Конституционное право. Университетский курс

Действие Конституции и проблемы реализации конституционных норм

Под действием конституции понимается ее информационное, ценностно-мотивационное и непосредственно регулирующее воздействие на общественные отношения, связанные с обеспечением основных прав и свобод человека, личности и гражданина, политико-территориальной организацией суверенного государства, устройством государственной и муниципальной власти, в пределах определенного пространства, времени и круга лиц.

Информационное воздействие конституции заключается в формировании у людей системы знаний и представлений о ее юридических свойствах и основных положениях. Конституция содержит самую разнообразную правовую информацию о жизни общества и государства, функционировании публичной власти, правах и свободах человека, личности и гражданина, способах их защиты, порядка отправления юридических обязанностей. Почерпнутая из конституции информация локализуется в сфере индивидуального, группового и общественного сознания, становится силой, способной оказывать влияние на убеждения, а через них и на поведение лица, коллектива, социальной общности. Но такое воздействие может оказать лишь заложенная в конституции объективная информация, вызывающая доверие народа. При наличии в ее содержании ложной, дезориентирующей информации конституция через определенное время фактически перестает действовать.

Результатом информационного воздействия конституции, завоевавшей, по словам У. Беджгота, преданность и доверие народа, является формирование у людей высокого правосознания и правовой культуры, что способствует переводу ее предписаний в правомерное поведение. Такой процесс информационного воздействия конституции приобрел характер устойчивой тенденции в Австрии, Великобритании, Германии, Норвегии, Швейцарии, Швеции, Израиля, Канаде, США, Австралии, Новой Зеландии и в ряде других государств.

С информационным воздействием конституции тесно связано и ее ценностно-мотивационное влияние на индивидуальное, групповое и общественное сознание людей. У граждан формируется система определенных потребностей, побудительных причин строго следовать предписаниям конституции, соблюдать ее нормы. Под воздействием Конституции РФ у граждан России, например, появляются потребности участвовать в управлении делами государства, формировании гражданского общества, защите законными средствами своих прав и свобод, занятии предпринимательской деятельностью, самостоятельном и под собственную ответственность решении в границах муниципального образования вопросов местного значения. Чтобы усилить ценностно-мотивационное воздействие Конституции РФ, в ее преамбуле сформулированы цели конституционно-правового регулирования общественных отношений, в достижении которых заинтересован весь народ России и каждый ее гражданин.

Непосредственное регулирующее воздействие конституции на общественные отношения выражает ее сугубо динамическая роль. Конституция организует присущими ей методами правового регулирования поведение субъектов конституционных отношений, заставляя их активно действовать в соответствии с возложенными на них юридическими обязанностями. Одновременно конституция мотивирует правомерное поведение, наделяя потенциальных участников конституционных отношений субъективными правами.

Действие конституции, как видно из самого определения, охватывает ее предметное действие, действие во времени, в пространстве и по кругу лиц. В совокупности они определяют пределы действия конституции.

Предметное действие конституции означает распространение ее юридической силы, регулирующего воздействия на систему общественных отношений, которые по своему содержанию являются конституционными и по большей части изначальными, первичными. В системном единстве они составляют предмет конституционного регулирования, о чем уже неоднократно говорилось в настоящем учебнике.

Действие конституции во времени начинается с календарной даты вступления ее в юридическую силу. Такая дата указывается в заключительных положениях конституции или в особом нормативном правовом акте, сопровождающем ее принятие. В разделе Конституции РФ о заключительных и переходных положениях, например, установлено, что она вступает в силу со дня ее официального опубликования по результатам всенародного голосования. Конституция Словении была введена в действие Конституционным законом от 23 декабря 1991 г., вступившим в силу с момента его провозглашения.

Иногда вступление конституции в силу связывается с наступлением определенных обстоятельств. Показательной в этом отношении является ст. 1 Переходных положений Конституции Мексики, которая гласит: «Конституция начнет действовать с 1 мая 1917 г., когда должен торжественно собраться Конституционный конгресс и когда принесет присягу на верность закону гражданин, избранный во время предстоящих выборов Президентом Республики».

В федеративных государствах конституция подчас вступает в силу после ее ратификации определенным количеством субъектов федерации. Такой порядок, в частности, установлен конституциями США, Германии, Швейцарии.

Окончание срока действия конституции зависит от того, является ли она постоянной или временной. Постоянные конституции не содержат указания о сроках своего действия, поскольку они принимаются на неограниченный период времени. Напротив, временные конституции принимаются на установленный срок или действуют до наступления определенного события в государственной жизни страны. Конституция РФ и почти все современные конституции зарубежных стран носят постоянный характер. Примерами временных конституций последних десятилетий могут быть: Конституция Нигера 1991 г., Конституция Эфиопии 1991 г., Малая конституция Республики Польша 1992 г., Конституция ЮАР 1994 г.

Большинство временных конституций, как показывает практика, прекращают свое действие обычно после окончания переходного периода, когда уже созданы необходимые условия для принятия постоянных конституций и учреждения на их основе новых государственных институтов. Так, в преамбуле Временной конституции ЮАР 1994 г. отмечалась необходимость принятия основных положений конституции в целях «упрочения национального единства, перестройки системы управления Южной Африкой и непрерывности его осуществления в период, когда выборное Конституционное собрание разрабатывает постоянную конституцию».

Правовыми основаниями прекращения действия конституции могут быть такие обстоятельства, как истечение срока действия временной конституции или наступление события, с которым было связано ее действие, объявление специальным актом об утрате юридической силы конституции, принятие новой конституции.

Однако отдельные положения конституций, прекративших свое действие, могут сохранять юридическую силу. Так, согласно ст. 140 Основного закона ФРГ «положения ст. 136, 137, 138, 139 и 141 Германской Конституции от 11 августа 1919 г. являются составными частями настоящего Основного закона». Отсылочной нормой преамбулы ныне действующей Конституции Франции 1958 г. была придана юридическая сила преамбуле отмененной на референдуме Конституции Франции 1946 г.

Действие конституции в пространстве заключается в том, что она охватывает всю территорию страны, на которую распространяется суверенитет государства или юрисдикция его органов. Конституцией РФ, например, предусмотрено, что она применяется на всей территории России (ч. 1 ст. 15). Соответствующие нормы имеются практически во всех конституциях современных государств.

Исключением из общего правила является лишь Конституция КНР, большинство норм которой не действует на территориях административных районов Аомынь и Сянган. Их правовой статус регулируется основными законами, принятыми Всекитайским Собранием народных представителей (ВСНП) для Сянгана в 1990 г. и для Аомынь в 1993 г. Районы самостоятельно осуществляют государственное регулирование общественных отношений, за исключением сфер обороны и иностранных дел. Только в этой части Конституция КНР распространяет свое действие и на территории административных районов.

Действие конституции по кругу лиц означает, что оно распространяется на всех субъектов права, постоянно или временно находящихся на территории государства, а также на своих граждан, должностных и юридических лиц, пребывающих за границей. Так, Конституция РФ возлагает на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц и их объединения обязанность соблюдать Конституцию и законы Российского государства (ч. 2 ст. 15).

Иногда положения о действии конституции по кругу лиц детализируются применительно к их конкретным адресатам. В ст. 40 Конституции Швейцарии, например, записано о правах и обязанностях проживающих за границей швейцарок и швейцарцев, а именно в отношении осуществления политических прав в Союзе, выполнения обязанности нести военную или заменяющую ее службу, выплаты пособий, а также различных видов социального страхования. В Конституции Вьетнама дифференцированно, применительно к гражданам страны и иностранцам говорится об обязанности соблюдать Конституцию (ст. 79,81).

Новейшие конституции целого ряда государств вербально провозглашают свое прямое действие. Соответствующие нормы сформулированы в ст. 15 Конституции РФ, ст. 4 Конституции Казахстана, ст. 5 Конституции Болгарии, ст. 6 Конституции Литвы, ст. 8 Конституции Украины и т.д. Нормы таких конституций адресованы непосредственно органам государственной власти для их практического применения и не требуют издания других законов или подзаконных актов. Это позволяет заинтересованным лицам требовать защиты своих прав в судебном порядке, ссылаясь только на конституционные нормы.

Вместе с тем, прямое действие Конституции РФ порождает серьезные проблемы. Для их разрешения Верховный Суд РФ своим постановлением от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» разъяснил судам, что при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного акта и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве прямого действия. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию РФ, когда:

а) закрепленные нормой Конституции РФ положения, исходя из их смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Однако Конституционный Суд РФ не согласился с такой оценкой судебной практики по непосредственному применению конституционных норм. В своих определениях по вопросу толкования ряда статей Конституции РФ, вынесенных в течение 1998 г., он сформировал правовую позицию, согласно которой в случае, если суд пришел к выводу, что закон противоречит Конституции РФ, то ему следует приостановить процесс и обратиться в Конституционный Суд РФ. И лишь Конституционный Суд РФ может окончательно решить судьбу такого закона. Нормы Конституции РФ зачастую весьма широки по своему содержанию. И если каждый суд будет иметь право решать, соответствуют ли им, либо противоречат нормы закона, который надо применять при разрешении конкретного дела, не исключены не только разнобой правоприменения, но и нарушения законности.

Таким образом, прямое действие Конституции РФ является весьма проблематичным. Выход из сложившейся ситуации, скорее всего, заключается в конкретизации норм Конституции РФ, установлении процессуального порядка их реализации.

Составной частью действия конституции является реализация ее правовых норм. Она представляет собой деятельность всех субъектов конституционного права по внедрению, воплощению норм конституции в регулируемые ими на статутном, базовом уровне общественные отношения. Реализация норм осуществляется в таких формах, как соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение выражается в том, что субъекты конституционного права сообразуют свое поведение с юридическими запретами, нормативно установленными в содержании самой конституции. Так, например, в Конституции РФ сформулировано около пятидесяти юридических запретов, которые призваны оградить от нарушений различные и качественно неоднородные сферы общественных отношений. С их помощью охраняется конституционный строй Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, единство экономического пространства страны, стабильность денежно-финансовой системы, постоянный характер деятельности Государственной Думы, отправление правосудия только судом, самостоятельность местного самоуправления, стабильность Конституции РФ.

Соблюдение Конституции РФ осуществляется в форме пассивного поведения субъектов конституционного права, обязанных не совершать действий, запрещенных ее нормами. Такая всеобщая обязанность закреплена в ст. 15 Конституции РФ. В ней записано: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ч. 2).

Серьезные проблемы возникают при соблюдении конституции в сфере законотворчества в современных федеративных государствах. В России Федеральное Собрание при осуществлении законотворчества должно следовать не только Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, но и законам всех субъектов Российской Федерации, принятым по вопросам, относящимся к их ведению. Как вытекает из содержания ст. 76 Конституции РФ российский парламент должен воздерживаться от нарушения законов субъектов Федерации (ч. 4, 6). Это означает, что Федеральное Собрание должно реализовать анализируемые нормы ст. 76 Конституции РФ в форме соблюдения.

Исполнение конституции заключается в активной деятельности субъектов конституционного права по воплощению адресованных каждому из них обязывающих предписаний в регулируемые нормами конституции общественные отношения для достижения целей, заложенных в их содержании.

Конституции современных государств предусматривают различные способы исполнения обязывающих предписаний, закрепленных их нормами.

Во-первых, все конституции возлагают на субъектов конституционного права обязанность точно и единообразно исполнять конституцию и принятые на ее основе законы. Наиболее четко такая обязанность сформулирована в ст. 4 Конституции Албании, согласно которой «положения Конституции выполняются непосредственно, кроме случаев, когда Конституция предусматривает иное» (ч. 3).

Во-вторых, в тексте каждой конституции значительный удельный вес занимают бланкетные нормы, управомочивающие национальный парламент принять законы, регулирующие определенные сферы общественных отношений. Не является в этом смысле исключением и Конституция РФ, которая управомочивает бланкетными нормами принять сорок шесть федеральных законов, в том числе тринадцать конституционных.

Вполне естественно, что бланкетные нормы Конституции РФ являются со дня вступления ее в силу непосредственно действующими, однако до тех пор, пока они по каким-то причинам остаются неисполненными, они фактически не реализуются, находятся в статичном состоянии. Примером тому может служить норма ст. 135 Конституции РФ о Конституционном Собрании, порядок созыва которого должен быть установлен федеральным конституционным законом (ч. 2). Однако такой закон не принят

до настоящего времени.

В-третьих, в соответствии с предписаниями конституции государство обязано исполнять международные договоры, ставшие частью его правовой системы. Так, согласно ст. 11 Конституции Румынии, ратифицированные Парламентом договоры, составляют часть внутреннего права. Государство обязуется точно и добросовестно выполнять обязательства, вытекающие для него из договоров, стороной которых оно является. Подразумеваемая обязанность исполнять международные договоры на государственном уровне вытекает из содержания норм ст. 15 Конституции РФ, ст. 55 Конституции Франции, ст. 75 Конституции Аргентины и т.п.

В-четвертых, все ныне действующие конституции предписывают гражданам государства исполнять свои конституционные обязанности. Вместе с тем, Конституция РФ расширяет круг субъектов, призванных исполнять конституционные обязанности. Как сказано в ст. 62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства несут обязанности наряду с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором (ч. 3).

Реализация конституции в форме использования ее норм предполагает осуществление правомочий субъектов конституционного права для приобретения ими определенных благ, достижения необходимых целей, удовлетворения своих потребностей и интересов. В данном случае реализуются в первую очередь управомочивающие нормы конституции, которые наделяют определенных субъектов правами, а не возлагают на них юридические обязанности. Только в форме использования может быть реализовано большинство норм главы второй Конституции РФ, закрепляющих основные права и свободы человека и гражданина.

Реализация конституционных норм в форме использования чаще всего связана с добровольностью, собственным усмотрением, личным желанием субъекта права. Тем не менее, использование правовых норм должно осуществляться в рамках и пределах действующей конституции, иначе оно может перерасти в злоупотребление правами и свободами. В этой связи на конституционном уровне устанавливаются определенные ограничения в использовании прав и свобод человека, личности и гражданина (ст. 17,29,34 и 56 Конституции РФ). Делается это в целях защиты основы конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ).

Применение конституционных норм отличается существенными особенностями, которые должны быть схвачены, отражены в самом его определении. Представляется, что применение конституционных норм - это комплексная властная организующая деятельность компетентных органов государства и органов местного самоуправления, их должностных лиц, направленная на урегулирование различных и качественно неоднородных сфер общественных отношений, на решение конкретных социальных ситуаций путем внесения поправок и пересмотра конституции, принятия законов и подзаконных актов, издания индивидуальных правовых актов на основе общенормативных предписаний конституции.

В сфере правотворчества осуществляется применение компетенционных норм конституции совместно с процессуальными нормами, когда парламент, глава государства и правительство страны принимают нормативные правовые акты, вносят в эти акты необходимые изменения и дополнения, дают поручения принять определенные подзаконные нормативные акты. В таком порядке, например, Федеральное Собрание РФ принимает федеральные законы, Президент РФ издает нормативные указы, а Правительство РФ постановления.

На основе общенормативных предписаний Конституции РФ Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению. В их числе он принимает в качестве индивидуальных правовых актов постановления об отрешении Президента РФ от должности, о назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (ст. 102 Конституции РФ). Индивидуальные акты касаются конкретных отношений либо определенных лиц.

По такой же модели применяются нормы Конституции РФ в исполнительно-распорядительной и прокурорско-надзорной деятельности России.

Применение судами норм Конституции РФ обычно осуществляется в особой процессуальной форме совместно с нормами других отраслей российского права. И лишь Конституционный Суд РФ применяет их непосредственно для мотивировки своих постановлений и определений, а также для толкования других правовых норм.

В заключение следует отметить, что в процессе применения норм конституции как бы незримо осуществляются совместно с ними нормы, определяющие конституционно-правовой статус субъектов правоприменения. Это неизбежно сказывается на эффективности реализации норм всех отраслей национальной системы права.