Конституционное право. Университетский курс

Нетипичные формы государственного правления

В современном мире представлено немало стран с такими формами государственного правления, которые нельзя отнести ни к одному виду или роду. В науке конституционного права их обычно называют нетипичными формами государственного правления, которые сочетают признаки как однопорядковых, так и разнопорядковых форм.

Признаки абсолютной монархии и республики сочетаются в форме государственного правления Ватикана. Согласно ст. 1 Основного закона Ватикана 2001 г. «Верховный Понтифик, Владыка Государства - Города Ватикан, обладает всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти» (п. 1). Сроки его полномочий как главы государства не ограничены нормами каких-либо конституционных актов. Однако он избирается коллегией кардиналов «в соответствии с предписаниями канонического права», что является существенным признаком республиканской формы правления.

Признаки парламентарной монархии и республики сочетаются в форме правления Малайзии. В соответствии с Конституцией 1957 г. Малайзия представляет собой федерацию, в состав которой входят 13 штатов. В силу исторических традиций девять штатов являются монархиями, во главе которых стоят султаны. В остальных четырех штатах вместо султанов у власти находятся губернаторы, назначаемые по представлению правительства главой государства. Султаны совместно с губернаторами образуют Совет правителей, в компетенцию которого наряду с решением других вопросов входит избрание сроком на пять лет верховного султана. Он избирается только из числа султанов Малайзии согласно принятой очередности замещения должности главы государства, причем губернаторы в данном случае не обладают правом голоса и не могут участвовать в выборах. Верховный султан считается избранным, если Совет правителей подаст за него большинство голосов.

Вновь избранный верховный султан Малайзии получает титул Янг ди-Пертуан Агонг. После принятия священного криса (ножа), символизирующего державу, и принесения клятвы он официально вступает на престол.

Таким образом, главой государства Малайзии может стать лишь наследственный султан одного из монархических штатов страны. Как любой монарх он обладает прерогативами личного характера, получает средства на содержание своей особы и двора по цивильному листу, который утверждается парламентом. Вместе с тем верховный султан является выборным главой государства, срок его полномочий ограничен Конституцией Малайзии. Он может добровольно уйти в отставку, может быть досрочно лишен престола по решению Совета правителей, потерять свою должность в случае, если перестанет быть правителем монархического штата страны.

Верховный султан Малайзии обладает обычными полномочиями парламентарного монарха. По Конституции 1957 г. он является главой государства и главой исполнительной власти, но все исходящие от него нормативные правовые акты нуждаются в контрасигнатуре соответствующего министра, который и несет за них ответственность. Верховному султану принадлежит право созыва парламента на очередные и чрезвычайные сессии, он может прервать сессию, досрочно распустить парламент и назначить новые выборы, воспользоваться правом вето при подписании законопроекта. Но эти полномочия верховный султан Малайзии осуществляет не иначе, как по совету правительства.

Согласно Конституции 1957 г. верховный султан назначает премьер-министра Малайзии, а по его совету всех членов правительства. Но поскольку правительство Малайзии формируется на базе парламентского большинства и несет коллективную ответственность перед парламентом, то

верховный султан Малайзии не свободен в выборе кандидатуры премьер-министра, а может назначить на эту должность только лидера победившей на выборах партии.

Свои конституционные полномочия верховный султан Малайзии осуществляет совместно с правительством страны, которому реально принадлежит исполнительная власть. И лишь функции высшей инстанции по официальному толкованию законов он выполняет совместно с Советом правителей.

Смешанная форма правления представляется оптимальной для Малайзии. Она позволяет сдерживать центробежные силы в федеральном государстве, обеспечивать мир и согласие между различными национальностями и религиозными конфессиями, пресекать в зародыше личные амбиции султанов монархических штатов.

Некоторые существенные черты формы правления Малайзии характерны и для Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ). Согласно Конституции ОАЭ 1971 г. государство является федерацией в составе семи эмиратов. Каждый субъект федерации представляет собой абсолютную монархию, где вся полнота государственной власти принадлежит эмиру. Правители эмиратов по собственному праву входят в Высший совет союза, который является «высшей властью в союзе» (ст. 46). На своем заседании Высший совет союза избирает сроком на пять лет председателя совета и его заместителя. Председатель Высшего совета союза может быть переизбран на следующий срок. Как показывает конституционная практика, традиционно на этот пост переизбирается эмир Абу-Даби, правитель наиболее крупного и экономически мощного субъекта федерации ОАЭ.

Председатель Высшего совета союза выполняет функции главы государства ОАЭ. По объему своих полномочий председатель совета ближе к президенту парламентарной республики, чем к монарху абсолютной монархии. На основе Конституции ОАЭ он осуществляет следующие полномочия: 1. Председательствует по должности в Высшем совете союза; 2. Созывает по собственному усмотрению или по требованию хотя бы одного из членов Высшего совета союза данный коллегиальный орган государственной власти на заседания; 3. Созывает в случае необходимости Высший совет союза и Совет министров ОАЭ на объединенное заседание; 4. Подписывает законы, декреты и решения, принятые Высшим советом союза; 5. Назначает премьер-министра, принимает его отставку и смещает его с согласия Высшего совета союза; 6. Назначает заместителя премьер-министра и министров, принимает их отставку и отрешает от должности с согласия премьер-министра; 7. Наблюдает за исполнением законов, декретов и решений правительством ОАЭ и соответствующими министерствами (ст. 54).

В Высшем совете союза эмиры Абу-Даби и Дубая, как правители крупнейших монархических штатов ОАЭ, обладают правом вето на все его решения.

Смешанная форма правления ОАЭ обусловлена историческими судьбами и традициями эмиратов, объединившихся в федеративное государство, авторитетом монархической власти у народов страны, материально и духовно связанных с традиционными укладами жизни общества. Высший совет союза служит эффективным механизмом согласования интересов штатов, принятия решений по важнейшим политическим и социально-экономическим вопросам на основе консенсуса, адаптации к условиям современной федерации абсолютизма власти эмиров, возглавляющих штаты.

Андорра согласно Конституции 1993 г. является княжеством, парламентской монархией. Однако во главе государства стоят два соправителя - Президент Франции и епископ Урхельский. Поскольку во Франции глава государства избирается, а епископ Урхельский назначается Ватиканом, то форма правления Андорры характеризуется как выборностью, так и назначаемостью соправителей. В ней причудливо сочетаются признаки монархии и республики.

Закрепление в конституциях зарубежных стран форм правления, с учетом исторических и национальных традиций местного населения, делает их более понятными для народа, расширяет социальную базу поддержки верховной власти, повышает эффективность осуществления функций управления на государственном и региональном уровнях. В традициях с чрезвычайной резкостью выражены индивидуальные особенности каждого народа, заложен глубокий смысл, воплощены мысли и чувства предшествующих поколений, закреплено общее согласие людей по принципиальным вопросам взаимодействия с верховной властью. На эту сторону традиции обратил внимание Х.-Г. Гадамер, который привел ряд веских аргументов в пользу того, что «безусловной противоположности между традицией и разумом не существует».

Отступление от традиций при конституционном закреплении форм правления в различных странах, перенесение в совершенно чуждые условия «проверенного опытом передовых государств» образца организации верховной публичной власти приводят, как показывает практика, к глубокому кризису государственности, стагнации экономики, утверждению тоталитарных политических режимов.

Значительно больше государств со смешанными формами правления объединяют в устройстве верховной власти элементы однопорядковых институтов, то есть президентских и парламентских республик. В литературе их принято называть полупрезидентскими республиками.

Однако такой термин вряд ли можно признать удачным, поскольку он по своему содержанию является собирательным и используется для обозначения хотя и близких, но, тем не менее, разных форм государственного правления. Это не позволяет четко определить место президента и парламента в системе органов государства, раскрыть их роль в механизме государственного управления. Видимо, более целесообразно употреблять для обозначения смешанных форм республиканского правления два термина: президентско-парламентская и парламентско-президентская республики. Тогда сразу станет понятно, кому принадлежит ведущая роль в системе разделения властей, в осуществлении государственного управления.

В президентско-парламентской республике центральной фигурой в системе государственных органов является президент. Классическим примером такой формы государственного правления в науке конституционного права считается Франция.

Превосходство Президента Республики над всеми другими органами государства закреплено непосредственно Конституцией Франции. В соответствии с ее положениями Президент является гарантом национальной независимости, целостности территории страны, соблюдения международных договоров и соглашений. Он следит за реализацией Конституции и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов и преемственность государства. До подписания законопроекта, принятого парламентом, Президент Республики может передать его в Конституционный Совет Франции для проверки на предмет соответствия Конституции, что позволяет оттянуть принятие нежелательного закона или отклонить его. Он имеет право внести на всенародный референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти, а также важное международное соглашение или договор. После принятия на референдуме соответствующего акта, Президент Республики подписывает его и он вступает в законную силу, минуя парламент.

В форме государственного правления Франции от типичной президентской республики сохранились такие характерные черты, как избрание Президента страны на основе прямых всеобщих выборов, предоставление ему права назначать на гражданские и военные государственные должности и председательствовать в Совете Министров, наделение его чрезвычайными полномочиями, установление в порядке импичмента уголовной ответственности лишь за государственную измену, совершенную им при исполнении своих должностных обязанностей. Вместе с тем, от парламентской республики во Франции сохранились не менее существенные элементы формы правления: формирование правительства на базе парламентского большинства, ответственность его перед парламентом, возможность Президента Республики распустить нижнюю палату парламента - Национальное собрание, возложить ответственность за выполнение решений правительства на премьер-министра. Формально Президент Республики может назначить любое правительство Франции, но, поскольку парламент обладает правом вынесения вотума недоверия, то он должен считаться с расстановкой политических сил в высшем законодательном органе страны. В этой связи Президент Франции вынужден формировать правительство из членов партии или блока партий, победивших на парламентских выборах. Только такое правительство может эффективно проводить свою политику, независимо даже от воли Президента Республики, опираясь лишь на большинство своих сторонников в Национальном собрании.

Опыт конституционного строительства Франции оказал сильное влияние на страны Восточной Европы, Африки и Юго-Восточной Азии. Конституции Армении, Белоруссии, Украины, Лаоса, Алжира, Нигера, Сенегала и Туниса стали по существу близкими аналогами Конституции Франции 1958 г., особенно в части правового института формы государственного правления.

Своеобразной модификацией президентско-парламентской республики является форма государственного правления, сложившаяся в Танзании, Экваториальной Гвинее, Гайяне, Суринаме. В этих странах наблюдаются серьезные отклонения от «французского стандарта». Так, в Танзании Президент избирается гражданами страны на основе всеобщих, прямых выборов. Он является главой государства и главой исполнительной власти. За свою деятельность Президент может нести уголовную ответственность только в порядке импичмента.

По этим конституционно-правовым признакам формы правления Танзании ее можно было бы с полным основанием считать классической президентской республикой, сродни той, которая сложилась в США. Но Президент Танзании назначает вице-президента и министров правительства, включая премьер-министра, из числа депутатов федерального парламента - Национального собрания. В соответствии с Конституцией 1977 г. он наделен правом издавать законы и декреты, которые затем представляются на одобрение ближайшей сессии Национального собрания.

Вполне естественно, что данные признаки совершенно не характерны для президентской республики, где высшие органы государственной власти формируются на принципах жесткого разделения властей, системы сдержек и противовесов. В президентских республиках законодательная власть не участвует в назначении исполнительной власти, а глава государства лишен даже законодательной инициативы. Но для парламентарных республик нормой является сотрудничество исполнительной и законодательной власти при формировании правительства, осуществлении делегированного законодательства. Поэтому ряд существенных признаков формы правления Танзании, выявленных при анализе полномочий Президента, являются типичными для парламентарных республик.

Парламентско-президентская республика характеризуется тем, что в ней ведущее место в системе органов государства принадлежит парламенту. Однако он не обладает верховенством по отношению к другим органам государства, как это принято в парламентской республике, поскольку делит государственную власть с президентом, в том числе при формировании правительства и осуществлении контроля за его деятельностью. Так, например, парламент Португалии (Ассамблея Республики) подтверждает вступление в должность Президента Республики, дает оценку программе деятельности Правительства, принимает в его адрес резолюции доверия и порицания (ст. 163 Конституции Португалии). Он выступает с инициативой об уголовной ответственности Президента Республики за преступления, совершенные им в связи с исполнением своих должностных обязанностей, которая наступает перед Верховным судом страны (ст. 130 Конституции Португалии).

Согласно ст. 121 Конституции Португалии Президент Республики избирается всеобщим, прямым и тайным голосованием всеми гражданами, внесенными в списки избирателей. Однако его полномочия в сфере осуществления исполнительной власти ограничены конституционными нормами. Президент Республики после консультаций с политическими партиями, представленными в парламенте и с учетом результатов прошедших выборов, назначает Премьер-министра Правительства и по его предложению остальных членов высшего органа государственной администрации (ст. 133 Конституции Португалии). Он председательствует в Совете министров Португалии, но только по просьбе Премьер-министра. Президент Республики принимает акты по важнейшим вопросам государственного управления, однако они требуют контрасигнации Правительством. Отсутствие контрасигнации влечет за собой их юридическую ничтожность (ст. 140 Конституции Португалии).

В Португалии Президент Республики не вправе по своей воле отправлять Правительство в отставку. Оно обязано уйти в отставку лишь в случаях отклонения Ассамблеей Республики программы его деятельности, непринятия вотума доверия, одобрения абсолютным большинством полномочных депутатов парламента резолюции порицания. В то же время Президент может распустить Ассамблею Республики, но не по формальным, а только по политическим мотивам. В этом случае он обязан заслушать мнение представителей парламентских партий и своего совещательного органа - Государственного совета (ст. 133, 163, 186-187, 195 Конституции Португалии).

На сходных принципах складываются отношения между высшими органами государственной власти и в таких парламентско-президентских республиках, как Болгария, Македония, Польша, Словения, Хорватия, Восточный Тимор, Мальдивы, Шри-Ланка, Мозамбик, Эритрея, ЮАР, Фиджи.

Весьма своеобразная форма государственного правления сложилась в Швейцарской Конфедерации. В соответствии с Конституцией Швейцарии 1999 г. парламент страны на совместном заседании Национального Совета и Совета Кантонов избирает сроком на четыре года Союзный Совет Конфедерации, в состав которого входят семь членов. Из их числа парламент избирает сроком на один год Союзного президента и Вице-президента Союзного Совета. Президент председательствует в Союзном Совете, который «является верховной руководящей и исполнительной властью» Швейцарской Конфедерации (ст. 174 Конституции Швейцарии). Это дает основание рассматривать Союзный Совет не только как правительство Швейцарии, но и как коллегиального главу государства, подотчетного и подконтрольного во всей совей деятельности парламенту. Лишним подтверждение тому может служить конституционное положение, согласно которому Союзный президент не является главой государства (ст. 177 Конституции Швейцарии).

Особенностью формы государственного правления Швейцарии является также то, что Союзному Совету принадлежат не только полномочия правительства, но и некоторые полномочия, обычно включаемые в компетенцию парламента или главы государства. Он ратифицирует международные договоры, обеспечивает внешнюю и внутреннюю безопасность страны, в срочных случаях может использовать войска (ст. 184-185 Конституции Швейцарии).

По вопросу о форме правления Швейцарии в отечественной и зарубежной юридической литературе не сложилось единства взглядов. Большинство ученых считают, что Швейцария - типичная парламентская республика. И лишь известный французский государствовед Ж.-П. Жакке высказал мнение, что «швейцарская форма правления является правлением Собрания». В Советском Союзе, продолжает автор, правление Собрания по существу маскировало «диктатуру исполнительной власти».

Позиция Ж.-П. Жакке является более правильной. Он удачно подметил, что «правление Собрания» и республика Советов схожие формы государственного правления. Попутно он восстановил в науке историческую справедливость, лишив В. И. Ленина права первооткрывателя республики Советов, которая, оказывается, существовала в Швейцарии задолго до рождения вождя мирового пролетариата. Прожив в Швейцарии полтора десятка лет, В. И. Ленин так и не удосужился обратить внимание на особенности организации государственной власти в стране, ставшей для него второй родиной, и повторно «открыл» известную всему просвещенному миру форму правления. Однако и позиция Ж.-П. Жакке нуждается, с нашей точки зрения, в некоторых уточнениях. В Швейцарии система высших органов государственной власти построена на принципах разделения и взаимодействия властей, Союзный Совет формируется на основе соглашения между политическими партиями, представленными в парламенте страны, на его деятельность оказывают серьезное влияние формы непосредственной демократии, что полностью исключается в республике Советов. В форме Советов было создано невиданное в истории тоталитарное государство, где властвовали кровавые диктаторы, отбросившие как ненужный хлам законность и правопорядок, превратившие страну в концентрационный лагерь.

Сказанное позволяет определить форму государственного правления Швейцарской Конфедерации как смешанную, где сочетаются в оптимальной пропорции существенные признаки республики Советов и парламентарной республики. Такое сочетание порождает новое качество организации государственной власти в Швейцарии, обусловливает появление директориальной республики как самостоятельной формы правления государства, которая не вписывается в рамки общепринятой классификации.

Некоторые признаки директориальной республики характерны также для таких небольших стран, как Сан-Марино и Науру. В Сан-Марино Большой генеральный совет (парламент) избирает на полгода двух равноправных капитанов-регентов, которые реализуют полномочия главы государства на основе принципа коллегиальности. В Республике Науру Парламент избирает Государственный совет, который является правительством страны. Однако он осуществляет не только функции государственного управления, но и некоторые представительские функции, возлагаемые конституциями других стран обычно на главу государства.

Страны с однопорядковыми смешанными формами правления не имеют столь контрастных элементов в системе организации верховной государственной власти, как это проявляется в директориальной республике. Тем не менее, форма правления каждого из современных государств заслуживает специального научного исследования, чего нельзя, понятно, сделать в учебном курсе. Выполнение этой задачи не только обогатит отечественную науку конституционного права, но и внесет определенную ясность в понимание особенностей формы государственного правления России.