Конституционное право. Университетский курс

Политико-территориальная организация государства

Одним из признаков внешнего проявления государственной власти является политико-территориальная организация государства. Она представляет собой территориальное устройство государственной власти, обусловленное ее вертикальным разделением между государством в целом и его составными частями. Это означает, что единая государственная власть находит свое практическое выражение на разных территориальных уровнях, объективно связанных с пространственной организацией общества, историческими схемами расселения людей, национальным составом населения страны.

Политико-территориальная организация государства может облекаться в разные, хотя и не во всякие формы. Под формой в данном случае понимаются способы организации территории государства как пространственного базиса осуществления государственной власти, а также порядок взаимоотношения центральных, региональных и местных органов государства, выступающих в качестве носителей публичной власти. По форме политико-территориальной организации все современные государства подразделяются на унитарные, федеративные и регионалистские.

Унитарное государство представляет собой единое, слитное государство, территория которого подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие конституционно-правовым статусом самостоятельных государственных образований.

В конституциях современных государств применяются разные приемы законодательной техники для нормативного оформления унитарного характера государства. Во многих конституциях стран СНГ, Восточной Европы, Латинской Америки и Южной Африки записано, что соответствующее государство является унитарным.

Вместе с тем, в мире имеется немало действующих конституций, в которых нет прямых указаний на унитарную форму политико-территориальной организации государства. В их содержании раскрываются сущностные свойства унитарного государства. Так, в конституциях Бенина, Грузии, Норвегии, Румынии, Словении, Таиланда, Франции и Хорватии само государство характеризуется как единое и неделимое. Напротив, в конституциях Литвы, Македонии, Словакии, Финляндии, Эстонии акцент делается на таких важнейших признаках унитарного государства, как единство, неделимость и целостность его территории. И лишь Конституция Турции увязывает единство территории государства с политическим единством народа, проживающего в его границах. В отличие от других стран в Турции «территория и нация - единое неделимое целое» (ст. 3).

Территория унитарного государства, как правило, делится на административно-территориальные единицы. Деление бывает двух-, трех- и четырехзвенным, что соответствует уровням организации государственной власти в стране. Административно-территориальные единицы верхнего звена называются областями, провинциями, губерниями, среднего - районами, городами, округами,

уездами, низового - общинами, коммунами, волостями и т.п.

Каждый вид административно-территориальных единиц, их правовой статус обычно определяются специальным законом (ст. 2 Конституции Казахстана). Но иногда в тексте самих конституций закрепляются в качестве отправных начал принципы административно-территориального деления страны. Так, в ст. 132 Конституции Украины закреплены принципы единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций. Согласно ст. 101 Конституции Греции «административное деление страны производится исходя из геоэкономических, социальных и коммуникационных условий» (п. 2).

Значительно реже в конституциях закрепляются виды административно-территориальных единиц или приводится их закрытый перечень с указанием конкретных названий каждого территориального образования. Такой способ нормативного оформления административно-территориального устройства унитарного государства применен в конституциях Андорры, Армении, Болгарии, Италии, Латвии, Молдовы. Его преимущество заключается в том, что он придает известную стабильность всей системе административно-территориального деления страны.

В унитарном государстве действует на всей его территории единая конституция. Она обладает верховенством в системе национального законодательства и высшей юридической силой по отношению ко всем законам и иным нормативным правовым актам. На ее основе формируется единая система центральных органов законодательной и исполнительной власти, юрисдикция которых распространяется на территорию всего государства. В административно-территориальных единицах действуют органы местного управления и самоуправления, компетенция которых по осуществлению властных функций не выходит за пределы их территориальных границ.

В унитарных государствах публичная власть осуществляется на принципах централизации и децентрализации, а также на основе разделения функций государственной власти и местного самоуправления. Практически это выражается в том, что в государстве проводится единая политика, которая реализуется на каждом территориальном уровне с учетом местных интересов. Тем самым обеспечивается оптимальное сочетание централизованного руководства в границах всего государства и саморегулирования в пределах каждой административно-территориальной единицы, на соподчиненных уровнях организации публичной власти.

Нормативные правовые акты в форме законов в унитарных государствах принимают лишь парламенты, а в социалистических странах высшие органы государственной власти (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Все другие органы государственной и муниципальной власти издают подзаконные и правоприменительные акты. Благодаря этому обеспечивается единство национальной системы права и законности на территории страны.

В унитарных государствах формируется единая судебная система. Все звенья системы применяют единые нормы материального и процессуального права, единые судебные прецеденты и правовые обычаи, что служит дополнительной гарантией прав и свобод человека, личности и гражданина, законных интересов юридических и физических лиц.

На конституционном уровне в унитарных государствах устанавливается единое гражданство. В результате создаются объективные условия для законодательного оформления равного статуса для всех граждан государства, обеспечения равноправия и соблюдения интересов всех национальностей, проживающих на его территории.

При прочих равных условиях унитарная форма политико-территориальной организации государства является предпочтительней. Она создает благоприятные предпосылки для образования единого экономического пространства и централизованного рынка, сохранения единства и территориальной целостности страны, обеспечения равноправия всех граждан, независимо от их национальной принадлежности. В этой связи большинство народов мира избрали унитарную форму политико-территориальной организации государства. Она преобладает в странах Евразии, Африки, Южной Америки и Полинезии.

Второй формой политико-территориальной организации государства является федерация. Ее можно определить как единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, каждое из которых пользуется самостоятельностью лишь в пределах компетенции, принадлежащей федерации в целом.

В сформулированном определении федерации подчеркнуто несколько принципиально важных моментов:

Во-первых, федерация состоит из определенных государственных образований, которые легально и в научной доктрине получили название субъектов федерации (республика, штат, провинция, земля, кантон и т.п.). Тем не менее, федерация представляет собой единое целостное образование и не является объединением отдельных ее субъектов, как целое никогда не может быть суммой частей. По этому признаку она отличается от конфедерации, которая служит формой объединения суверенных государств, вступивших в союз ради достижения определенных целей.

Во-вторых, федерация возникает в результате объединения ряда государств или государственных образований в единое целое. При этом не имеет принципиального значения, возникла ли федерация на основе учредительного договора, конституции, реформы административно-территориального деления или в результате насильственного присоединения одного государства другим. В то же время конфедерация возникает на основе международного договора или соглашения суверенных государств. Отношения между субъектами конфедерации регулируются не нормами конституционного, а нормами международного права.

В-третьих, субъекты федераций не обладают государственным суверенитетом. Суверенитет федеративного государства распространяется на всю его территорию (ст. 4 Конституции РФ). И лишь вне предметов ведения и полномочий федерации ее субъекты самостоятельно осуществляют всю полноту' государственной власти. В России, США, Канаде и Австралии этот юридически значимый факт подтвержден решениями органов конституционного контроля. Сами конституции о суверенитете субъектов федерации обычно умалчивают. И лишь конституционными нормами отдельных государств (Швейцария, Мексика) за субъектами федераций признан суверенитет, но только в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией. Однако это не более чем конституционная фикция, поскольку суверенитет по определению не может быть ограниченным. Он или есть, или нет. Поэтому не вдохновляют попытки современных ученых и политических деятелей выработать концепцию ограниченного, разделенного суверенитета. Они напоминают попытки определить квадратуру круга.

В-четвертых, конституции современных государств не предусматривают права свободного выхода субъектов федерации из ее состава. Конституция РФ закрепляет норму, согласно которой федеративное устройство страны базируется на основе ее государственной целостности (ст. 5). По Конституции Австралии федерация представляет собой «единый нерасторжимый союз» (преамбула). Конституции почти всех остальных федераций нормативно устанавливают правовые гарантии единства и территориальной целостности государства.

Исключением из общего правила являются конституции двух федеративных государств - Сент-Кристофера и Невиса и Эфиопии. Первая из конституций предоставляет право свободного выхода из состава федерации лишь одному из ее субъектов - острову Невис (ст. 15), вторая - национальным группам, населяющим Эфиопию. Как сказано в ст. 39 Конституции Эфиопии, каждая нация, национальность, народность страны «имеет безусловное право на самоопределение, включая право сецессии». Инициатива о самоопределении в той или иной форме этнической общности Эфиопии должна быть поддержана большинством в две третьих голосов депутатов Законодательного совета соответствующего штата. В противном случае она считается отклоненной.

В форму федерации облеклись совершенно разные государства, о характере которых можно судить по содержанию нижеследующей таблицы.

Правовой статус федеративного государства определяется конституционными нормами. В ныне действующих конституциях прямо обозначается федеративная форма государства или раскрываются ее сущностные признаки в официальном названии страны. Так, например, в ст. 1 Конституции РФ определено, что Российская Федерация - Россия есть федеративное государство. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны. Конституцией Бельгии установлено, что «Бельгия является федеративным государством, которое состоит из сообществ и регионов» (ст. 1). Посредством конституционных норм - дефинициев федеративная форма государства отображена в его официальном названии в таких разных странах, как Федеративная Республика Германия, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Федеративная Республика Нигерия, Объединенная Республика Танзания, Федеративная Республика Бразилия, Федерация Сент-Кристофер и Невис, Федеративные Штаты Микронезии и другие.

Все современные федерации строятся на основе конституционных принципов политико-территориальной организации государства. В конституциях большинства федеративных государств закрепляется принцип учета экономических, природно-географических, национальных, исторических, культурных и других условий формирования федерации, определения территориальных границ входящих в не субъектов. Так, в ст. 29 Основного закона ФРГ записано, что при изменении территории страны «должны приниматься во внимание земляческие связи, исторические и культурные особенности, хозяйственная целесообразность, а также требования, касающиеся организации территории и планирования развития земель».

Законом о реорганизации штатов Индии 1956 г. предписывалось привести федеративное устройство государства в соответствие с национальными, социально-экономическими и культурными потребностями населения страны. В этой связи перестройка политико-территориальной организации Индии осуществлялась на основе таких принципов, как сохранение и укрепление единства и безопасности страны, создание однородных в языковом и культурном отношении штатов с учетом финансовой и административной целесообразности, а также возможности разработки общенационального плана реконструкции и развития экономики.

Несколько иные принципы политико-территориальной организации государства юридически закреплены в Конституции РФ. В их числе выделены принципы территориальной целостности России, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправия и самоопределения народов, равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5).

Принципы политико-территориальной организации государства имеют основополагающее значение, прежде всего, для выбора типа федерации. С их учетом формируются территориальные, национальные и национально-территориальные федерации.

Территориальные федерации объединяют в своем составе государственные образования, созданные с учетом природно-географических, экономических и административных факторов (Австрия, Германия, Швейцария, Малайзия, ОАЭ, Пакистан, Мексика, США, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Австралия, Микронезия и др.). Они не предназначались для решения национального вопроса, обеспечения территориальных автономий для этнических меньшинств. Национальная принадлежность индивидов определяется в таких государствах в зависимости от гражданства страны. Это практически исключает появление в территориальных федерациях центробежных сил, возникновение угрозы их распада. Даже в бурный XX век, когда рушились некогда могучие империи и создавались на их обломках новые государства, территориальные федерации продемонстрировали завидную жизнеспособность.

Национальные федерации создавались с учетом этнического состава населения, с целью разрешения национального вопроса. Границы между их субъектами устанавливались исключительно по национальному принципу. Это стало главной причиной развития пагубных процессов дезинтеграции, роста кризиса государственности во всех национальных федерациях, которые в конечном счете привели к их распаду. Отошли в историю Австро-Венгрия, Советский Союз, Югославия, Сербия и Черногория, Чехословакия. Осталась, как считают отечественные и зарубежные государствоведы, лишь одна национальная федерация - Бельгия.

Однако бельгийская федерация построена не только по лингвистическому принципу, но и по территориальному. В соответствии с Конституцией Бельгии страна разделена на три сообщества: Французское, Фламандское и Германоязычное. В то же время выделены три территориальных региона: Валлонский, Фламандский и Брюссельский. Наряду с ними в систему федеративного устройства Бельгии включены четыре лингвистических региона: французского языка, голландского языка, двуязычный столичный регион Брюссель и немецкоязычный регион (ст. 1-5). Но поскольку Брюссель является двуязычным и многонациональным регионом, то он по определению не может быть национальным субъектом федерации, а исключительно территориальным. Интегрирование в системе политико-территориальной организации Бельгии в качестве ее элементов лингвистических и территориальных регионов неизбежно придает государству сущностные свойства национально- территориальной федерации.

Характерная особенность национально-территориальных федераций заключается в том, что они включают в свой состав наряду с государственно-территориальными образованиями и такие субъекты федерации, в границах которых проживают этнически обособленное население. Такими федерациями являются Бельгия, Босния и Герцеговина, Россия, Индия, Мьянма, Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия и Канада.

В ныне действующих конституциях термин «национально-территориальная федерация» не употребляется. Заключение о типе федеративного государства можно сделать лишь на основе анализа текста конституции. Такой методологический подход позволяет констатировать, что Россия, например, полностью подпадает по всем своим признакам под определение национально- территориальной федерации. В ее составе объединены 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 4 автономных округа. Республики и другие национально-государственные образования созданы с учетом этнического состава населения, а остальные субъекты федерации выделены по территориальному принципу.

Индийский Союз в строгом смысле слова построен по лингвистическому принципу. На его территории выделено по границам естественного расселения наиболее крупных наций или как их называют в Индии языковые общности, 18 самостоятельных штатов.

Однако в Индии значительную часть населения составляют национальные меньшинства. Они насчитывают более 456 этносов и этнических групп, расселившихся по всей Индии. В этой связи были созданы такие многоязычные штаты, как Гуджарат, Манипур, Махараштра, Мегхалайя, Пенджаб, Сикким, Трипура, Харина, Химчал-Прадеш. Поскольку все они по составу населения являются полиэтническими, то их можно с полным основанием квалифицировать как территориальные образования. Это придает Индийскому Союзу свойства национально-территориальной федерации.

Согласно Конституции Союза Мьянма в состав федеративного государства входят семь национальных и семь административных областей, что свидетельствует о его национально- территориальном характере.

В соответствии с Актом о Канаде 1867 г. страна представляет собой федерацию десяти провинций. Среди них провинция Квебек сформирована по национальному принципу. На ее территории проживают этнические французы. Сочетание национального и территориального принципов при определении границ провинций Канады служит веским доказательством принадлежности ее к современным национально-территориальным федерациям.

В Конституции Танзании отсутствует непосредственное указание на федеративный характер государства. Официально она именуется как Объединенная Республика Танзания, в состав которой входят Танганьика и Занзибар. Однако анализ содержания учредительного договора под названием «Статьи о союзе между Республикой Танганьика и Народной Республикой Занзибар и Пемба» (1964 г.) и ст. 1-2 Конституции Танзании не оставляет сомнений, что государство является национально- территориальной федерацией. На добровольных началах в союз объединились полиэтническая Республика Танганьика (свыше 130 племен) и островная Республика Занзибар и Пемба, где компактно проживают арабы, исповедующие ислам. В результате Танзания сложилась в силу исторических, национальных и природно-географических условий как национально-территориальная федерация.

По сходной модели строятся и все другие национально-территориальные федерации в развивающихся странах.

Формирование федеративных государств по национально-территориальному принципу имеет больше недостатков, чем достоинств.

Таким путем закладывается база для возникновения сепаратизма, который не соответствует коренным интересам народов и инспирируется местными элитами, этнократией, мафиозными группировками, спецслужбами иностранных государств. Об этом свидетельствуют попытки франкоязычного Квебека выйти с помощью референдума из Канадской федерации, сепаратистские движения в некоторых штатах Индии и Нигерии, обострение политических противоречий между регионами Бельгии, Танганьикой и Занзибаром в Танзании, проявление религиозного и этнического экстремизма на Северном Кавказе и в Поволжье России.

В конституциях современных федеративных государств сформулированы правовые нормы, закрепляющие поименный перечень субъектов федерации (ст. 65 Конституции РФ, ст. 2 Федерального конституционного закона Австрии, ст. 1 Конституции Швейцарии). На их основе возникают конституционные правоотношения, известные в юридической науке под названием правовые состояния. Между участниками правоотношений возникают устойчивые правовые связи, выражающиеся в их взаимных правах и обязанностях.

Правовой статут субъектов федерации определяется конституцией страны, их собственными конституциями или иными нормативными правовыми актами регионального законодательства. Конституции большинства федеративных государств наделяют входящих в их состав субъектов правом принятия собственных основных законов, то есть полномочиями по осуществлению учредительной власти. Однако принятые на региональном уровне основные законы не должны противоречить федеральной конституции (ст. 28 Основного закона ФРГ, ст. 51 Конституции Швейцарии, ст. 41 Конституции Мексики, ст. 109 Конституции Австрии).

Вместе с тем следует отметить, что не все федеративные государства наделяют своих субъектов учредительной властью, правом принятия собственных конституций. В Пакистане, Нигерии и Судане субъекты федераций не имеют своих конституций. В Индии из 28 штатов только два штата - Джамму и Кашмир, а также Сикким имеют собственные конституции. В таких федеративных государствах, как Танзания и Сент-Кристофер и Невис свои конституции имеют соответственно лишь Занзибар и Невис.

Конституция РФ наделяет всех субъектов федеративного государства учредительной властью, дающей возможность первично регламентировать определенные сферы общественных отношений. В этой связи республики принимают свои конституции, а другие, входящие в состав России субъекты - собственные уставы, которые вступают в силу без одобрения федеральных органов государственной власти.

В совокупности с Конституцией РФ они определяют статус республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, входящих в состав России (ст. 5, 66).

В целях более детального регулирования статуса автономной области, автономного округа может быть принят в установленном порядке федеральный закон в отношении каждого из названных субъектов Российской Федерации. Для этого потребуется представление законодательных и исполнительных органов государственной власти автономной области, автономного округа (ст. 66 Конституции РФ).

Каждый субъект федерации имеет свою территорию. Однако территория федеративного государства не есть сумма слагаемых территорий всех его субъектов. Согласно ст. 67 Конституции РФ «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». В зарубежных федерациях непосредственно в состав их территорий включаются в качестве составных частей федеральные территории и федеральные округа (Индия, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Венесуэла, США, Австралия). Поэтому некорректно ставить знак равенства между территорией федеративного государства и территориями его субъектов, как это иногда делается в учебной и научной литературе по конституционному праву.

В конституциях большинства федеративных государств закрепляется принцип двойного гражданства. Он означает, что каждый гражданин субъекта федерации является и гражданином государства в целом. Как сказано, например, в ст. 7 Конституции Боснии и Герцеговины все граждане любого из Образований являются в силу этого гражданами единого федеративного государства.

Конституция Швейцарии в отличие от основных законов других федеративных государств закрепляет принцип даже тройного гражданства. Нормами ст. 37 Конституции установлено, что «швейцарской гражданкой или швейцарским гражданином является та или тот, кто обладает правом гражданства общины и правом гражданства кантона».

Вместе с тем, в современном мире имеются федерации, которые признают на конституционном уровне только единое гражданство (Россия, Индия, Малайзия). Так, согласно ст. 6 Конституции РФ гражданство федеративного государства является «единым и равным, независимо от оснований приобретения».

Применение разных способов конституционного оформления принципа гражданства не влечет за собой никаких правовых последствий. Каждый гражданин федеративного государства обладает не его территории всеми правами и свободами, и несет равные обязанности, предусмотренные конституцией страны.

Серьезной проблемой в каждом федеративном государстве является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Мировая практика федеративного строительства выработала несколько вариантов решения этой проблемы. В Конституции РФ, во- первых, определены предметы ведения и полномочия собственно Российской Федерации (ст. 71), во- вторых, выделены предметы ведения и полномочия, отнесенные к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), и, в-третьих, установлены объективные критерии определения предметов ведения и полномочий, принадлежащих исключительно субъектам Российской Федерации (ст. 73).

В ст. 71 Конституции РФ нормативно закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий Российской Федерации. По содержанию их можно с известной долей условности объединить в девять групп:

• конституционное строительство федеративного государства (п. п. «а», «б», «г», «н», «т»);
• государственная защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в»);
• установление правовых и финансовых основ развития РФ (п. п. «ж», «з»);
• регулирование федеральной государственной собственности и управление государственным имуществом (п. п. «д», «и»);
• государственное прогнозирование и целеполагание (п. «е»);
• обеспечение обороны и государственной безопасности РФ (п. п. «к», «л», «м»);
• формирование федеральных отраслей законодательства (п. «о»);
• установление государственных стандартов и метрической системы РФ (п. «р»);
• федеральная система мотивации труда в России (п. «с»).

В пределах предметов ведения и полномочий, закрепленных нормами ст. 71 Конституции РФ, могут осуществлять свои функции исключительно федеральные органы государственной власти России.

В ст. 72 Конституции РФ нормативно установлены предметы ведения и полномочия, входящие в компетенцию как Российской Федерации, так и ее субъектов. По выстроенной уже схеме их можно объединить в зависимости от содержания в следующие основные группы:

• обеспечение конституционной законности, единства и территориальной целостности России (п. «а»);
• защита на федеральном и региональном уровнях государства прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств (п. «б», «м»);
• формирование материально-финансовой базы комплексного развития территории Российской Федерации и ее субъектов (п. п. «в», «г», «д»);
• координация усилий Российской Федерации и ее субъектов в развитии социально-культурной
• сферы (п. п. «е», «ж», «з»);
• установление Российской Федерацией общих принципов законодательного регулирования общественных отношений и принятие на их основе региональных законов (п. «к»);
• законодательное регулирование деятельности адвокатуры и нотариата, кадровое обеспечение судебных и правоохранительных органов (п. «л»);
• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н»);
• координация усилий субъектов Российской Федерации в сфере международных отношений (п. «о»).

Закрепленные нормами ст. 72 Конституции РФ полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должны реализовать и нести за это ответственность органы государственной власти России и органы государственной власти входящих в нее субъектов.

Принципиально важное значение для понимания предметов ведения и полномочий, принадлежащих исключительно субъектам Российской Федерации, имеет ст. 73 Конституции РФ. «Вне пределов ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, - записано в ее содержании, - субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Это означает, что в компетенцию субъектов Российской Федерации входят, во-первых, совместные предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов и, во-вторых, остаточные предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации, отнесенные к их исключительной компетенции. Определить их содержание и реальный объем можно лишь в результате глубокого анализа конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов отраслевого законодательства России.

Такой вариант конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами нельзя признать оптимальным. Он открывает неограниченную возможность Российской Федерации самостоятельно регулировать широкий круг общественных отношений, составляющих предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Как показывает опыт, за прошедшее десятилетие Федеральное Собрание РФ приняло немало законов, которые разве что по названию можно отнести к рамочным законам, закрепляющим общие принципы правового регулирования общественных отношений. Но, судя по их содержанию, они детально, с чрезмерной дифференциацией регулируют отношения в пределах предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В первую очередь это касается федеральных законов, принятых по вопросам разграничения государственной собственности, природопользования и охраны окружающей среды, налогообложения и сборов, формирования системы органов государственной власти, организации местного самоуправления, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Корреспондирующие им законы субъектов Российской Федерации не имеют большого практического значения, поскольку их содержание сводится по сути дела к адаптации терминологии и юридических конструкций федерального законодательства применительно к условиям каждого региона.

В Конституции США предметы ведения и полномочия государства закреплены непосредственно за Конгрессом США, а также сформулированы правовые запреты на осуществление штатами юридически значимых действий по строго определенным вопросам, способных поставить под угрозу единство и территориальную целостность страны (разделы 8-10 ст. I). Все остальные предметы ведения и полномочия отнесены к исключительной компетенции штатов. Благодаря этому в Конституции США закреплены не абстрактные схемы разграничения предметы ведения и полномочия между федерацией и ее субъектами, а работающий механизм эффективного регулирования общественных отношений на государственном и региональном уровнях.

Аналогичным образом решен вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами в конституциях Австрии, Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, Коморских Островов, Танзании, Австралии. В Федеральном конституционном законе Австрии по этому поводу сказано: «Если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению Федерации, то он относится к ведению земель» (п. 1 ст. 15). Согласно Конституции Австралии штаты обладают «сопутствующими полномочиями», в ходе реализации которых их парламенты могут принимать любые законы для поддержания «мира, порядка и доброго правления на своей земле» (ст. 51).

В некоторых современных конституциях федеративных государств выделяются не только предметы ведения и полномочия федерации, но и предметы ведения и полномочия конкурирующей сферы, в пределах которой центральные органы государственной власти могут регулировать общественные отношения лишь в исключительных случаях. Наиболее последовательно этот вариант разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами нашел свое выражение в Основном законе ФРГ. В первую очередь в нем сформулирован исчерпывающий перечень вопросов, отнесенных к предметам ведения федерации (ст. 73). Помимо того, конституционными нормами закреплен закрытый перечень вопросов конкурирующей сферы, составляющих предметы совместного ведения ФРГ и ее земель (ст. 74-74а). Однако федерация имеет право согласно ст. 72 Основного закона ФРГ законодательствовать в этой сфере, когда:

• какой-либо вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель;
• урегулирование какого-либо вопроса законодательством одной земли может нарушить интересы другой земли или всей страны в целом;
• этого требует соблюдение правового или экономического единства, в частности единообразия жизненных условий, независимо от границ существующих земель.

Сказанное позволяет сделать вывод, что конкурирующая сфера предметов ведения и полномочий ФРГ и входящих в нее земель принципиально отличается внешне похожей на нее сферы предметов и полномочий совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Она не только не допускает вмешательства ФРГ в исключительную компетенцию земель, но и способна эффективно обеспечивать интересы федеративного государства и его субъектов, искать компромиссы по спорным вопросам.

В отдельных федерациях установлена трехчленная система разграничения предметов ведения и полномочий между союзом и его субъектами. В конституциях Индии и Малайзии выделены три группы предметов ведения и полномочий: предметы и полномочия исключительного ведения союза; предметы и полномочия исключительного ведения субъектов федерации; предметы ведения и полномочия конкурирующей сферы. По предметам ведения конкурирующей сферы могут законодательствовать как федерация, так и входящие в нее субъекты.

В Конституционном акте Канады нормативно закреплены два перечня предметов ведения и полномочий, составляющих исключительную компетенцию федерации, а с другой, - исключительную компетенцию ее субъектов (ст. 91-92). Вместе с тем, Канаде предоставлены полномочия издавать законы для поддержания мира, порядка и доброго управления страной по всем вопросам, не отнесенным к исключительному ведению провинций (ч. 1 ст. 91).

В основу политико-территориальной организации Швейцарии положен принцип взаимного сотрудничества федеративного государства и его кантонов для достижения общих целей. В этой связи Конституция Швейцарии закрепляет за кантонами предметы ведения и полномочия, не делегированные федерации (ст. 3). Государство взяло на себя выполнение лишь тех задач, которые выходят за рамки возможностей кантонов и требуют единого регулирования (ч. 1 ст. 43а).

Одна из наиболее характерных особенностей любой федерации заключается в том, что ее субъекты наделены правом участвовать в осуществлении государственной власти на федеральном уровне.

В качестве форм такого участия конституции закрепляют парламентские и президентские структуры, законодательную инициативу субъектов федерации, их право одобрить или отклонить проект федерального закона и т.п.

В федеративных государствах парламенты, как правило, состоят из двух палат, одна из которых является органом представительства субъектов федерации. В парламенте России такой палатой является Совет Федерации. В его состав входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции РФ). Отсюда следует, что члены Совета Федерации выражают в своей деятельности не интересы населения представляемых ими регионов, а интересы органов государственной власти, которые далеко не всегда совпадают с интересами населения, проживающего на подведомственной им территории.

В ряде стран равное представительство субъектов федерации в парламенте государства обеспечивается путем прямых выборов. Так, например, в Сенат Конгресса США непосредственно гражданами избираются по два сенатора от каждого штата. Аналогичным образом формируются верхние палаты парламентов Швейцарии, Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, Пакистана и Австралии.

В семи федерациях (Австрия, ФРГ, Индия, Малайзия, ОАЭ, Нигерия, Канада) представительство субъектов федерации в верхней палате парламента определяется в зависимости от численности населения. Так, в ФРГ каждая из земель имеет в Бундесрате не менее трех депутатов. Земли с населением свыше двух миллионов жителей представлены в Бундесрате четырьмя, а земли с населением свыше пяти миллионов жителей - пятью законодателями. «Через посредство Бундесрата, - говорится в ст. 50 Основного закона ФРГ, - земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского Союза».

В Эфиопии верхняя палата парламента - Палата Федерации не является органом народного представительства штатов. Согласно Конституции она выражает интересы наций, национальностей и народов Эфиопии. В этой связи каждая из этнических общностей должна быть представлена в Палате Федерации по крайней мере одним членом. Наиболее многочисленные нации или национальности страны должны быть дополнительно представлены в верхней палате парламента еще одним членом из расчета на каждый миллион населения. Так, национальности оромо имеют в Палате Федерации дополнительно 20 представителей, амхара - 11, тиграйцы - троих и сомалийцы - одного представителя. Советам штатов Эфиопии предоставлено право самостоятельно избирать на своих заседаниях членов Палаты Федерации или назначать и проводить прямые выборы.

В таких федеративных государствах, как Коморские Острова, Танзания, Венесуэла, Сент-Кристофер и Невис, Федеративные Штаты Микронезии формируются однопалатные парламенты. Тем не менее и в этих государствах депутаты парламента избираются по нормам представительства от каждого субъекта федерации, установленным на конституционном уровне. Так, например, в Национальный конгресс Микронезии избираются по одному сенатору от каждого штата, в Ассамблею Союза Коморских Островов - по шесть депутатов от каждого острова (субъекта федерации).

Однако субъекты федерации могут осуществлять государственную власть не только через парламенты, но и через президентские структуры. В России Президент РФ сформировал Государственный Совет, в состав которого входят высшие должностные лица субъектов Российской Федерации. На своих заседаниях он вырабатывает рекомендации Президенту РФ по наиболее важным вопросам жизни общества и государства, развитию федеративных отношений.

В- связи со сложной структурой политико-территориальной организации федеративной Республики

Босния и Герцеговина в ее Конституции не закреплен институт президентства. Функции главы государства осуществляет коллегиальный орган государственной власти - Президиум Боснии и Герцеговины. В его состав входят в качестве равноправных членов босниец, хорват и серб, непосредственно избираемых от субъектов федерации. Это дает возможность Республике Сербской, Боснии и Герцеговине участвовать в осуществлении государственной власти не только через Палату народов Парламентской ассамблеи, но и через федеральный Президиум.

Конституции некоторых федеративных государств наделяют правом законодательной инициативы субъектов федерации, что является одной из форм их участия в осуществлении государственной власти. Так, например, Конституция РФ в числе субъектов законодательной инициативы называет и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Они имеют право вносить законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания РФ (ст. 104). Ему корреспондирует обязанность Государственной Думы обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к своему рассмотрению. Аналогичные по содержанию нормы сформулированы также в ст. 141 Конституции Швейцарии и в ст. 71 Конституции Мексики.

Исключительно редко субъектам федерации предоставляется право одобрять или, напротив, отклонять законопроекты, принятые национальным парламентом. Показательна в этом отношении ныне действующая Конституция Коморских Островов, предусматривающая своеобразное вето субъектов федерации на принятый законопроект. Согласно ст. 28 Конституции, если большинство депутатов, избранных в Федеральное собрание от какого-либо острова, не согласны с принятым законопроектом, то он возвращается на новое обсуждение. В случае повторного принятия Федеральным собранием законопроекта вопреки их волеизъявления, Президент Коморских Островов может отказаться обнародовать данный закон.

Кроме парламентов, федеративные государства создают для реализации своей компетенции органы исполнительной и судебной власти. В свою очередь субъекты каждой федерации самостоятельно формируют региональные системы органов государственной власти. В России они должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в стране (ст. 77 Конституции РФ).

В ряде современных федераций региональные системы органов государственной власти должны отвечать требованиям федеративного устройства государства (ст. 60 Конституции Бразилии), принципам разделения территории федерации на земли, участия земель в законотворчестве (ст. 79 Основного закона ФРГ).

Из этого правила есть одно исключение. На материковой части Танзании не формируются органы государственной власти субъекта федерации. В Танганьике их функции осуществляют федеральные органы государственной власти Танзании.

Не прослеживается прямая связь лишь между политико-территориальной организацией федеративного государства и устройством судебной власти. Анализ конституций современных федераций показывает, что в государстве может сложиться как единая система органов судебной власти, так и полисистемная.

В России существует единая федеральная судебная система. Она устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом (ст. 118 Конституции РФ). В этой связи следует отметить, что в ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» сформулирована фиктивная норма, согласно которой конституционные (уставные) суды и мировые судьи относятся к судам субъектов РФ. На практике первые из них созданы менее чем в пятой части субъектов Российской Федерации. Что касается мировых судей, то они полностью встроены в единую систему федеральных судов общей юрисдикции. Мировые судьи лишь назначаются органами государственной власти субъектов РФ, но осуществляют правосудие в соответствии с федеральными законами. Их обеспечение заработной платой является расходным обязательством Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. №188-ФЗ (в ред. от 18 июня 2011 г. «О мировых судьях в Российской Федерации»).

В подавляющем большинстве федеративных государств утвердилась единая судебная система. Она действует в таких странах, как Австрия, Бельгия, Индия, Малайзия, Пакистан, Нигерия, Венесуэла, Канада, Австралия и др. Единство судебной системы служит в данном случае важным средством укрепления законности и правопорядка в федеративных государствах, обеспечения принципа равенства всех граждан перед законом и судом.

На принципах дуализма сформировались судебные системы Танзании, Эфиопии, Аргентины, Бразилии и США. В этих странах обособлено действуют две системы судебных органов - федеральная и региональная. Федеральные суды применяют только нормы федерального права, выраженные в законах, судебных прецедентах, правовых обычаях и в иных источниках права. Соответственно суды каждого из субъектов федерации при рассмотрении конкретных дел применяют нормы регионального права. Однако в США суды штатов могут рассматривать дела и по законам штатов, и по федеральным законам, но в последнем случае решение Верховного суда штата может быть пересмотрено Верховным судом США.

Федеральные конституции в самых общих чертах закрепляют правовой статус национального флага, герба, гимна и столицы как символов суверенного государства. Определение статуса столицы федеративного государства, подробное описание и порядок официального использования флага, герба и гимна находят свое юридическое выражение в содержании законов. В России правовой статус государственного флага, герба и гимна регулируются дифференцированно, нормами отдельных федеральных конституционных законов, устанавливающих специфические особенности каждого из символов суверенитета. Статус столицы России устанавливается федеральным законом (ст. 70 Конституции РФ). В отличие от конституционной практики России государственные символы суверенитета зарубежных федераций, статус столицы и местонахождение федеральных органов государственной власти обычно определяются федеральным законом (ст. 5, 8а Федерального конституционного закона Австрии, ст. 5-6 Конституции Боснии и Герцеговины и др.).

Конституции современных федераций устанавливают юридические гарантии сохранения суверенитета и государственной целостности страны, самостоятельности субъектов федерации в пределах предоставленных им предметов ведения и полномочий. К числу таких гарантий относятся:

1. Верховенство федеральной конституции и закона. Эта гарантия с исключительной четкостью сформулирована в ст. 4 Конституции РФ. Она призвана обеспечить верховенство конституции и федерального закона на всей территории России и тем самым единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы.

В отличие от Конституции РФ, большинство ныне действующих основных законов зарубежных федеративных государств содержат правовые нормы, признающие верховенство не конституции и федерального закона страны, а верховенство федерального права в целом. Конституция США устанавливает, что конституции и законы штатов должны соответствовать верховному праву страны, в состав которого входят Конституция США, законы и договоры, заключенные от имени федерации (ст. VI). Основной закон ФРГ констатирует, что федеральное право имеет преимущество перед правом земель (ст. 31). Согласно Конституции Аргентины федеральное право является «высшим законом нации», нормы которого обязательны для всех провинций (ст. 31).

Умаление субъектами федерации верховенства федеральной конституции и закона неотвратимо ведет к распаду государства. Об этом свидетельствует история разрушения СССР, которая началась с принятием 12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете РСФСР, в которой был провозглашен принцип приоритета республиканского закона над общесоюзным. Именно с этого дня начался отсчет времени существования Советского Союза.

2. Высшая юридическая сила федеральной конституции. Ее суть заключается в том, что федеральная конституция является обязательной к исполнению на территории страны всеми субъектами национальной системы права и обладает приоритетом перед другими законами и подзаконными актами. Как сказано в ст. 15 Конституции РФ, законы и иные правовые акты, принимаемые в стране, не должны противоречить Конституции РФ. В противном случае они не имеют юридической силы.

Еще более четко это положение сформулировано в ст. 51 Конституции Швейцарии, согласно которой Союз гарантирует конституции кантонов, если они не противоречат союзному праву (ч. 2).

Высшая юридическая сила федеральной конституции способствует сохранению государственной целостности страны, единства системы государственной власти и конституционной законности, укреплению федеративных отношений.

3. Единство экономического пространства. Оно объединяет субъектов федерации в единое целое экономическими связями, которые являются самыми прочными из всех существующих связей. Достигается это путем введения общей для всего федеративного государства денежной единицы, закрепления федеральным законом единой системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общих принципов налогообложения и сборов. На конституционном уровне запрещается также установление на территории страны таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74-75 Конституции РФ).

Сходными конституционно-правовыми средствами обеспечивается единство экономического пространства и в зарубежных федерациях. Исключением является лишь Конституция ОАЭ, которая провозглашает Объединенные эмираты «единым экономическим и таможенным союзом» (ст. 11), что является более характерным для конфедерации, чем для современных федеративных государств.

Разрушение единого экономического пространства страны, разрыв хозяйственных связей между субъектами федерации выступают в качестве объективных причин распада федеративных государств. Примером тому может служить драматическая история крушения Советского Союза, Югославии и Чехословакии, экономика которых в начале 90-х годов прошлого столетия распалась на слабо взаимодействующие анклавы, обособленные отрасли хозяйства, автономно функционирующие предприятия.

4. Выравнивание уровня экономического и социального развития субъектов федерации. В Конституции РФ не заложен организационно-правовой механизм разрешения столь важной и сложной проблемы. В России эти отношения регулируются нормами федеральных законов и подзаконных актов. Между тем, в Конституции Швейцарии закреплен целый пакет мер, направленных на обеспечение экономической состоятельности кантонов, их фактического равенства. Согласно Конституции Союз в своей политике учитывает экономическое развитие отдельных местностей страны, оказывает поддержку депрессивным регионам. В Швейцарии из валовой суммы налогов три десятых поступают кантонам, из которых не менее одной шестой используется для финансового выравнивания между кантонами. Из чистой прибыли Швейцарского национального банка не менее чем две третьих должно поступать кантонам. Союз при предоставлении кантонам субсидий из федерального бюджета должен учитывать их финансовые возможности, уровень экономического и социального развития (ст. 99, 100, 103, 128, 135 Конституции Швейцарии).

Серьезный разрыв в социально-экономическом развитии субъектов федерации вызывает центробежные силы, ставит под угрозу государственную целостность страны. По этой причине в 1965г. из состава Малайзии вышел более развитый в экономическом и социальном отношении штат Сингапур, провозглашенный впоследствии независимым государством.

5. Государственный язык. Федерация представляет собой сложную систему, элементы которой связаны функциональными связями. Поэтому он выполняет функцию коммуникационной связи между федерацией и ее субъектами, а также между самими субъектами, входящими в состав федеративного государства. Без государственного языка федерация как сложная система существовать не может, поскольку разрушится коммуникационная связь между ее системообразующими элементами.

Конституция РФ провозглашает государственным языком на всей территории Российской Федерации русский язык (ч. 1 ст. 68). Конституционный статус русского языка обусловлен тем, что он является языком державообразующего народа, самой многочисленной нации России, составляющей более 83% от общей численности населения страны. Русским языком владеют практически все граждане России, независимо от их национальности и места проживания. Поэтому только он может служить средством межнационального общения, выполнять функцию коммуникационной связи в Российской Федерации.

Однако Конституция РФ предоставляет республикам право устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик он употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68).

В ряде зарубежных федераций государственными провозглашены несколько языков. Так, нормами ст. 4 Конституции Швейцарии установлено, что языками страны являются немецкий, французский, итальянский и ретороманский.

В Конституционном акте Канады 1982 г. не употребляется понятие «государственный язык». В нем сформулирована правовая норма, согласно которой английский и французский языки являются официальными языками Канады. Они имеют одинаковый статус и равные права и привилегий в том, что касается их использования в парламентских и правительственных органах Канады (п. 1 ст. 16). В то же время в соответствии с резолюциями Национального собрания Квебека, принятыми в 1974 и 1977 годах, статусом официального языка в границах этой провинции наделен лишь современный французский язык.

Иногда конституции полиэтнических федераций провозглашают государственным один язык. В Индии в качестве такого языка используется хинди, в Мьянме - бирманский, в Нигерии - английский, в Эфиопии - амхарский. Сделано это в целях ускорить процесс формирования крупных наций, консолидировать общество, не допустить проявлений этносепаратизма и трайбализма, укрепить федеративную государственность.

6. Территориальная целостность субъекта федерации. Конституции подавляющего большинства современных федеративных государств устанавливают порядок изменения границ между субъектами федерации. В России границы мог>т быть изменены только по взаимному согласию субъектов Федерации (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Изменение границ подлежит, как указано в ст. 102 Конституции РФ, утверждению Советом Федерации. В таком порядке были изменены в феврале 1994 г. границы между Ивановской и Нижегородской областями Российской Федерации.

Вместе с тем, следует отметить, что территория субъекта Российской Федерации может быть изменена и путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации, а также в результате принятия в ее состав нового субъекта. В России была реализована лишь первая модель изменения территории субъекта Федерации, предусмотренная Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. №6-ФКЗ «О порядке принятия в состав Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Путем принятия по инициативе субъектов Российской Федерации адаптированных к каждому случаю федеральных конституционных законов были объединены в новые государственные образования следующие субъекты:

Как это и предусмотрено названным выше Федеральным законом, образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществлялось на добровольной основе, с учетом мнения населения, свободно выраженного на региональных референдумах, проводимых в каждом субъекте Федерации, выступившим с инициативой об их объединении.

Таким образом, до недавнего времени на практике реализовались нормы Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» лишь в части образования путем слияния новых субъектов в составе РФ.

Однако 16 марта 2014 г. состоялся общекрымский референдум, проведенный в автономной Республике Крым и городе Севастополе (Украина), в результате которого народы приняли решение о воссоединении с Россией на правах субъектов Российской Федерации. С учетом свободного и добровольного волеизъявления народов Крыма Президент РФ издал Указ от 17 марта 2014 г. «О признании Республики Крым», который стал предпосылкой для заключения Договора от 18 марта 2014 г. между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. После ратификации Договора в составе РФ были образованы два новых субъекта - Республика Крым и город федерального значения Севастополь.

Вступивший в законную силу Договор полностью соответствует Конституции РФ и является составной частью правовой системы страны. Он по существу нормативно оформил легитимность присоединения Республики Крым и Севастополя к России, добровольность их вхождения в Российскую Федерацию на правах равноправных субъектов, создание единого правового пространства в стране, гарантировал соблюдение прав и свобод человека и гражданина на их территории, сохранение и развитие всеми народами Крыма своих национальных языков, формирование региональных органов государственной власти.

Порядок изменения границ между субъектами федерации на основе добровольности и с учетом мнения заинтересованного населения установлен конституционными нормами и других федеративных государств (ст. 4 Конституции Бельгии, ст. 29 Основного закона ФРГ, ст. 53 Конституции Швейцарии, раздел 3 ст. IV Конституции США, ст. 116 Конституции Мексики, ст. 111 и 122 Конституции Австралии). Однако наиболее обстоятельно он урегулирован нормами ст. 18 Конституции Бразилии, согласно которым «штаты могут входить в другие штаты, делиться, разъединяться с тем, чтобы присоединиться к другим, или образовать новые штаты или федеральные территории посредством выражения мнения непосредственно заинтересованного в этом населения путем проведения плебисцита и путем принятия Национальным конгрессом дополнительного закона» (§3).

Исключительно сложный порядок изменения границ между штатами установлен Конституцией Нигерии 1999 г. Субъекты законодательной инициативы должны войти в Национальную ассамблею Нигерии с предложением о создании нового штата. Его должны поддержать две третьих депутатов обеих палат Национальной ассамблеи, законодательных органов (легислатур) заинтересованных штатов, советов муниципальных образований. Затем в парламентских структурах разрабатывается проект федерального закона о создании нового штата, который выносится на региональный референдум. Результаты референдума должны быть одобрены квалифицированным большинством голосов депутатов советов муниципальных образований, расположенных на территории создаваемого штата, и утверждены Национальной ассамблеей.

Столь сложный порядок изменения границ между штатами Нигерии установлен в целях предупреждения сепаратизма и трайбализма, этнических и межконфессиональных конфликтов.

Конституция Индии предписывает федеральным властям запрашивать мнение штатов по вопросу об изменении границ между ними, об их объединении или образовании на подведомственной им территории нового штата. Но он не является обязательным для федеральных властей, поскольку изменение границ между штатами осуществляется обычным парламентским законом (ст. 370). Исключением из этого правила является штат Джамму и Кашмир, территория которого может быть изменена только с его согласия.

7. Согласительные процедуры. Они устанавливаются на конституционном уровне для разрешения разногласий, возникающих между федерацией и входящими в нее субъектами, а также между самими субъектами федеративного государства. Федеральные конституции в большинстве случаев содержат на этот счет чрезмерно лаконичные формулировки, определяющие по существу виды согласительных процедур. Так, например, в ст. 44 Конституции Швейцарии говорится, что «споры между кантонами или между кантонами и Союзом разрешаются по возможности через переговоры и посредничество» (ч. 3).

В Конституции РФ закреплен организационно-правовой механизм разрешения разногласий между органами государственной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов (ст. 85). Правом применять согласительные процедуры наделен Президент РФ, который реализует его как гарант Конституции по своей инициативе. Однако он выполняет функции арбитра и в связи с обращениями к нему заинтересованных органов законодательной или исполнительной власти не только Российской Федерации, но и ее субъектов. Результатом использования согласительных процедур становится решение, выработанное участниками переговорного процесса. Но если соглашение не достигнуто, то Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Чаще всего это бывает Конституционный Суд РФ.

8. Федеральное вмешательство. Под федеральным вмешательством понимается деятельность специально уполномоченных на то федеральных органов государственной власти и должностных лиц по временному изменению компетенции органов государственной власти субъектов федерации путем изъятия из нее каких-либо предметов ведения и полномочий с целью устранения чрезвычайной ситуации, создающей угрозу государственному единству и территориальной целостности страны. Использование федерального вмешательства допустимо только в случаях, когда уже исчерпаны все возможности согласительных процедур.

Институт федерального вмешательства в той или иной форме закреплен в конституциях или законодательных актах практически всех федеративных государств мира. В его систему входят конституционно-правовые нормы, устанавливающие:

• формы федерального вмешательства;
• основания для федерального вмешательства;
• орган или органы государственной власти, управомоченные осуществлять федеральное вмешательство;
• меры конституционно-правового принуждения, применяемые в процессе федерального вмешательства;
• порядок реализации федерального вмешательства;
• временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов федерации;
• особый режим правового регулирования в период федерального вмешательства.

Анализ конституций федеративных государств и принятых на их основе законов показывает, что они предусматривают такие формы федерального вмешательства, как директивные указания субъектам федерации, досрочные прекращения полномочий (роспуск) их законодательных и исполнительных органов государственной власти, прямое президентское правление, федеральная интервенция.

Директивные указания представляют собой обязательные предписания, руководящие установки, даваемые федеративным государством входящим в него субъектам с требованием принятия неотложных мер по нормализации политической или социально-экономической ситуации, переводу ее из кризисного состояния в управляемое, по устранению угрозы государственному единству страны. Такое понимание директивных указаний как одной из форм федерального вмешательства прямо вытекает из содержания ст. 37 Основного закона ФРГ, где сказано: «Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям».

Досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательных органов государственной власти субъектов федерации предусмотрен Федеральным конституционным законом Австрии 1920 г. Системный анализ норм статей 98 и 100 этого закона дает возможность сделать вывод, что основанием роспуска ландтага земли является принятый им с нарушением конституционной процедуры региональный закон, способный нанести вред Федерации. При наличии такого основания ландтаг может быть распущен Федеральным президентом по представлению Федерального правительства и с согласия Федерального совета Австрии.

Прямое президентское правление предполагает временное осуществление федеральными властями всех или отдельных полномочий субъекта федерации в связи с его неспособностью обеспечить государственное управление конституционными методами, сохранить демократический строй, пресечь сепаратистские движения.

Наиболее полно прямое президентское правление урегулировано ныне действующей Конституцией Индии. В соответствии с ее положениями Президент Индии может временно вводить президентское правление на территории штата, если управление на этой территории не может осуществляться конституционным путем и если штат не подчиняется распоряжениям Союза. В этом случае Президент страны издает особую прокламацию, посредством которой приостанавливает действие высших органов государственной власти штата и берет на себя осуществление всех или отдельных полномочий губернатора и правительства штата. В то же время законодательные полномочия легислатуры штата передаются Парламенту' Индии, который может в период президентского правления законодательствовать по всем предметам ведения, отнесенным к компетенции штата (ст. 355-357 Конституции Индии).

В США и федеративных государствах Латинской Америки широкое распространение получила федеральная интервенция. Она представляет собой форму федерального вмешательства во внутренние дела субъекта федерации с применением вооруженной силы в целях пресечения нарушений конституции страны, попыток реализации отсутствующего права на сецессию, разрешения политических, социальных и расовых конфликтов, восстановления нарушенного правопорядка.

В США федеральная интервенция осуществляется на основании действующей Конституции и принятому Конгрессом США в развитие ее положений Акте о полномочиях Президента США 1792 г. В Конституции США содержится общая норма, согласно которой «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти (когда Законодательное собрание не может быть созвано) - и от внутренних насилий (раздел 4 ст. IV). Президент США обязан обеспечивать всеми имеющимися в его распоряжении средствами исполнение федеральной Конституции, федеральных законов и решений федеральных судов, защищать штаты от внутренних и внешних угроз».

В Аргентине Федеральное правительство может в порядке федеральной интервенции распространить свою власть на территорию провинции с тем, чтобы гарантировать республиканскую форму правления, предотвратить вторжение извне, оказать содействие властям провинции с целью их поддержки или восстановления, если они были смещены в результате переворота или вторжения другой провинции (ст. 6 Конституции Аргентины).

В Конституции Бразилии выделена специальная глава под названием «Вмешательство» (раздел III, гл. VI), нормы которой обстоятельно урегулировали порядок осуществления федеральной интервенции, а также интервенции штатов по отношению к муниципальным образованиям (муниципиям).

С учетом проблематики настоящей главы учебника приоритетного внимания заслушивает система взаимосвязанных и взаимообусловленных конституционных норм, образующих субинститут федеральной интервенции. Они закрепляют исчерпывающий перечень оснований федеральной интервенции, определяют круг субъектов, которые могут ее инициировать, регулируют порядок принятия соответствующего декрета, устанавливают меры конституционного принуждения в отношении штата. Согласно ст. 34 Конституции Бразилии основаниями для федеральной интервенции является необходимость:

• обеспечить национальную (государственную) целостность страны;
• отразить иностранное вторжение или вторжение одного штата на территорию другого;
• пресечь серьезные нарушения общественного порядка;
• обеспечить нормальное функционирование властей штата;
• оздоровить финансовую систему штата, который в течение двух лет подряд не выплачивал государственный долг или не передавал в установленные сроки определенную долю доходов, полученных от налогов, в бюджет муниципий;
• обеспечить исполнение федерального закона, судебного приказа или решения;
• обеспечить соблюдение таких конституционных принципов, как республиканская форма правления, представительное правление, демократический режим, права человека, муниципальная автономия, подотчетность государственной администрации.

При наличии оснований для федеральной интервенции в разработке и согласовании проекта декрета о ее осуществлении участвуют на разных стадиях Президент Республики, Национальный конгресс (парламент), Верховный федеральный суд, Высший избирательный суд, Генеральный прокурор и другие органы государства. Декрет Президента Бразилии о федеральной интервенции, в котором указываются пределы и сроки ее осуществления, назначение конкретного лица на должность интервентора, представляется на рассмотрение Национального конгресса. В соответствии с парламентским регламентом он может его одобрить или отклонить.

В зависимости от оснований федеральной интервенции органы государственной власти штата могут быть распущены впредь до проведения новых выборов, но может быть и приостановлено только осуществление всех или некоторых их полномочий (ст. 35 Конституции Бразилии).

Характерная особенность федерального вмешательства в России заключается в том, что оно, будучи самостоятельным конституционно-правовым институтом, может выступать формой конституционной ответственности. Но это возможно лишь в том случае, когда основанием вмешательства послужило конституционное правонарушение, совершенное органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В настоящее время Конституция РФ и принятые в ее развитие федеральные законы предусматривают три формы федерального вмешательства. Во-первых, это прямое президентское правление, во-вторых, федеральная интервенция и, в-третьих, досрочное прекращение (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отстранение от должности руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.

В России, в отличие от зарубежных федераций, прямое президентское правление и федеральная интервенция являются по существу двумя моделями реализации чрезвычайного положения. Различие между формами федерального вмешательства и иными чрезвычайными мерами проводятся в зависимости от оснований введения режима чрезвычайного положения и характера средств его

обеспечения.

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» закрепляет две группы оснований введения режима чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных местностях. Если возникли обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу конституционному строю России, то вводится прямое президентское правление или осуществляется федеральная интервенция. Основаниями для этого служат:

• попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации;
• захват или присвоение власти;
• массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей;
• подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований;
• межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера нельзя признать основанием для введения прямого президентского правления или осуществления федеральной интервенции. В этом случае достаточно применения иных мер, обусловленных режимом чрезвычайного положения.

Правовой режим чрезвычайного положения на всей территории России или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента РФ незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации (ст. 88 и 102 Конституции РФ).

В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения в числе общих мер и временных ограничений может предусматриваться полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Это является квалифицирующим признаком федерального вмешательства в компетенцию субъектов РФ в форме прямого президентского правления.

Вместе с тем, при введении чрезвычайного положения может устанавливаться система мер и временных ограничений, свидетельствующая о федеральной интервенции. С внешней стороны это проявляется в использовании сил и средств органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск. Помимо того, в исключительных случаях могут привлекаться для обеспечения режима чрезвычайного положения Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы.

Таким образом, в действующем законодательстве России используется собирательное понятие чрезвычайного положения, которым обозначается не только особый административный режим, но и конституционные формы федерального вмешательства. Их самостоятельность определяется наличием собственных оснований введения чрезвычайного положения, прямого президентского правления и федеральной интервенции, а также особыми системами мер и временных ограничений.

Самостоятельной формой федерального вмешательства является досрочное прекращение полномочий органа законодательной власти субъекта Российской Федерации путем его роспуска, отрешение и отстранение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации. Она нормативно урегулирована Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В качестве основания вмешательства названо нарушение актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции РФ, федеральных законов, прав и свобод граждан, а также их бездействие по внесению изменений в содержание своих актов (ст. 26-27).

Нетрудно заметить, что данная форма федерального вмешательства одновременно является и мерой конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц. Процессуальный порядок применения этой меры ответственности проанализирован в специальном разделе учебника, что снимает обязанность дополнительного тиражирования уже известных положений.

Институт федерального вмешательства в той или иной форме довольно широко применялся в современных федеративных государствах. Президенты США в порядке федеральной интервенции неоднократно использовали национальную гвардию для подавления негритянских движений, для борьбы с массовыми беспорядками в отдельных штатах. В Аргентине федеральная интервенция в отношении разных провинций осуществлялась более двухсот раз. Время от времени объявлялась федеральная интервенция и в Бразилии. В Индии прямое президентское правление вводилось более ста раз в целях обеспечения демократической формы правления в штатах и предотвращения паралича механизма управления из-за фракционных междоусобиц в их органах государственной власти.

9. Одобрение субъектами федерации поправок в содержание конституции федеративного государства. В федеративных государствах акт одобрения выступает важной гарантией сохранения конституционного статуса его субъектов, своеобразным барьером против его изменения в одностороннем порядке. В России федеральный закон о внесении поправок к положениям глав 3-8 Конституции РФ, принятый в установленном порядке Советом Федерации и Государственной Думой, вступает в силу после его одобрения законодательными (представительными) органами государственной власти не менее двух третьих субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ). Процедура одобрения таких законов устанавливается конституциями (уставами) и регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Требование об одобрении конституционных поправок законодательными органами субъектов федерации в целом характерно для большинства федеративных государств. Так, в ст. 368 Конституции Индии сформулирована норма, согласно которой поправки могут быть приняты только в случае их одобрения легислатурами (законодательными собраниями) не менее половины всех штатов. По Конституции Мексики, «для того, чтобы дополнение и изменение стали частью Конституции, необходимо их одобрение федеральным Конгрессом голосами двух третьих присутствующих членов и утверждены законодательными органами большинства штатов» (ст. 135). В США конституционные поправки, принятые большинством в две третьих голосов членов обеих палат Конгресса, подлежат ратификации законодательными собраниями или конвентами тремя четвертых штатов (ст. V Конституции США).

Приведение в действие сложившейся системы конституционно-правовых гарантий способно обеспечить государственное единство и территориальную целостность современных федераций, равноправие и самостоятельность входящих в их состав субъектов.