Конституционное право. Университетский курс

Конституционные основы регионалистского государства

Промежуточное положение между унитарным государством и федерацией занимает регионалистское государство. Его характерная особенность заключается в том, что в нем все административно-территориальные единицы высшего уровня (регионы) наделяются конституционным статусом законодательной автономии. В этой связи оно утрачивает качественные признаки унитарного государства, поскольку регионы обретают большую степень самостоятельности в обеспечении экономического, социального и культурного развития своей территории, защите ее самобытности. Вместе с тем, регионалистское государство не превращается и в федерацию, так как характер взаимоотношений центральных органов власти с органами власти регионов остается таким же, как и в унитарном государстве. В областях и сферах государственного управления они складываются в большинстве случаев на принципах власти и подчинения.

Сказанное дает возможность сформулировать определение регионалистского государства. Оно представляет собой государство, территория которого разделена на крупные регионы, обладающие законодательной автономией, установленной конституцией страны или специальными законами. Как полагают испанские конституционалисты, его можно с полным основанием называть «государством автономий».

В политико-правовой литературе выделяют характерные признаки регионалистского государства. Оно складывается в результате децентрализации власти унитарного государства, когда большая часть его предметов ведения и полномочий передается на региональный уровень. Территориальную основу государства составляют регионы, каждый из которых отличается общностью исторических, природно-географических, экономических, национальных и культурных условий. В силу этих причин все регионы не могут наделяться на конституционном уровне равным статусом, что объективно предопределяет асимметричность регионалистских государств, различную степень автономии регионов. Тем не менее, государство признает самостоятельность регионов в политической и законодательной сферах, гарантирует равное право на самоорганизацию.

В конституции и специальных законах проводится разграничение предметов ведения и полномочий между государством и регионами с закреплением остаточной компетенции за центральной властью. Однако регионы, как правило, не имеют права участвовать в осуществлении государственных полномочий. Только в рамках своей компетенции они могут принимать нормативные правовые акты в форме законов, осуществлять государственное управление подведомственными объектами.

В соответствии с конституцией государства регионы самостоятельно формируют органы законодательной и исполнительной власти. Но на их деятельность распространяется не только конституционный и финансовый контроль центральных органов власти, но и административный, что является весьма характерным для всех регионалистских государств.

Классическим примером регионалистского государства является Италия. Согласно Конституции политико-территориальная организация Италии базируется на двух принципах - местной автономии и широкой административной децентрализации в рамках единой и неделимой республики (ст. 5). Она предоставляет автономию всем территориальным коллективам, однако в наибольшей степени ею наделяются области, обладающие правовым статусом региона. В отличие от провинций и коммун области создаются как автономные образования с собственными полномочиями и функциями (ст. 115).

Конституция Италии подразделяет все области на две группы: области с общим статусом и области со специальным статусом. К первой группе относятся пятнадцать областей страны, статус которых урегулирован нормами Конституции Италии и отраслевых законов, общими для всех областей (ст. 115, 117-131). Правовой статус остальных пяти областей Италии, входящих во вторую группу регионов, регулируется специальными статутами, которые устанавливаются конституционными законами Республики (ст. 116). Это объясняется тем, что они имеют особые формы и условия территориальной автономии, объективно обусловленные национальным составом населения (Трентино-Альто Адидже и Валле д’Аоста), природногеографическим, островным положением (Сицилия и Сардиния), традиционно существующей системой привилегий (Фриули-Венеция-Джулия). Кроме того, особые формы и условия автономии могут предоставляться областям Италии, не перечисленным в Конституции в качестве областей специального статуса, на основании закона Республики, принимаемого по инициативе заинтересованной области и с учетом мнения муниципалитетов.

Конституция Италии проводит разграничение предметов ведения и полномочий между государством и областями по схеме, принятой в большинстве современных федераций. Она закрепляет

предметы ведения и полномочия исключительной компетенции государства, конкурирующей компетенции государства и областей, а также предметы ведения и полномочия, отнесенные к остаточной компетенции областей. В пределах своей компетенции области могут принимать нормативные правовые акты в форме законов и осуществлять административные функции (ст. 117-119).

На основании Конституционного закона № 3 от 18 октября 2001 г. «О внесении поправок в Конституцию Итальянской Республики» областям была предоставлена учредительная власть. Они получили право самостоятельно принимать уставы, выполняющие роль их основных законов. В то же время проверка областных законов на предмет соответствия их Конституции стала осуществляться в порядке последующего, а не предварительного контроля. Это повлекло упразднение должностей правительственных комиссаров во всех областях Италии, выполнявших контрольные функции в сфере их законотворчества.

В соответствии с конституционными принципами и своими уставами области формируют региональные органы государственной власти. В качестве таковых выступают областные советы и джунты, осуществляющие соответственно законодательную и исполнительную власть на подведомственной территории (ст. 121-122 Конституции Италии).

Все области Италии в равной степени принимают участие в осуществлении государственной власти на национальном уровне. Конституция наделила их правом участвовать в избрании Президента Республики (ст. 83), вносить законодательные предложения в палаты Парламента Италии (ст. 121), ставить по инициативе не менее пяти областных советов страны вопрос о проведении общенационального референдума (ст. 75). Кроме того, верхняя палата Парламента Италии - Совет Республики избирается по областям, нормы представительства от которых устанавливаются в большинстве случаев пропорционально численности их населения (ст. 57).

Органы государственной власти областей Италии несут за свою деятельность конституционную ответственность. Областной совет может быть распущен, а председатель джунты уволен мотивированным декретом Президента Республики, если они совершили действия, противоречащие Конституции, или грубые нарушения закона. Роспуск и увольнение также могут быть предписаны по соображениям национальной безопасности (ст. 126 Конституции Италии). В то же время Совет Министров (правительство) имеет право замещать джунты областей страны в случае невыполнения ими норм международных договоров и актов Европейского Союза, а также в случае серьезной угрозы национальной безопасности.

Анализ конституционных положений о территориальной автономии в Италии порождает сомнение, а не является ли эта южно-европейская страна децентрализованной федерацией, поскольку ее области обладают, бесспорно, более широкой самостоятельностью, чем субъекты Российской Федерации. Но такие сомнения рассеял Конституционный суд Италии, отметивший, что институты типичные для государственного устройства федеративного типа, не совместимы с тем уровнем автономии, которую гарантирует сегодня конституционное устройство страны (решение № 365 2007 г.).

Значительными особенностями отличается регионалистское государство Испания. Ключевое значение для их понимания имеют нормы ст. 137 Конституции страны, согласно которым «территориальное устройство государства предполагает существование муниципалитетов, провинций и автономных сообществ, которые могут быть образованы. Все эти субъекты права обладают автономией при решении интересующих их вопросов». Отсюда следует вывод, что Испания будет оставаться унитарным государством до тех пор, пока не будут образованы на региональном уровне автономные сообщества.

Порядок образования автономных сообществ урегулирован нормами ст. 143-146 Конституции Испании. По общему правилу граничащие друг с другом провинции, имеющие общие исторические, культурные и экономические особенности, а также островные территории и провинции, представляющие собой единую историческую область, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества. В исключительных случаях Генеральные кортесы (парламент) посредством принятия органического закона могут разрешить образование автономного сообщества, даже если его территория не превышает территорию одной провинции. Ни в коем случае не допускается образование федерации автономных сообществ.

Непременным условием создания автономного сообщества Испании является принятие статута. Его проект разрабатывается специальной ассамблеей, в состав которой входят представители органов власти провинций, депутаты и сенаторы Генеральных кортесов, избранных от данных провинций. Проект должен быть одобрен Генеральными кортесами путем принятия органического закона. В результате статут становится основным правовым актом автономного сообщества, и государство признает и охраняет его в качестве составной части своего законодательства (ст. 146-147 Конституции Испании).

В настоящее время в Испании образовано семнадцать автономных сообществ, в числе которых особый режим автономии получили Каталония, Страна Басков, Галисия и Андалузия. Это придало Испании свойства регионалистского государства с явно выраженной асимметрией.

Конституция Испании закрепляет довольно подвижную систему разграничения предметов ведения и полномочий между государством и автономными сообществами страны. В ст. 148 Конституции сформулирован перечень предметов ведения и полномочий автономных сообществ, которые они могут включать в содержание своих статутов. Поэтому фактический набор предметов ведения и полномочий какого-либо автономного сообщества Испании в основном зависит от того, что было включено в его статут и на каких условиях.

В ст. 148 Конституции Испании нормативно определен перечень предметов ведения и полномочий государства. Однако автономные сообщества могут включать в свои статуты предметы ведения и полномочия, не отнесенные Конституцией к исключительной компетенции государства. В этой связи такие автономные сообщества, как Каталония, Галисия, Страна Басков и Андалузия с помощью статутных норм сохранили индивидуальную систему гражданского права, установили два официальных языка (кастильский и региональный), учредили свою собственную полицию. Тем не менее, «различия между статутами автономных сообществ ни при каких обстоятельствах не подразумевают наличия социальных или экономических привилегий» (п. 2 ст. 138 Конституции Испании).

Обязательным элементом статутов автономных сообществ Испании являются главы или разделы об организации и структуре региональной власти. Вполне естественно, что испанская правовая система не содержит нормативных актов сродни Федеральному закону от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», детально регулирующих способы формирования региональных органов власти, их ликвидации, контроля за их деятельностью и другие аналогичные вопросы. Конституция Испании наметила лишь основные контуры системы органов власти автономных сообществ (ст. 152). Но это не помешало автономным сообществам сформировать схожие системы власти, включающие однопалатные парламенты или региональные собрания, подотчетные им правительства, отраслевые и межотраслевые органы публичной власти и другие административные структуры.

Особую роль в каждом автономном сообществе Испании играет председатель правительства. Он не только возглавляет правительство, но и является должностным лицом государства, представляющим в регионе центральную власть. Поэтому его кандидатура определяется законодательным органом автономного сообщества, но назначается он на должность Королем Испании (ст. 152 Конституции).

Анализ практики деятельности органов власти автономных сообществ показывает, что они эффективно проводят региональную политику в социально-экономической сфере. Это видно на примере принимаемых законов, большинство из которых касается вопросов бюджета и финансов, развития сельского хозяйства, науки и культуры, изучения регионального языка, социальной защиты населения, здравоохранения, благоустройства, охраны окружающей среды и т.п.

Контроль за деятельностью органов власти автономных сообществ осуществляют в пределах своей компетенции Конституционный Суд, Совет Министров, Счетная палата, органы административной юстиции Испании (ст. 153 Конституции). В случае невыполнения автономным сообществом обязательств, предусмотренных Конституцией и законами Испании, или нанесения серьезного ущерба государственным интересам Совет Министров с согласия Сената может применить после предупреждения председателя регионального правительства принудительные меры (ст. 155).

Автономные сообщества Испании участвуют в осуществлении государственной власти. Их парламенты или региональные собрания имеют право обращаться в Совет Министров с просьбой о выдвижении законопроектов, передавать в нижнюю палату' Генеральных кортесов - Конгресс депутатов законодательные предложения (ст. 87 Конституции Испании). Кроме того, автономные сообщества представляют Совету Министров собственные прогнозы, необходимые для разработки проектов государственных планов экономического и социального развития страны (ст. 131).

Таким образом, Испания является по форме политико-территориальной организации регионалистским государством, автономные сообщества которого обладают большим потенциалом в обеспечении развития подведомственной территории во всех отраслях и сферах жизнедеятельности сообщества, в защите его конституционных интересов.

По вопросу о конституционной природе политико-территориальной организации ЮАР в юридической литературе высказываются разные мнения. Одни авторы считают ЮАР типичной федерацией, поскольку она в таком качестве определяется в национальной конституционно-правовой доктрине. Веским подтверждением тому служит и Конституция ЮАР, согласно которой провинции страны представлены собственными делегациями в верхней палате Парламента (ст. 60), наделены правом принимать собственные конституции (ст. 104), встроены в модель кооперативного правления трех уровней власти - национального, провинциального и местного на основе взаимозависимости и взаимодействия (ст. 40).

Другие отечественные и зарубежные государствоведы в результате анализа норм Конституции страны приходят к прямо противоположному выводу, что ЮАР - унитарная республика с элементами федерализма, поскольку входящие в ее состав провинции наделены обширными полномочиями, в том числе законодательной автономией.

Представители третьей группы ученых, видимо, полагая, что истина находится где-то посредине, относят ЮАР к регионалистским государствам.

Последняя позиция представляется более правильной. В ЮАР, в отличие от Великобритании, конституционно-правовая доктрина не признается источником права, а считается всего лишь личным мнением каждого ученого, пусть даже самого маститого. Все конституционно-правовые признаки политико-территориальной организации ЮАР, выявленные исследователями в результате кропотливого анализа норм основного закона страны, присущи как федерации, так и регионалистскому государству. В юридической литературе никто не оспаривает тезис, что регионалистское государство занимает промежуточное положение между унитарным и федеративным государством. Стало быть, для него характерны конституционные признаки, как унитарного государства, так и федерации. Тем не менее, его неприемлемо определять как унитарное государство с элементами федерализма, поскольку оно не является ни тем, ни другим. В природе такое место занимает, например, утконос, обитающий в Австралии.

В настоящее время территория ЮАР разделена на девять провинций. Все они обладают законодательной автономией. Практически это выражается в том, что каждая провинция имеет свою конституцию, наделена широкой компетенцией, может принимать нормативные правовые акты в форме законов, самостоятельно формировать собственную систему органов власти, участвовать в осуществлении власти государства, нести в установленном порядке конституционную ответственность. Вместе с тем, в Конституции ЮАР детально урегулирован правовой статус провинций, закреплена единая исполнительная вертикаль власти, предусмотрен в отношении провинций парламентский и административный контроль, что существенно ограничивает их самостоятельность.

Провинции осуществляют свою власть в рамках Конституции ЮАР, а в случае принятия собственных конституций следуют и их нормативным предписаниям (ч. 2 ст. 104). Это означает, что провинции могут принимать свои конституции, но вовсе не обязаны поступать именно так. В федеративных государствах подобные отношения не регулируются диспозитивным методом, а их субъектам не предоставляется столь широкое усмотрение.

Принятые провинциями конституции должны соответствовать нормам Конституции ЮАР, поскольку она имеет верховенство на всей территории страны (ст. 1 Конституции ЮАР).

Конституция ЮАР проводит разграничение предметов ведения между государством и провинциями способом, который применяется во многих современных федерациях. Она закрепляет предметы ведения и полномочия, относящиеся соответственно к исключительной компетенции ЮАР и провинций, а остаточные резервируют за провинциями (ст. 44, 104). Как сказано в Конституции ЮАР, провинции в пределах своих «функциональных сфер» осуществляют законодательные полномочия, то есть принимают нормативные правовые акты в форме законов (ст. 104).

Система органов власти в провинциях ЮАР во многом напоминает общенациональную. Представительными и законодательными органами власти являются однопалатные собрания провинций. Они избирают из числа своих членов и на срок своих полномочий премьера, который возглавляет исполнительную власть в провинции. Премьер формирует Исполнительный совет, который выполняет функции регионального правительства.

Конституция ЮАР нормативно определяет формы участия провинций в осуществлении власти государства. Провинции представлены своими делегациями в Национальном Совете провинций Парламента ЮАР, который «обеспечивает учет общегосударственной властью интересов провинций». Достигается это, главным образом, путем участия в общегосударственном законодательном процессе и публичном обсуждении проблем, которые касаются провинций (ч. 4 ст. 42).

Законодательные собрания провинций могут рекомендовать Национальным собраниям Парламента ЮАР принять законы по всем вопросам, которые не отнесены к их компетенции. В то же время правительства провинций должны координировать свои действия и законодательство с Кабинетом (правительством) страны (ст. 41, 104 Конституции ЮАР).

По форме правового регулирования политико-территориальной организации государства ныне действующая Конституция ЮАР является в своем роде уникальной. Это единственная Конституция в мире, которая в одностороннем порядке, с чрезмерной детализацией урегулировала статус законодательных автономий. В Конституции сформулировано более шестидесяти статей, посвященных статусу провинций, что не оставляет им ни малейшей возможности для проявления самостоятельности, какой-либо инициативы. Такое положение совершенно не мыслимо в федеративных государствах, даже в самых централизованных. В России, например, субъекты Федерации самостоятельно устанавливают свои системы органов государственной власти. Они должны лишь придерживаться основ конституционного строя России и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

В Конституции ЮАР закреплен перечень провинций, определены их законодательные полномочия, состав и порядок выборов законодательных органов, установлены требования к кандидатам в депутаты, предусмотрена присяга победивших на выборах депутатов, урегулированы их статус и привилегии. На конституционном уровне установлены сроки полномочий законодательных органов провинций, время их заседаний и перерывы между заседаниями, определены должностные лица законодательных органов, виды и процедура принятия законов и иных решений, указано место хранения архивных документов, закреплены основания досрочного роспуска законодательных органов и т.п. Так же обстоятельно и скрупулезно конституционными нормами урегулирован порядок формирования органов исполнительной власти провинций, закреплены их полномочия, формы и методы деятельности.

В ЮАР сложилась единая система исполнительной власти. Как сказано в ст. 40 Конституции ЮАР, «Правительство в Республике состоит из национального, провинциального и местного уровня правительства, которые являются характерными, независимыми и взаимосвязанными». Это предполагает единство структур исполнительной власти на государственном и региональном уровнях, строгое соблюдение органами исполнительной власти провинций нормативных предписаний органов исполнительной власти ЮАР.

Конституция ЮАР различает парламентский контроль за деятельностью органов власти провинций и государственный надзор за их администрациями. В порядке осуществления контроля Парламент ЮАР может принимать законы с целью «предотвратить неадекватные действия провинции, которые вредят интересам другой провинции или стране в целом» (ч. 2 ст. 44). В процессе осуществления государственного надзора за администрациями провинций исполнительная власть ЮАР имеет право в случаях, когда провинция не может выполнять или не выполняет обязательства, возложенные на нее

Конституцией или законами, вмешиваться в ее функциональные сферы путем совершения любых действий. Она может издавать для исполнительной власти провинций инструкции с определением степени невыполненных обязательств и устанавливать меры, необходимые для кардинального улучшения ситуации. Наряду с этим исполнительная власть ЮАР может взять на себя ответственность за выполнение соответствующих обязательств в провинции в пределах, необходимых для: соблюдения основных государственных стандартов качества жизни населения или соответствия государственных услуг минимальным стандартам; сохранения единого экономического пространства страны; обеспечения национальной безопасности; предостережения провинций от совершения необоснованных действий, которые вредят интересам других провинций или стране в целом (ст. 100 Конституции ЮАР).

Таким образом, ЮАР является регионалистским государством, в котором провинции обладают значительно меньшей самостоятельностью, чем области Италии или автономии сообщества Испании.

В зарубежной юридической литературе политико-территориальную организацию современной Индонезии характеризуют как «квазифедерацию». Приставка «квази» в соединении с существительным «федерация» в данном случае означает, что Индонезия к настоящему времени стала почти федерацией, но какой-то неполноценной, можно сказать, даже мнимой. Но с таким же успехом Индонезию можно позиционировать и в качестве ненастоящего унитарного государства. Выход из этого словесного лабиринта обозначен законами логики, согласно которым Индонезию по форме политико-территориальной организации следует относить к регионалистским государствам, поскольку всем им присущи признаки как федеративного, так и унитарного государства.

Становление Индонезии как регионалистского государства началось после падения авторитарного режима «нового порядка» генерала Сухарю. В 1998 г. в Конституцию Индонезии были внесены изменения, направленные на децентрализацию власти и передачу государственных полномочий провинциям и областям. В Конституции появились новеллы о необходимости уважать «разнообразие регионов» и создавать «региональные органы власти, являющиеся особенными и обособленными» (ст. 18, 18 А, 18В).

Для реализации конституционных поправок были приняты Парламентом Индонезии законы, принципиально изменившие характер взаимоотношений между центром и регионами страны. В 2004 г. правом законодательной автономии были наделены все провинции Индонезии. Им были предоставлены полномочия по всем предметам ведения государства, за исключением внешней политики, обороны, безопасности, юстиции, денежной и налогово-бюджетной политики, религии.

Особое внимание уделялось реализации в законах Индонезии конституционных норм об уважении «традиционных прав особых территорий» (ст. 18 Конституции). В этой связи статусом национально- территориальной автономии были наделены две провинции Индонезии - Ачех и Папуа. С учетом их этнического состава были приняты Закон об особой автономии Ачеха (2001), Закон об особой автономии Папуа (2001) и Закон о правительстве Ачеха (2006), согласно которым они получили значительно больше полномочий, чем другие провинции страны. Тем самым была заложена законодательная база для формирования в Индонезии асимметричного регионалистского государства.

Все провинции Индонезии самостоятельно формируют собственные органы власти. В каждой провинции избирается в качестве законодательного органа Совет народных представителей. Исполнительную власть осуществляет Правительство провинции во главе с губернатором.

Правовой статус губернатора провинции отличается своей противоречивостью. С одной стороны, он является выборным должностным лицом, призванным выражать интересы населения провинции. С другой - он представляет в провинции Кабинет министров (правительство) Индонезии и должен проводить на региональном уровне общенациональную политику и способствовать применению норм Конституции, законов и иных правовых актов Республики, а также поддерживать и защищать государственное единство и территориальную целостность страны (ст. 14-15 Закона об особой автономии Папуа). Президент Индонезии вправе отстранить губернатора провинции от занимаемой должности.

Провинции Индонезии участвуют в осуществлении государственной власти на общенациональном уровне. В соответствии с измененной Конституцией была учреждена верхняя палата Парламента Индонезии - Совет региональных представителей (ст. 22С). Провинции в нем имеют равное представительство, независимо от размеров территории и численности населения (ч. 2 ст. 22С). Совет вправе вносить законопроекты на рассмотрение Парламента Индонезии, участвовать в их обсуждении, осуществлять контроль за ходом реализации законов в отраслях и сферах, касающихся регионов или их взаимоотношений с государством. В первую очередь это относится к законам о региональной автономии, управлении природными ресурсами, пересмотре границ между провинциями, сбалансировании финансового обеспечения органов власти на государственном и региональном уровнях, налогообложении, образовании и религии в той мере, в какой они затрагивают интересы регионов (ст. 22D).

Конституция Индонезии закрепляет правовые ограничения самостоятельности регионов. Президент Индонезии может приостановить на определенный срок действие законов об автономии провинций в случае введения чрезвычайного положения на всей территории страны или в отдельных регионах (ст. 12).

Сказанное позволяет сделать вывод, что Индонезия в результате внесения поправок в ныне действующую Конституцию и принятия ряда законов об автономии провинций стала юридически регионалистским государством.

Законодательной автономией обладают, хотя и в разной степени, все регионы Шри-Ланки и Папуа - Новой Гвинеи, что позволяет рассматривать эти государства в качестве регионалистских.

В соответствии с Конституцией Шри-Ланки в стране образовано девять провинций. Однако границы провинций могут изменяться без их согласия. Как сказано в ст. 154А Конституции, Парламент Шри- Ланки «может посредством или на основании любого закона предписать образование из двух или трех граничащих провинций одной административной единицы» (ч. 3).

Конституция Шри-Ланки с применением весьма специфической терминологии проводит разграничение предметов ведения и полномочий государства между центром и провинциями. Согласно Конституции в «Список Совета провинций» внесены предметы ведения и полномочия автономных регионов Шри-Ланки, в «Список конкурирующей юрисдикции» - предметы и полномочия совместного ведения государства и провинций и в «Резервный список» - предметы ведения и полномочия остаточной компетенции, закрепленные непосредственно за государством (Списки I-III).

Для реализации своей компетенции в каждой провинции Шри-Ланки формируется система органов власти. В нее входят Совет провинции, Совет Министров и губернатор провинции.

Совет провинции является выборным органом законодательной власти. Он избирается по нормам представительства, установленным с учетом размеров территории и численности населения региона законом Шри-Ланки о выборах в Совет провинции (ст. 154А, 154D Конституции). Начальную дату деятельности Совета определяет своим указом Президент Шри-Ланки.

Губернатор провинции назначается Президентом Шри-Ланки «посредством написанного от руки приказа». Он занимает свою должность до тех пор пока это угодно Президенту Шри-Ланки (ч. 2 ст. 154А Конституции).

Совет Министров провинции учреждается с целью оказания помощи Губернатору в осуществлении им своих функций. В этой связи губернатору принадлежит решающая роль в его формировании. Из числа депутатов Совета провинции он назначает на должность Премьер-министра и по его рекомендации всех других членов правительства (ст. 154F Конституции Шри-Ланки).

Провинции Шри-Ланки осуществляют законодательную и исполнительную власть по всем предметам ведения, отнесенным к их компетенции. Однако Совет провинции должен консультироваться с Парламентом Шри-Ланки в случае принятия статутов (законов) по всем предметам ведения, включенным в «Список конкурирующей юрисдикции» (ч. 1-6 ст. 154G Конституции).

Как и во всяком регионалистском государстве, провинции Шри-Ланки принимают участие в осуществлении власти на государственном уровне. Они представлены в однопалатном Парламенте Шри-Ланки, поскольку от каждой провинции избираются в его состав по два депутата. При внесении в Парламент страны законопроекта по предметам ведения, включенным в «Список Совета провинций» Президент Шри-Ланки должен передать его для заключения Совету каждой провинции. Если хотя бы один совет провинции возражает против такого законопроекта, то он может быть принят конституционным большинством голосов депутатов Парламента Шри-Ланки. Но если один или несколько Советов провинций посредством специальной резолюции просят Парламент Шри-Ланки все-таки издать закон по предметам ведения, внесенным в «Список совета провинций», то он может быть принят простым большинством голосов депутатов, присутствующих на его заседании. Вместе с тем такой закон может применяться только на территории провинций, инициирующих его принятие (ч. 3-4 ст. 154 G Конституции Шри-Ланки).

Автономия провинций Шри-Ланки может быть ограничена в результате государственного вмешательства в его компетенцию. По основаниям, указанным в Конституции, может быть распущен Совет провинции или временно приостановлена его деятельность, полномочия Совета переданы Парламенту страны, даны Президентом Шри-Ланки указания губернатору о соблюдении норм финансовой дисциплины, об уменьшении должностных окладов служащих органов власти провинции (ст. 154F, 154К, 154L, 154М Конституции).

Более широкой автономией в составе регионалистского государства обладают провинции Папуа - Новой Гвинеи. Она установлена Конституцией страны (ст. 187А) и Органическим законом о провинциальном управлении 1980 г. В соответствии с их предписаниями Палата Ассамблеи (парламент) страны принимает для каждой провинции Хартию о региональном управлении, которую по старой британской традиции дарует Генерал-губернатор Папуа - Новой Гвинеи от имени главы государства - королевы Великобритании.

На основе Хартии о региональном управлении каждая провинция Папуа - Новой Гвинеи самостоятельно принимает свою конституцию, что свидетельствует о наличии у провинций учредительной власти. Основной закон провинции должен соответствовать Конституции Папуа - Новой Гвинеи и основным принципам Хартии.

На конституционном уровне в Папуа - Новой Гвинеи произведено разграничение предметов ведения и полномочий между государством и провинциями. По традиционной для регионалистских государств схеме выделены предметы ведения и полномочия соответственно Папуа - Новой Гвинеи и входящих в нее провинций.

Сформированы также предметы ведения и полномочия совместной компетенции государства и провинций. Однако преимуществом здесь обладают провинции: Палата Ассамблеи не вправе принимать законы по предметам совместного ведения, а может лишь отменять региональные законы конституционным большинством голосов парламентариев, если они противоречат общенациональным интересам.

Каждая провинция Папуа - Новой Гвинеи имеет свои органы власти. В качестве представительного органа законодательной власти избирается Собрание провинции. Исполнительную власть осуществляет Экзекутива (правительство) провинции во главе с Премьер-министром. В соответствии с внесением Палатой Ассамблеи в 1995 г. поправок в Органический закон о провинциальном управлении Премьер-министр Экзекутивы провинции избирается в настоящее время из числа депутатов.

Несмотря на различные формы политической автономии, им присущи и общие конституционные признаки. Они имеют свои конституции или уставы, соответствующие конституции и законодательным актам государства, в состав которого они входят. Их юридическая сила производна от решения того органа государственной власти, который в установленном порядке утверждает либо одобряет конституцию или устав автономии. Так, в ст. 144 Конституции Испании записано, что Генеральные кортесы путем принятия органического закона утверждают статуты автономий, не входящих в провинции. Напротив, в Португалии Ассамблея Республики одобряет политико-административные статуты автономных областей страны, что придает им юридическую силу обычного парламентского закона (ст. 161 Конституции Португалии).

В мировой практике национально-государственного строительства известно немало случаев, когда статус политической автономии устанавливается непосредственно парламентскими законами. В таком порядке урегулирован статус Шотландии и Северной Ирландии в составе Великобритании, Гагаузской Республики в составе Молдовы, Гренландии и Фарерских островов в составе Дании, Миндано и Кордильеры в составе Филиппин.

Каждая политическая автономия имеет свою территорию, границы которой, как правило, совпадают с границами компактно проживающих наций или народностей. Однако почти все страны, имеющие в своем составе политические автономии, подчеркивают органическую взаимосвязь целого и его частей, их единство. Так, в Конституции Азербайджана сформулирована правовая норма, согласно которой Нахичеванская Автономная Республика является неотъемлемой составной частью Азербайджанской Республики (ч. III ст. 134).

Из этого правила есть лишь одно исключение. Конституция Узбекистана закрепила за Республикой Каракалпакстан право выхода из состава Узбекистана на основе референдума народа Каракалпакстана (ст. 74), однако это решение подлежит утверждению высшим органом государственной власти Узбекистана Олий Мажлисом (п. 5 ст. 77).

Политические автономии наделяются довольно широкой компетенцией во всех отраслях и сферах государственного, экономического и социально-культурного строительства. Каждая из них вправе избирать свой парламент, формировать правительство и другие органы исполнительной власти, обеспечивать развитие местного управления и самоуправления, принимать нормативные правовые акты в форме законов. Согласно Акту об унии 1707 г. Шотландия сохранила собственную судебную и правовую систему.

В экономической сфере политические автономии утверждают региональные программы развития территории, свой бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, обеспечивают рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды, оказывают поддержку предпринимательской деятельности, регулируют рынок труда, внутреннюю перевозку пассажиров и товаров, аренду имущества и жилищно-коммунального хозяйства.

В социально-культурной сфере политические автономии осуществляют руководство общим и профессионально-техническим образованием, обеспечивают развитие культуры, здравоохранения, социального обеспечения, решают вопросы церкви и религиозных конфессий (Акт о местном управлении Гренландии 1978 г.)

Политическая автономия в разных странах мира имеет неодинаковую степень самостоятельности, уровень конституционного развития. Гренландия и Фарерские острова, к примеру сказать, осуществляют на автономных началах практически всю полноту власти. Как вытекает из содержания Акта о местном управлении Фарерских островов 1948 г. и Акта о местном управлении Гренландии 1978 г., Дания по отношению к ним сохранила за собой только контроль в области иностранных дел и обороны. В то же время Аландские острова, входящие в состав Финляндии, вправе формировать лишь собственный парламент, наделенный законодательными полномочиями. Исполнительная власть принадлежит губернатору, который назначается Президентом Финляндии.

Таким образом, правовой статус политической автономии напоминает собой статус субъекта федерации. Однако она осуществляет законодательную и исполнительную власть на принципах национального самоуправления, поскольку ее конституции или устав подлежит утверждению (одобрению) парламентом государства, в состав которого она входит. Конституционная природа автономии не меняется и в том случае, когда ее статус устанавливается парламентским законом.

Административная автономия создается в результате деления территории государства на составные части. В этой связи ее можно определить как административно-территориальную единицу, объединяющую в своих границах малочисленные народы страны, специально управомоченную государством осуществлять власть на началах местного управления, с учетом исторических особенностей, национального состава и быта населения.

В настоящее время административные автономии созданы в таких странах, как Индия, Китай, Молдова, Никарагуа, Таджикистан. Тринидад и Тобаго.

В индийских штатах Ассам, Западная Бенгалия, Мегхалая и Мизорам выделены автономные области и автономные районы, объединяющие в совеем составе зарегистрированные племена, которые отличаются от других народов страны своей уникальной культурой, способами природопользования, самим образом жизни.

Для административной автономии Китая характерно ее видовое многообразие. В настоящее время в местах компактного проживания малочисленных народов создано пять автономных районов - Внутренняя Монголия, Гуанси-Чжуанский, Тибет, Нинся-Хуэйский и Синьцзян-Уйгурский район. Кроме того, в системе административно-территориального деления Китая выделено 30 автономных округов и 124 автономных уездов.

Конституция Молдовы предусматривает возможность предоставления населенным пунктам юга страны особые формы и условия автономии со специальным статусом, установленным органическими законами (ч. 2 ст. 111). Смысл этой нормы заключается в том, что в составе Молдовы может быть помимо законодательной учреждена и административная автономия.

На территории нынешней Никарагуа коренное население в ходе испанского завоевания было большей частью уничтожено. Сохранились лишь отдельные стойбища индейцев в районах Москитии. В новейшее время в этой местности были созданы в соответствии с Конституцией Никарагуа 1987 г. два автономных района - Северный и Южный атлантический, населенные преимущественно индейскими племенами. Оба они обладают статусом административной автономии.

В высокогорных долинах современного Таджикистана проживают родственные народы Западного Памира. Для сохранения их этнической идентичности создана Горно-Бадахшанская автономная область, которая является составной и неделимой частью Таджикистана.

Своеобразная административная автономия создана в Республике Тринидад и Тобаго. Как свидетельствует практика, обычно автономия учреждается для компактно проживающей народности, которая отличается от коренного населения страны по языку и бытовому укладу. Вместе с тем, Тринидад и Тобаго является мононациональной страной. Однако в соответствии с Конституцией 1962 г. на острове Тобаго была образована автономия для афро- и индо- тринидадцев, которые не являются обособленными этническими общностями.

Правовой статус административной автономии устанавливается конституцией государства, специальными законами и подзаконными актами. Так, например, правовое положение Горно-Бадахшанской автономной области определяется Конституцией Таджикистана и Конституционным законом Республики Таджикистан от 4 ноября 1995 г. «О Горно-Бадахшанской автономной области».

В Китае статус административной автономии регулируется дифференцированно, с учетом особенностей каждого из ее видов. В Конституции КНР и Законе о районной национальной автономии 1964 г. сформулированы фундаментальные положения об административно-территориальных образованиях страны со статусом автономии. На их основе каждая отдельная автономия принимает свое положение. Однако Положение об автономном районе утверждается Постоянным Комитетом Всекитайского Собрания Народных Представителей (ВСНП), а положение об автономном округе и автономном уезде - исполнительными органами государственной власти провинций и автономных районов Китая, в состав которых входят административно-территориальные автономии. Соответствующие данные об утвержденных положениях двух последних видов автономии доводятся до сведения Постоянного Комитета ВСНП (ст. 116 Конституции КНР).

Во всех странах административные автономии входят в качестве составных элементов в систему административно-территориального устройства государства. Органы автономных образований осуществляют обычные функции местных органов государственной власти соответствующего уровня. В то же время они обладают определенной самостоятельностью в развитии национальной культуры, сохранении языка и бытового уклада малочисленных народов страны, этнических обычаев и традиций, исконных видов религии и верований, что является выражением их автономных прав.

В России в 90-е годы прошлого столетия все национально-территориальные автономии были повышены в своем статусе до уровня субъектов Федерации. От советской национально- территориальной автономии сохранился в виде какого-то архаизма лишь термин «национальный», который и теперь используется в наименовании двух видов субъектов Российской Федерации. Но он не должен никого вводить в заблуждение, поскольку в России национально-территориальной автономии попросту не существует. Автономная область и автономные округа являются равноправными субъектами Российской Федерации, самостоятельно осуществляющими вне пределов ее компетенции всю полноту государственной власти (ст. 5, 11, 73 Конституции РФ).

Однако проблема национально-территориальной автономии в России возникла в связи с образованием новых субъектов Федерации в результате объединения автономных округов с краями и областями. Это обусловлено тем, что автономные округа при объединении утратили статус субъектов Российской Федерации и по воле законодателя превратились в «административно-территориальные единицы с особым статутом».

В ныне действующем законодательстве нет даже смутных представлений об особом статусе бывших автономных округов в составе объединенных субъектов Российской Федерации. Поэтому на принципах самодеятельности в административно-территориальных единицах с особым статусом создаются органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 106 Устава Забайкальского края «образуется исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, осуществляющий функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и координации деятельности их территориальных органов на территории Агинского Бурятского округа» (п. 2). Для осуществления названных функций создана в качестве исполнительного органа государственной власти Забайкальского края Администрация Агинского Бурятского округа, которая находится в п. Агинское.

Аналогичные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образованы в Пермском и Камчатском краях. Только там они называются не администрациями Коми-Пермяцкого и Корякского округов, а министерствами по их делам.

Формирование исполнительных органов государственной власти вновь созданных субъектов Российской Федерации на территории бывших автономных округов представляет собой жалкий паллиатив, призванный спасти вымученную конструкцию «административно-территориальная единица с особым статусом». Выход из тупиковой ситуации заключается в создании на основе этих единиц административно-территориальной автономии, объединяющей в своем составе как национальные, так и многонациональные поселения. Ей необходимо предоставить полномочия по самостоятельному формированию представительных и исполнительных органов государственной власти, обеспечению комплексного развития территории, сохранению этнической идентичности коренных малочисленных народов, организации в поселениях местного самоуправления с учетом исторических, национальных и иных местных условий. В противном случае будет возведена в закон сложившаяся практика нарушения важнейшего принципа основ конституционного строя России о равноправии и самоопределении народов страны (ст. 5 Конституции РФ).

Неоценимую помощь в этом отношении может оказать и исторический опыт национально-государственного строительства Китая, где не считается предосудительным, когда административно- территориальная автономия входит в состав провинции или в состав другого автономного образования более высокого уровня.