Конституционное право. Университетский курс

Конституционный контроль и надзор

Конституция в отличие от парламентских и референдных законов подлежит особой правовой охране, призванной обеспечить ее верховенство и стабильность, реальное действие и неукоснительное соблюдение органами государственной и муниципальной власти, физическими и юридическими лицами, предотвратить нарушения ее норм с целью установления в государстве и обществе режима

конституционной законности и правопорядка.

Правовая охрана конституции осуществляется практически всеми органами государственной и муниципальной власти в процессе правотворческой или правоприменительной деятельности, реализации своих полномочий. Однако особая ответственность возлагается на главу государства, парламент, правительство и правоохранительные органы.

Новейшие конституции современных государств закрепляют правовые нормы, согласно которым глава государства является гарантом конституции, обязанным следить за ее соблюдением. Так, например, в ст. 80 Конституции РФ записано: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ч. 2). Для реализации своих полномочий как гаранта Конституции РФ он наделен правом отклонить федеральный закон, принятый Федеральным Собранием РФ (ст. 107), отменять постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115), приостанавливать действие нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 85).

Сходными полномочиями по обеспечению правовой охраны конституции наделен Президент Франции. Он следит за соблюдением Конституции Франции, пользуется в процессе промульгации закона правом вето, может передать на референдум любой законопроект об организации государственной власти (ст. 5, 10-11).

Значительными полномочиями по обеспечению правовой охраны конституции обладает парламент. Он принимает законы на основании и во исполнение конституции, осуществляет парламентский контроль за применением ее норм в деятельности органов исполнительной власти по реализации делегированного законодательства, за исполнением принятых законов.

Правительство принимает меры по охране конституции при осуществлении своих полномочий в сфере обеспечения законности, прав и свобод личности, охране собственности, борьбы с преступностью (ст. 114 Конституции РФ).

Судебная охрана конституции осуществляется при защите прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя государства, обеспечении соответствия актов законодательной и исполнительной власти конституции, соблюдении законности и справедливости при исполнении и применении законов, а также иных нормативных правовых актов. В России проверка законности нормативных правовых актов, юридическая сила которых ниже уровня федерального закона, относится к компетенции общих и арбитражных судов.

В зарубежных странах прокуратура, как правило, не участвует в обеспечении охраны конституции. Но в России исторически сложилось так, что прокуратура всегда осуществляла надзор за соблюдением законов, подзаконных актов и индивидуальных правовых актов.

В настоящее время она в соответствии с Федеральным законом от 18 октября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляет прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением ныне действующих законов. В этой части надзор распространяется на деятельность федеральных министерств, государственных комитетов, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, военного управления, контролирующих органов, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Предметом прокурорского надзора служит также соответствие законам всех правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Однако решающая роль в обеспечении правовой охраны конституции принадлежит специально уполномоченным органам конституционного контроля и надзора.

Разница в деятельности этих органов по проверке нормативных правовых актов на предмет соответствия конституции проявляется главным образом в характере принимаемых ими решений.

Органы конституционного контроля принимают обязательные, постановляющие решения об отмене закона или иного нормативного правового акта, противоречащего конституции, которые обжалованию не подлежат. Органы конституционного надзора, напротив, вправе лишь обратить внимание органа публичной власти на необходимость отмены или пересмотра принятого им нормативного правового акта, противоречащего конституции, или войти с предложением по этому поводу в вышестоящий орган государственной власти. В лучшем случае они обладают правом приостановить действие выявленного неконституционного акта, а отменить оспариваемый акт или исправить допущенную ошибку должен сам поднадзорный орган.

Таким образом, под конституционным контролем и надзором следует понимать деятельность специально на то уполномоченных государственных органов, направленную на обеспечение верховенства и стабильности конституции, на предупреждение издания несоответствующих конституции нормативных правовых актов и ратификации международных договоров, на выявление и устранение неконституционных законов, иных нормативных актов или действий, и, в случае необходимости, на дачу официального толкования конституции и законов.

Анализ ныне действующих конституций показывает, что в большинстве стран мира учреждены органы государства, осуществляющие конституционный контроль. В семидесяти странах функция контроля возложена на верховные или высокие суды, в пяти - на суды общей юрисдикции всех уровней, в шестидесяти шести - на конституционные суды, в двенадцати - на конституционные или государственные советы, в одиннадцати - на парламенты или высшие представительные органы государственной власти. В двадцати одной стране сформированы органы конституционного надзора, в числе которых представлены: высокий суд (Малави, Гамбия, Тринидад и Тобаго, Антигуа и Барбуда), верховный суд (Индонезия, Филиппины), конституционный суд (Танзания), конституционный трибунал (Чили), конституционный совет (Камбоджа, Буркино-Фасо, Экваториальная Гвинея, Джибути, Чад) Совет Конституционных Расследований (Эфиопия), Тайный совет при губернаторе (Ямайка), парламент (Туркменистан, Финляндия, Лаос, Мальдивы, Гвинея-Бисау, Эфиопия), высшие представительные органы государственной власти (Китай, Вьетнам, КНДР, Куба).

В некоторых исламских государствах формируются религиозные органы конституционного надзора. Так, Конституция Ирана 1979 г. учредила Совет по охране Конституции - специальный орган, рассматривающий законы, принятые Меджлисом на предмет их соответствия исламским и конституционным принципам (ст. 94).

В Пакистане функции конституционного контроля и надзора разделены между светскими и религиозными органами власти. Конституционный контроль осуществляет Верховный суд Пакистана, а религиозный надзор - Совет по исламской идеологии и Федеральный суд шариата (ст. 203 «Д» и 203 «Ф» Конституции Пакистана).

Совет по исламской идеологии при осуществлении конституционного надзора пользуется лишь методами консультаций. Он дает федеральному парламенту Пакистана («Меджлис-и-шура»), провинциальным собраниям, Президенту Республики и губернаторам провинций заключения на предмет соответствия законопроектов принципам ислама, выносит рекомендации о мерах по приведению действующих законов в соответствие с предписаниями священного Корана и Сунны.

Федеральный суд шариата в порядке конституционного надзора рассматривает и разрешает дела по искам граждан Пакистана, федерального и провинциальных правительств страны о несоответствии положений закона предписаниям священного Корана и Сунны. Однако его решение может быть обжаловано в Верховный суд Пакистана, специально уполномоченный осуществлять конституционный контроль.

В остальных странах мира специальные органы конституционного контроля или надзора не предусмотрены. В их состав входят: Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Израиль, Саудовская Аравия, Иордания, Катар, Руанда и ряд других государств.

Предметом конституционного контроля и надзора являются законы и подзаконные нормативные правовые акты, а также юридически значимые действия государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц и иных субъектов конституционно-правовых отношений, способных нарушить нормы конституции, обладающие высшей юридической силой.

Предмет конституционного контроля или надзора представляет собой органичную систему, в состав которой входят закономерно расположенные и находящиеся во взаимной связи объекты. Если предмет определяет основные направления и пределы осуществления конституционного контроля или надзора, то объекты выступают в качестве его относительно обособленных элементов, на которые непосредственно направлена деятельность специально уполномоченных органов, обеспечивающих правовую охрану конституции. Так, согласно ст. 125 Конституции РФ в структуру предмета конституционного контроля входят следующие объекты: а) федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов; в) внутригосударственные договоры; г) не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации; д) вопросы компетенции в федеративном государстве; е) примененный в конкретном конституционном, административном, гражданском или уголовном деле закон; ж) конституционно-правовой порядок выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В зависимости от оснований классификации в научной и учебной литературе выделяется множественность видов конституционного контроля и надзора, что не позволяет за деревьями разглядеть лес. Поэтому представляется более разумным ограничиться характеристикой лишь некоторых их разновидностей, причем самых существенных.

По времени осуществления конституционного контроля и надзора отечественные государствоведы подразделяют их на два вида: предварительный и последующий. Однако это не соответствует действительности, поскольку в практике известны случаи, когда учреждаются государственные органы, специально уполномоченные осуществлять перманентный конституционный контроль. Поэтому в учебной и научной литературе надо раскрывать и третий вид контроля.

Конституционный надзор осуществляется с целью присмотра, проверки соответствия конституции действующих законов и иных нормативных правовых актов. До вступления их в силу может осуществляться только предварительный конституционный контроль. Он проводится до принятия решений органов государственной власти и их должностных лиц, до санкционирования и промульгации закона, до ратификации международного договора. Так, в ст. 72 Конституции Казахстана записано, что Конституционный Совет рассматривает до подписания Президентом принятые парламентом законы и нератифицированные международные договоры на предмет соответствия их Конституции Республики (п. 2-3).

Весьма своеобразная система предварительного конституционного контроля сложилась в Коста-Рике. Согласно ст. 128 Конституции, когда вето Президента мотивируется неконституционностью законопроекта и если Законодательное собрание Коста-Рики (парламент) с этим не согласно, оно направляет проект в Верховный Суд, чтобы он в течение десяти дней рассмотрел и решил этот вопрос. Если Верховный Суд большинством в две третьих голосов судей признает, что законопроект содержит неконституционные положения, то соответствующая его часть считается отклоненной.

Достоинство предварительного контроля заключается в том, что он способен предотвратить принятие неконституционного правового акта, не допустить нарушения конституционной законности. Он способствует также сохранению стабильности национальной системы законодательства, устраняя саму проблему отмены нормативных правовых актов, принятых на основе законов, признанных в установленном порядке неконституционными. В силу этих причин он является в некоторых странах единственно применяемым видом конституционного контроля (Франция, Финляндия, Иран, Шри- Ланка, Буркино Фасо, Гвинея, Кот-д’Ивуар, Мавритания, Сенегал, Эфиопия). Более того, Конституция Шри-Ланки прямо запрещает последующий конституционный контроль: «Когда билль становится законом, то ни один суд или трибунал не рассматривает, не объявляет или ставит под сомнение действительность такого акта по любым основаниям» (ст. 80).

Вместе с тем предварительному конституционному контролю свойственны и определенные недостатки. Он позволяет контролирующему органу вмешиваться в законодательный процесс парламента, что может повлечь нарушение принципа разделения властей, принятие политизированных решений. При его осуществлении не представляется возможным исключить из системы действующего законодательства неконституционные акты, выявленные в практике правоприменения.

В отношении действующих законов и иных нормативных правовых актов может проводиться как последующий конституционный контроль, так и конституционный надзор. В большинстве стран мира они осуществляются конституционными, верховными и высокими судами в рамках национальных правовых систем. Так, например, согласно ст. 102 Конституции Литвы «Конституционный Суд принимает решение о соответствии законов и других актов Сейма Конституции, а также о том, не содержится ли в актах Президента Республики и Правительства нарушения Конституции и законов» (ч. 1). Конституция Турции наделяет Президента республики полномочиями «обжаловать в Конституционном Суде положения законов, постановлений, имеющих силу закона, Регламента Великого национального собрания Турции, на том основании, что они не соответствуют Конституции по форме и по содержанию» (ч. 2 ст. 104). Сходные функции последующего конституционного контроля выполняют верховные суды Нидерландов, Швейцарии, Индии, Йемена, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, Уругвая и ряда других стран.

Республика Корея является единственной в мире страной, где осуществление последующего конституционного контроля одновременно отнесено к компетенции Верховного и Конституционного Судов. В соответствии с Конституцией Кореи 1987 г. Верховный Суд проверяет только конституционность декретов и других подзаконных актов в связи с рассмотрением в судебном процессе конкретного дела. Конституционный Суд рассматривает законы на предмет соответствия Конституции по обращению суда общей юрисдикции, а также по запросу любого лица, исчерпавшего все другие средства правовой защиты своих прав и свобод.

Главное достоинство последующего конституционного контроля и надзора состоит в том, что они дают возможность строго соблюдать принцип разделения властей, проверять без вмешательства в законодательную деятельность парламента конституционность любого нормативного правового акта с учетом практики его применения национальными судами и органами исполнительной власти.

В последние десятилетия наблюдается устойчивая тенденция расширения практики применения предварительного и последующего конституционного контроля с целью повышения эффективности правовой охраны конституции. Конституция РФ предписывает Конституционному Суду РФ осуществлять предварительный контроль только в отношении не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, что предотвращает коллизии между нормами национального и международного права. На остальные объекты правовой охраны Конституции РФ распространяется лишь последующий контроль (ст. 125).

Аналогичная практика осуществления конституционного контроля сложилась почти во всех странах СНГ, Албании, Болгарии, Венгрии.

В то же время конституции отдельных стран обеспечивают оптимальное сочетание предварительного и последующего конституционного контроля в отношении практически всех подконтрольных объектов. В первую очередь это касается конституций таких стран, как Ирландия, Португалия, Румыния, Мадагаскар, Сирия, Сейшельские Острова, Бенин, Конго и Габон. Так, согласно ст. 144 Конституции Румынии Конституционный Суд высказывается о конституционности законов до их промульгации, регламентов палат Парламента до их применения, выносит окончательные решения о возражениях, заявленных перед судебными инстанциями, относительно неконституционное™ действующих законов и орданансов. В обязательном порядке он высказывается об инициативах пересмотра Конституции Румынии.

Сущность перманентного конституционного контроля заключается в том. что он носит постоянный, непрерывно продолжающийся характер. Правом такого контроля наделен Конституционный трибунал Чили, что позволяет ему выносить решения о конституционности правового акта на любой стадии законодательного процесса, отменять неконституционные законы и декреты, действующие на территории страны. Можно сказать, что трибунал осуществляет предварительный, текущий и последующий конституционный контроль.

Определенный практический интерес представляет классификация конституционного контроля и надзора по такому критерию, как процессуально-процедурная форма их осуществления. В зависимости от этого критерия можно выделить конституционное судопроизводство, парламентские процедуры и административно-процессуальные процедуры.

Конституционное судопроизводство является высшей формой контрольно-надзорной деятельности в демократических государствах. Оно обеспечивает соответствие законов конституции, устанавливает судебными решениями взаимосвязанности их статей, оказывает благотворное влияние на правотворческую и правоприменительную практику. В зависимости от конкретных исторических, национальных, политических и правовых реалий в различных странах мира в этой форме осуществляются конституционный контроль и надзор конституционными судами и трибуналами, специально уполномоченными верховными и высокими судами, а также судами общей юрисдикции всех уровней. Так, например, в России и в большинстве стран СНГ конституционное судопроизводство осуществляется специально учрежденными конституционными судами, а в Польше Конституционным Трибуналом, в Бразилии - Федеральным Верховным Судом, в Ирландии и Австрии - Высоким Судом, в Монголии - Судом конституционного надзора, в США, Аргентине, Японии и Сингапуре - судами общей юрисдикции всех уровней. Но разница в их деятельности состоит лишь в том, что для конституционных судов и трибуналов она является основной функцией, а для судов общей юрисдикции - одной из нескольких, причем равнозначных функций.

Осуществление конституционного контроля и надзора как в общей, так и в специализированной судебной процедуре обеспечивает объективность и беспристрастность в оценке законов и иных нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции, устранении противоречий в системе национального законодательства.

Парламентский контроль за соответствием законов и международных договоров нормам конституции осуществляет Меджлис Туркменистана, Национальное собрание Лаоса, Народный меджлис Мальдив, Народное национальное собрание Гвинеи-Бесау, Совет Федерации Федерального Собрания Эфиопии, Конституционная комиссия Эдусоунты Финляндии. Результатом парламентского контроля является пересмотр или отмена неконституционного закона, денонсация международных договоров, что требует принятия определенного правового акта. Поэтому такой контроль может осуществляться лишь в форме парламентских процедур, обстоятельно урегулированными регламентами национальных парламентов или их палат.

Близко по своей форме к парламентскому контролю примыкает контроль, осуществляемый высшими органами государственной власти социалистических стран. В принципе отвергая теорию разделения властей, конституции Китая, Вьетнама, КНДР и Кубы исходят из того, что высшие органы государственной власти, избираемые демократическим путем, являются единственными выразителями суверенитета народа и потому им принадлежит вся полнота власти в пределах государственных границ. В своей деятельности они синтезируют законотворчество, государственное управление и верховный контроль, что исключает формирование независимых органов конституционного контроля и надзора. В этой связи высшие органы государственной власти социалистических стран используют сходные с парламентскими процедурами формы для осуществления верховного конституционного контроля за соблюдением и претворением в жизнь конституции, официального толкования ее положений (ст. 52, 67 Конституции Китая, ст. 84 Конституции Вьетнама, ст. 103 конституции КНДР). Конституция Кубы устанавливает, что Национальна Ассамблея Народной Власти «принимает решения о конституционности законов, декретов-законов, декретов и других общих актов (ст. 73).

В рамках административно-процессуальных процедур осуществляют конституционный контроль и надзор государственный совет (Люксембург, Алжир), конституционный совет (Казахстан, Франция, Ливан, Сенегал, Тунис), Совет по охране Конституции (Иран), Тайный совет при губернаторе (Ямайка). Процедура рассмотрения дел в этих органах является закрытой и письменной, принятые по окончании рассмотрения дел решения не объявляются, а доводятся до сведения заинтересованных органов государственной власти или должностных лиц.

В зависимости от характера юридических фактов, обусловливающих возникновение общественных отношений по осуществлению конституционного контроля и надзора, следует различать конкретный и абстрактный контроль и надзор.

Конкретный контроль и надзор находит свое практическое выражение в проверке конституционности строго определенного нормативного правового акта в связи с судебным разбирательством конкретного гражданского, уголовного или административного дела. Если суд в результате рассмотрения конкретного дела приходит к выводу, что подлежащая применению норма не соответствует конституции, то он обязан приостановить процесс и направить запрос о ее конституционности в орган государственной власти, специально уполномоченный осуществлять конституционный контроль или надзор. Делает это суд по собственной инициативе или по ходатайству одной из сторон процесса. Такая норма с исключительной четкостью сформулирована в ст. 125 Конституции РФ, установившая правило, согласно которому Конституционный Суд РФ «по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле» (ч. 4).

Практика осуществления конкретного конституционного контроля и надзора получила широкое распространение в Северной Америке (США, Канада), Латинской Америке (Аргентина, Боливия, Бразилия, Колумбия, Никарагуа), в скандинавских странах (Дания, Норвегия, Швеция), а также в ЮАР и Австралии.

Абстрактный контроль и надзор представляет собой форму проверки закона или иного нормативного правового акта специально уполномоченными на то органами государства на предмет соответствия его конституции вне связи с каким-либо конкретным судебным делом. Правовым основанием для такой проверки служат запросы органов государственной власти, должностных лиц, группы депутатов парламента, круг которых определен нормами конституции или специального закона (ст. 125 Конституции РФ, ст. 61 Конституции Франции, ст. 125 Конституции Словакии). Однако в ряде стран право возбуждения процедуры абстрактного контроля предоставляется также гражданам и их объединениям (Япония, Пакистан, Малайзия).

География распространения абстрактного конституционного контроля и надзора весьма ограничена. В чистом виде он применяется во Франции и в ряде франкоязычных стран Африки (Буркино Фасо, Габон, Мали, Нигер, Сенегал, Того).

Конкретный и абстрактный конституционный контроль и надзор имеют как свои достоинства, так и недостатки. Рамки конкретного конституционного контроля и надзора существенно ограничивают возможности проверки конституционности актов, которые не затрагивают права и свободы граждан, однако вызывают сомнение у других субъектов права. Напротив, абстрактный контроль и надзор позволяют в любое время оспорить конституционность законов и иных нормативных правовых актов, но значительно сужает возможности своевременно выявить и устранить нарушения прав и свобод человека, личности и гражданина, допущенные в результате применения неконституционных актов. Мировой опыт правовой охраны конституции показывает, что наибольший эффект достигается при их оптимальном сочетании. Только в этом случае удается сохранить необходимые пропорции между обеспечением соответствия нормативных правовых актов конституции, своевременным устранением противоречия в развитии национальной системы законодательства и соблюдением законности при рассмотрении судами конкретных гражданских, уголовных и административных дел, применением юридических гарантий прав и свобод человека, личности и гражданина. Поэтому следует признать вполне оправданным, что Россия, страны СНГ и большинство государств Восточной и Западной Европы избрали и закрепили на конституционном уровне смешанную модель конституционного контроля и надзора.

Заслуживает упоминания в силу своей важности и такой критерий классификации конституционного контроля и надзора, как правовые последствия их осуществления. По этому критерию выделяют консультативный и постановляющий контроль и надзор.

Консультативные функции выполняют, главным образом, органы конституционного надзора. Их решения не являются обязательными для заинтересованных сторон и не влекут правовых последствий. Они напоминают скорее экспертные заключения специалистов по вопросу о конституционности закона или иного нормативного правового акта. В порядке конституционного надзора консультативные решения выносятся Конституционным Судом Литвы, верховными судами Финляндии, Индонезии и Канады.

Своеобразной модификацией консультативного надзора может служить парламентская процедура утверждения решений органов государственной власти, специально уполномоченных осуществлять конституционный надзор. Она известна из практики правовой охраны конституции в таких странах, как Польша, Румыния, Эквадор, Намибия, Эфиопия. Так, например, в ст. 80 Конституции Намибии записано, что решения Верховного Суда обязательны для всех нижестоящих судов, если они не отменены самим судом или актом парламента в надлежащем порядке.

Постановляющий конституционный контроль характеризуется тем, что официальные решения, принимаемые контролирующими органами государственной власти, о конституционности закона или иного нормативного правового акта, или не вступившего в силу международного договора носит обязательный характер и влечет юридические последствия, вплоть до отмены, аннулирования соответствующего акта. Как сказано в ст. 125 Конституции РФ: «Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению» (ч. 6). В несколько иной редакции аналогичные нормы сформулированы и в содержании новейших конституций большинства стран мира.

Своя специфика в осуществлении конституционного контроля и надзора имеется в федеративных государствах. В современных федерациях контрольно-надзорные функции, как правило, выполняются не только федеральными органами государственной власти, но и органами субъектов Федерации. В субъектах Российской Федерации создаются конституционные (уставные) суды, призванные осуществлять на региональном уровне конституционный контроль. Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» к их ведению относится рассмотрение вопросов о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ региональных законов, иных нормативных правовых актов и актов органов местного самоуправления, а также толкование конституции (устава) субъекта РФ.

Сходные функции по осуществлению конституционного контроля на региональном уровне выполняют конституционные суды земель Германии, трех кантонов Швейцарии, высокие суды штатов Индии и Малайзии, высшие суды провинций Пакистана, суды общей юрисдикции штатов Бразилии, Мексики, США и провинций Аргентины. Однако они не только обеспечивают в пределах своей территориальной подсудности иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов, но и верховенство федеральной конституции, приводят в соответствие с ее положениями региональное законодательство. Посредством контроля решаются такие сложные задачи, как сохранение единого правового пространства страны, повышение качества регионального законодательства, совершенствование федеративных отношений, формирование оптимальной модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в каждом субъекте федерации. В конечном счете, это придает целостность и завершенность государственности как федерации в целом, так и отдельных ее субъектов.