественный порядок, здоровье или нравственность людей либо права и свободы других лиц» (ст. 35).

Примерно такой же набор ограничений права граждан на проведение массовых публичных мероприятий нормативно оформлен и в конституциях других обозначенных выше стран. Тем не менее они устанавливают и некоторые дополнительные ограничения, такие, например, как необходимость «предотвращения распространения опасных инфекций» (ст. 42 Конституции Словении), «охраны имущества» (ст. 19 Конституции Чехии), «в интересах уличного движения» (§ 14 Конституции Швеции).

Закрепление в национальных конституциях права граждан мирно и без оружия проводить собрания, митинги и демонстрации, шествие и пикетирование с его абсолютно необходимыми ограничениями дает возможность, с одной стороны, обеспечить свободное выражение своей воли, взглядов и мнений по общественно значимым вопросам, а с другой стороны, - не допустить посягательств на конституционный строй, общественную и государственную безопасность, права и свободы человека, личности и гражданина. Однако конституционные ограничения должны в равной мере соблюдаться как организаторами и участниками массовых публичных мероприятий, так и представителями властей. Бездействие властей Украины в 2013-2014 годах привело к тяжелейшему конституционному кризису, массовым беспорядкам, захвату государственных и общественных зданий, уничтожению имущества, дезорганизации работы коммунального транспорта, посягательствам на жизнь сотрудников милиции, нарушениям прав и законных интересов жителей Киева.

Между тем в США, Великобритании, Франции и Германии подобные протестные акции подавляются самым жестоким образом.

Парадоксы современного миропорядка проявляются в том, что законодатели мод на европейские стандарты демократии и права человека отдают в своих странах право граждан на проведение массовых публичных мероприятий на откуп полиции. «Бельгийцы, - говорится в ст. 26 Конституции, - имеют право собираться мирно и без оружия, соблюдая законодательство, которое может регулировать осуществление этого права, но во всяком случае без предварительного разрешения. Это положение не применяется к собраниям на открытом воздухе, на которые полностью распространяется законодательство о полиции».

Таким образом, в Бельгии осуществление права граждан на проведение массовых публичных мероприятий, за исключением собраний в помещениях, регулируется не конституционно-правовыми нормами, а нормами полицейского законодательства. Это значит, что сотрудники полиции для поддержания общественного порядка могут на основании ведомственных актов применять спецсредства, оружие, технику для разгона митингов и демонстраций, задерживать правонарушителей. Только от других стран США и Европейский Союз, применяя двойные стандарты демократии, требует вести переговоры с вооруженными бандформированиями, не препятствовать демонстрантам строить на улицах баррикады, разбивать на площадях палаточные городки, захватывать государственные и общественные здания, арестовывать погромщиков. При этом преследуется цель, путем провоцирования «цветочных» и «фруктовых» революций, насадить под видом борьбы за демократию марионеточные режимы, как это было сделано в Косово, Ираке и Ливии.

Конституция Нидерландов акцентирует внимание на ответственности за злоупотребление правом на проведение собраний и демонстраций (ч. 1 ст. 9).

Порядок реализации права граждан на проведение массовых публичных мероприятий регулируется в большинстве стран мира специальными законами, в содержании которых преобладают нормы конституционного права. В России действует уже упоминавшийся Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях и пикетированиях». Он предусматривает уведомительный порядок проведения в России большинства массовых публичных мероприятий, закрепляет права и обязанности их организаторов и участников, полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и исполнительного органа государственной власти местного самоуправления по согласованию даты, места и времени проведения публичного мероприятия, а также устанавливает гарантии права граждан на проведение данных мероприятий.

Право на участие в управлении делами государства и на осуществление местного самоуправления. Его следует понимать, как гарантированную конституцией возможность граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а также самостоятельно осуществлять местное самоуправление. В Конституции РФ прежде всего сформулирована общая норма о праве граждан участвовать в управлении делами государства, а затем она детализируется путем нормативного определения конкретных форм его реализации, освещения категорий более низкого порядка.

Структурно общая норма обособлена в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ, согласно которой «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». Она детализируется нормой-принципом, на основании которой возникло правовое состояние равного доступа всех граждан России к государственной службе (ч. 4), которое является непрерывно длящимся правоотношением конституционного характера. Наконец, посредством регулятивной нормы установлено, что граждане РФ «имеют право участвовать в отправлении правосудия» (ч. 5).

Прохождение государственной службы и отправление правосудия по смыслу норм ст. 32 Конституции РФ выступают в качестве самостоятельных форм осуществления права граждан России

участвовать в управлении делами государства.

Самобытность местного самоуправления в России заключается в том, что его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). В этой связи вполне допустимо выводить право граждан России на осуществление местного самоуправления из содержания ст. 130 Конституции РФ, в которой записано, что «местное самоуправление осуществляется гражданами» (ч. 2).

Право граждан России на участие в управлении делами государства и на осуществление местного самоуправления реализуется ими в следующих организационных формах:

выборы Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительных органов местного самоуправления, высшего должностного лица субъекта РФ, главы муниципального образования;
обсуждение проекта Конституции РФ, проектов федеральных законов и законов субъекта РФ, устава муниципального образования и иных правовых актов местного самоуправления;
принятие важнейших решений на референдуме Российской Федерации, референдуме субъекта РФ и на местном референдуме;
прохождение в определенной законом должности государственной гражданской, воинской или правоохранительной службы, а также муниципальной службы;
отправление правосудия в должности федерального судьи, мирового судьи или присяжного заседателя.

Принятая в России модель конституционного регулирования права граждан на участие в управлении делами государства и на осуществление местного самоуправления получила довольно широкое распространение и в зарубежных странах. Аналогичные или сходные положения имеются в конституциях большинства стран СНГ и в основных законах таких государств, как Испания (ст. 23), Италия (ст. 51), Литва (ст. 33), Португалия (ст. 48, 50), Словакия (ст. 30), Монголия (п. 9 ч. 1 ст. 16) и др.

Определенный практический интерес представляет опыт конституционного регулирования рассматриваемого права граждан в Португалии. Так, в ст. 48 Конституции сформулирована общая норма, согласно которой «все граждане имеют право принимать участие в политической жизни и в решении общественных вопросов, стоящих перед страной, непосредственно или через законно избранных представителей» (ч. 1). Ее логическим продолжение стали нормы ст. 50 Конституции, посредством которых установлено, что все граждане имеют право занимать государственные должности на условиях равенства и свободы. Ничьи интересы не могут быть ущемлены при назначении, найме, продвижении по службе или при получении социальных выгод (ч. 1-2).

Актуальность этих норм для России состоит в том, что в нашей стране должности государственной службы в основном замещаются на принципах протекционизма, приятельских отношений, родственных привязанностей, личной преданности руководителю. Поэтому большинство должностей государственной службы занято некомпетентными, профессионально несостоятельными чиновниками.

Однако в конституциях большинства зарубежных стран, как правило, выделяются лишь отдельные элементы права граждан на участие в управлении делами государства и на осуществление местного самоуправления. В первую очередь это касается права граждан на равный доступ к государственной службе. Оно закреплено, к примеру сказать, в конституциях Грузии (ст. 29), Нидерландов (ст. 3), Польши (ст. 60), Турции (ст. 70), Хорватии (ст. 44), Эстонии (ст. 30), Бангладеш (ст. 29), Бахрейна (ст. 16), Республики Корея (ст. 24), Пакистана (ч. 1 ст. 27), ЮАР (п. b ст. 19), Гондураса (ст. 5), Мексики (ст. 32).

В Пакистане, с целью обеспечения представительства всех слоев населения в органах государственной власти, установлены определенные ограничения права граждан на равный доступ к государственной службе. Согласно ст. 27 Конституции при приеме на государственную службу Пакистана запрещена дискриминация граждан, имеющих достаточную квалификацию, на основании расы, вероисповедания, касты или места рождения или проживания. Однако в течение периода, срок которого не должен превышать 16 лет со дня вступления в силу Конституции, посты могут быть зарезервированы для лиц, которые принадлежат к любому классу и проживают в любой области, с целью их адекватного представления на службе страны (ч. 1).

Конституции некоторых зарубежных стран закрепляют такой дополнительный элемент права граждан на участие в управлении делами государства и на осуществление местного самоуправления, как право народной законодательной инициативы. Это право нормативно оформлено в Федеральном конституционном законе Австрии от 10 ноября 1920 г. (ч. 2 ст. 41), конституциях Италии (ст. 71), Латвии (ст. 65, 78), Румынии (ст. 73), Словении (ст. 88) и Швейцарии (ст. 138).

Сравнительный анализ конституционных норм показывает, что не во всех из перечисленных стран право народной законодательной инициативы может быть реализовано на практике. Так, например, в ст. 71 Конституции Италии записано, что «народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем 50 000 избирателей предложения, составленного в форме постатейного проекта».

При попытке осуществления этого права неизбежно возникнут непреодолимые трудности, что по существу превращает его в конституционную фикцию. Во-первых, проект закона могут разработать только специалисты, во-вторых, для сбора 50 тыс. подписей избирателей требуется много сил и времени, и, в-третьих, принятие или отклонение такого законопроекта целиком и полностью зависит от усмотрения Парламента Италии, поскольку он рассматривается в обычном порядке.

Тем не менее в конституциях Латвии и Швейцарии содержатся нормы, регулирующие право народной законодательной инициативы, которые являются вполне работающими. Согласно ст. 78 Конституции Латвии «не менее одной десятой части избирателей вправе представить Президенту Республики полностью разработанный проект поправок к Конституции или законопроект, который Президент Республики передает Сейму. Если Сейм не примет проект без изменений по существу, то таковой передается на народное голосование». В Швейцарии, если 100 тыс. избирателей предложат полный пересмотр Союзной конституции, то это требование должно быть вынесено на голосование народа (ст. 138 Конституции).

Таким образом, гарантией осуществления права народной законодательной инициативы в Латвии и Швейцарии являются конституционные нормы, передающие судьбу законопроекта на усмотрение самих избирателей, управомоченных выразить свою волю на всенародном референдуме.

Порядок реализации права граждан на участие в управлении делами государства и на осуществление местного самоуправления регулируется нормами текущего законодательства. В России первостепенная роль в этом отношении принадлежит Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», федеральным законам от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 2 мая 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 17 декабря 1999 г. (в ред. от 22 июля 2008 г.) «О мировых судьях в Российской Федерации». Своими нормами они детализируют и развивают положения ст. 32 и 130 Конституции РФ о прохождении гражданами России государственной и муниципальной службы, об осуществлении местного самоуправления, отправлении правосудия.

Право на участие в выборах и референдумах. Его следует понимать как гарантированную конституцией возможность граждан участвовать в формировании выборных органов государственной и муниципальной власти, в принятии решений на референдуме. Оно закреплено практически во всех ныне действующих конституциях стран мира. Разница между конституциями заключается только в объеме нормативного регулирования самого права. В содержании одних конституций ему посвящены лишь отдельные статьи, а в других - выделены целые главы или разделы.

В Конституции РФ содержится чрезмерно лаконичная формулировка права граждан на участие в выборах и референдуме. Как сказано в ст. 32 Конституции, «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также участвовать в референдуме. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» (ч. 2-3).

Таким образом, в Конституции РФ в самом общем плане закреплено лишь активное и пассивное избирательное право граждан, а также право на участие в референдуме. Это дает Федеральному Собранию РФ возможность беспредельного усмотрения в детализации конституционных норм актами текущего законодательства, менять перед каждой избирательной компанией по выборам Президента РФ и депутатов Государственной думы правила игры.

Выгодно в этом отношении отличаются конституции Беларуси, Венгрии, Исландии, Мальты, Норвегии. Португалии, Словакии, Мьянмы, Таиланда, Бразилии, Колумбии, Мексики. В их содержании сформулированы фундаментальные нормы, регулирующие право граждан на участие в выборах и референдуме, которые могут быть подвергнуты исключительно адекватной детализации актами текущего законодательства. Помимо прочего, это придает известную стабильность всему национальному законодательству о выборах и референдуме.

В структуре Конституции Беларуси, например, выделен раздел III под характерным названием: «Избирательная система. Референдум», в состав которого органично вписаны две главы. В первой главе четко определены субъекты избирательного процесса, закреплены принципы избирательного права, в том числе принцип свободных выборов, заложены основы правового статуса избирательных комиссий, установлен порядок финансирования подготовки и проведения выборов, выдвижения кандидатов в депутаты, предусмотрены конституционные ограничения реализации права граждан на участие в выборах (ст. 64-71). Во второй главе определены виды референдума, круг их участников, порядок инициирования, назначения и проведения референдума, юридическая сила решений, принятых путем народного голосования (ст. 73-78). В частности, в ст. 77 Конституции Беларуси установлено, что «решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом».

Во всех перечисленных выше конституциях зарубежных стран закреплены аналогичные нормы, что снимает необходимость их анализа.

Порядок реализации права граждан на участие в выборах и референдуме регулируется во всех странах мира законами и подзаконными актами. В России наиболее важными из них являются: Федеральный конституционный закон от 3 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации», федеральные законы от 5 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 2 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 1 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации». В субъектах РФ приняты законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, а также выборных должностных лиц государственной и муниципальной власти.

Накопленный правовой материал о порядке реализации права граждан России на участие в выборах и референдуме позволяет с полным основанием ставить вопрос о кодификации разрозненных и подчас противоречивых нормативных правовых актов. Богатый опыт в этом отношении имеется в Бельгии, Франции, на Филиппинах, в Египте, Камеруне, на Мадагаскаре, в Сенегале и Аргентине. В этих странах действуют избирательные кодексы, представляющие собой комплексные акты, в которых содержатся практически все институты такой важнейшей подотрасли конституционного права, как избирательное право.

Право на обращения. Это право можно определить как гарантированную конституцией возможность граждан обращаться индивидуально или коллективно в органы государственной и муниципальной власти страны с предложениями, заявлениями и жалобами. Нормативно оно закреплено в ст. 33 Конституции РФ, согласно которой граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Классификация обращений на виды и легальное определение каждого из них даны в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Закон подразделяет все обращения на следующие виды:

предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

В конституциях зарубежных стран вместо принятого в России понятия «обращение» употребляется термин «петиция». В новейших словарях иностранных слов и выражений он истолковывается как письменное коллективное ходатайство, подаваемое обычно в высшие органы государственной власти страны.

Однако современная конституционная практика показывает, что петиция отличается от обращения лишь по форме. Если обращение может быть изложено на личном приеме у должностного лица в устной форме, то петиция подается в орган государственной власти только в письменном виде. Но по своему характеру петиция может быть предложением, ходатайством, заявлением, жалобой, адресованным в органы государственной власти, компетентным решать соответствующие вопросы.

Право петиций закреплено как в первых писанных конституциях зарубежных стран, так и в новейших. В частности, в первой поправке к Конституции США, вступившей в силу в 1791 г., сформулирована норма, согласно которой Конгресс не должен издавать законов, ограничивающих право народа обращаться к Правительству с петициями об удовлетворении жалоб. Это право закреплено и в ст. 11 Основного закона Австрии от 21 декабря 1867 г. «Об общих правах граждан королевств и земель, представленных в Имперском совете», который является составной частью ныне действующей Конституции Австрии.

R числе новейших конституций, в содержании которых сформулировано право на петиции, можно назвать основные законы Андорры (ст. 23), Бельгии (ст. 28), Германии (ст. 17), Испании (ст. 29), Италии (ст. 50), Нидерландов (ст. 5), Португалии (ст. 52), Турции (ст. 74), Японии (ст. 16), ЮАР (ст. 17).

Почти в каждой из названных конституций содержится лаконичная формулировка права граждан на петиции, закреплена бланкетная норма. Так, в ст. 23 Конституции Андорры сказано, что любое непосредственно заинтересованное лицо имеет право обращаться к публичным властям с петицией в форме и на условиях, предусмотренных законом. Тем не менее Конституция Японии нормативно очерчивает круг вопросов, которые могут стать предметом петиций. «Каждый имеет право, - записано в ст. 16 Конституции, - обращаться с мирной петицией о возмещении ущерба, о смещении публичных должностных лиц, о введении, отмене или исправлении законов, указов или предписаний, а также по другим вопросам». При этом «никто не может быть подвергнут дискриминации за подачу таких петиций».

Конституции Италии и Португалии несколько ограничивают право граждан на петиции. В соответствии с их предписаниями петиции можно адресовать только в национальный парламент, а если он бикамеральный, то в его палаты. Как гласит ст. 50 Конституции Италии, «все граждане могут направлять в палаты петиции с требованием законодательных мероприятий или с изложением общественных нужд».

Значительными конструктивными особенностями отличаются нормы Конституции Португалии, закрепляющие право на подачу петиций. В ст. 52 Конституции первоначально сформулирована общая норма, согласно которой все граждане могут в индивидуальном порядке или коллективно подавать в высшие государственные или другие органы власти петиции, заявления, требования или жалобы для защиты их прав, Конституции, законов или общих интересов. Затем ее положения детализируются бланкетной нормой, на основании которой должен быть принят закон, устанавливающий условия рассмотрения коллективных петиций на пленарном заседании Ассамблеи Республики, поступающих в ее адрес. Эта норма подтверждает сделанный вывод, что в Португалии коллективные петиции могут также направляться только в парламент страны, Ассамблею Республики.

Порядок реализации конституционного права на обращения или петиции регулируется национальными законами. В России, как известно, действует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Он предписывает органам государственной и муниципальной власти регистрировать все обращения граждан, строго соблюдать установленные сроки их рассмотрения, давать письменные ответы по существу поставленных вопросов, не разглашать сведений, содержащихся в обращениях. Законом запрещено преследование гражданина в связи с его обращением в государственный или муниципальный орган власти или к должностному лицу с критикой их деятельности либо с целью восстановления или защиты как его прав, свобод и законных интересов, так и других лиц.

К этому следует добавить, что названный закон попутно подправил и Конституцию РФ, исправил, как пишут отечественные государствоведы, недостаток ее нормы. Суть проблемы состоит в том, что Конституция РФ нормативно наделяет правом на обращения только граждан России. Однако в ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» записано нечто другое: «Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом» (п. 3). Между тем в ст. 15 Конституции РФ установлено, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Если представить себе совершенно невероятную для России ситуацию, что в органах государственной и муниципальной власти работают законопослушные чиновники, то они, руководствуясь Конституцией РФ, не будут принимать к рассмотрению обращения иностранных граждан и лиц без гражданства. Им понадобится постановление Конституционного Суда РФ.

Право на сопротивление угнетению и защиту конституционного строя. Оно представляет собой гарантированную конституцией возможность граждан оказывать сопротивление тоталитарному режиму, проводить кампании гражданского неповиновения, защищать конституционный строй государства. Первоначально право на сопротивление диктаторскому правительству было закреплено в Декларации независимости США 1776 г., в период борьбы североамериканских колоний

Великобритании за свое освобождение. В ней отмечается, что любое правительство должно осуществлять власть, основанную на согласии народа. «Если же данная форма правительства становится гибельной для этой цели, то народ имеет право изменить правительство, основанное на таких принципах и с такой организацией власти, какие, по мнению этого народа, всего более могут способствовать его безопасности и счастью».

Право на сопротивление угнетению сформулировано в акте Великой Французской буржуазной революции - Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Согласно ст. 2 Декларации целью всякого политического Союза является обеспечение естественных и неотчуждаемых прав человека, в качестве которых выступают свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению. Поскольку этот документ является составной частью ныне действующей Конституции Франции, то можно с твердым основанием утверждать, что французские граждане реально обладают правом на сопротивление угнетению.

В новейших конституциях зарубежных стран право граждан на сопротивление предполагает насильственное противодействие деструктивным политическим силам или отдельным лицам, посягающим на конституционный строй государства, права и свободы человека, личности и гражданина. Так, в ст. 20 Основного закона ФРГ установлено, что Германия является демократическим и социальным федеративным государством, в котором законодательство связано конституционным строем, а исполнительная власть и правосудие - законом и правом. Все немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить этот строй, если иные средства не могут быть использованы (ч. 1, 3-4). Конституция Португалии признает за каждым право оказывать сопротивление любому приказу, который наносит ущерб его правам и свободам и их гарантиям, а также применять силу для отпора любой агрессии, если невозможно обратиться к представителям власти (ст. 21). В Словакии граждане обладают правом на сопротивление каждому, кто посягает на демократический порядок осуществления основных прав и свобод человека, предусмотренных Конституцией, если деятельность конституционных органов и действенное использование средств, предусмотренных законом, оказываются невозможными (ст. 32 Конституции). Аналогичная норма о праве граждан на сопротивление сформулирована в ст. 23 Хартии основных прав и свобод Чехии (1991 г.).

В Азербайджане право граждан на сопротивление выступает в качестве одной из гарантий государственной безопасности страны. Это вытекает из содержания ст. 54 Конституции, согласно которой граждане имеют право оказывать сопротивление попытке мятежа против государства или государственного переворота (ч. 2).

Конституции Таиланда, Бенина и Ганы предоставляют гражданам право на сопротивление, которое может осуществляться с применением исключительно мирных средств. Так, в ст. 69 Конституции Таиланда записано: «Человек должен иметь право мирно противостоять действиям, направленным на приобретение власти в стране средствами, которые не соответствуют способам, предусмотренным в этой Конституции». Конституции Бенина и Ганы наделяют граждан правом на сопротивление власти любыми мирными средствами, включая кампании гражданского неповиновения.

Таким образом, право на сопротивление угнетению и защиту конституционного строя закрепляется преимущественно в основных законах тех стран, народы которых пережили ужасы тоталитарного режима и стремятся обезопасить себя от повторения прошлого.

Конституции всех стран мира не только предоставляют гражданам политические права и свободы, но и возлагают на них политические обязанности, которые они должны исполнять в сфере взаимодействия с государством. Конституция РФ закрепляет только одну политическую обязанность гражданина - нести военную службу. В Конституции защита Отечества признается долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации, Но в случае если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях, то он имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой (ст. 59).

Политическая обязанность гражданина нести военную службу закреплена в конституциях всех государств, которые не перешли полностью на контрактную систему комплектования армии.

В некоторых странах установлена обязанность граждан принимать участие в выборах (обязательный вотум). Так, например, в Таиланде «каждый человек обязан осуществлять свое активное избирательное право на выборах» (ст. 72 Конституции). В Коста-Рике участие в выборах признано на конституционном уровне «обязательной и первичной гражданской функцией» (ст. 93). Граждане Мексики обязаны «голосовать на народных выборах в соответствующем избирательном округе» (ч. III ст. 36 Конституции). В Италии конституционными нормами обеспечено причудливое сочетание свободного и обязательного голосования граждан на выборах. Согласно ст. 48 Конституции «голосование является личным и равным, свободным и тайным. Его осуществление является гражданским долгом».

В конституциях социалистических стран политические обязанности граждан сформулированы таким образом, что они скорее напоминают моральные принципы строителей коммунизма или революционные призывы. Так, например, в соответствии с Конституцией КНДР граждане обязаны:

в высокой мере проявлять дух коллективизма;
уважать коллектив и организацию, создавать революционную атмосферу беззаветной борьбы в
защиту интересов общества и народа, интересов Родины и революции;
повышать революционную бдительность в отношении происков империалистов и враждебных элементов всех мастей, выступающих против социалистического строя страны;
строго соблюдать государственную тайну;
защищать Отечество, нести военную службу в установленном законом порядке (ст. 68, 71-72).

Столь абстрактные формулировки политических обязанностей граждан КНДР открывают широкий простор для произвола властей, массовым злоупотреблениям.