Объекты конституционного регулирования
Под объектом конституционного регулирования понимается совокупность однородных общественных отношений, на которые в процессе реализации оказывают свое воздействие нормы конституции с целью их упорядочения, приведения в систему, развития в нужном для общества направлении. Объекты входят в качестве структурных элементов в предмет конституционного регулирования.
Конституции с ярко выраженным политическим содержанием предельно ограничивают круг объектов правового регулирования. В качестве объектов обычно выступают отношения по формированию и организации деятельности высших органов государственной власти, закреплению их компетенции, определению личных и политических прав и свобод человека и гражданина, права частной собственности. В федеративных государствах в состав объектов конституционного регулирования дополнительно включаются отношения по установлению политико-территориальной организации государства, определению правового статуса субъектов Федерации, разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти (Конституция США 1787 г., Конституция Австралии 1900 г). По существу, политические конституции закрепляют механизм осуществления государственной власти на национальном уровне.
Социальные конституции наряду с традиционными объектами правового регулирования содержат обширный перечень и принципиально новых объектов нормативного воздействия основных законов современных государств. Конституция РФ, например, подробно регулирует отношения собственности, социально-экономические права человека и гражданина, сохранение единого экономического пространства страны, обеспечение государственной безопасности, порядок осуществления конституционного контроля, основы местного самоуправления. Тем не менее, из девяти глав Конституции РФ четыре посвящено организации государственной власти России, что является типичным для конституций развитых демократических стран.
В связи с повышением роли современных государств в сфере экономики, в социальных конституциях многих зарубежных стран закреплены в качестве самостоятельных объектов правового регулирования отношения по осуществлению плановой деятельности государства, формированию финансов, налогообложению, регламентированию бюджета.
В Конституции Испании сформулированы правовые нормы, согласно которым государство должно вносить свой вклад в развитие всех секторов национальной экономики. Посредством издания закона оно планирует общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей граждан, обеспечения равномерного и гармоничного развития районов и отраслей, стимулирование роста доходов и богатства, наиболее справедливого их распределения (ст. 130-131).
Конституция Португалии закрепляет принципы экономической организации общества, в числе которых называет и принцип демократического планирования социально-экономического развития страны (ст. 80). В отличие от конституций других стран она четко определяет цели планирования, устанавливает виды национальных планов, предоставляет органам государственной власти право включать в их разделы специальные программы территориального или отраслевого характера, закрепляет организационно-правовой механизм разработки и выполнения планов (ст. 91).
На конституционном уровне регулируются отношения по планированию экономического, социального и культурного развития национальных территорий таких стран, как Венгрия, Германия, Турция и Швейцария. Конституции Италии и Франции содержат бланкетные нормы, управомочивающие парламенты принять законы о программно-целевых методах планирования, о координации публичной и частной экономической деятельности для решения общих задач.
Конституционные нормы стран Латинской Америки регулируют отношения по планированию экономического и социального развития национальной территории в функциональном разрезе. Как записано в Конституции Мексики, государство планирует, координирует и направляет деятельность в области национальной экономики и руководит ею (ст. 25). На основании ст. 174 Конституции Бразилии, государство осуществляет функции контроля, поощрения и планирования, которые являются обязательными для государственного и рекомендательными для частного сектора.
В конституциях исламских государств отношения по планированию экономического и социального развития национальной территории регулируются в строгом соответствии с религиозными принципами, ставящими общее благо выше частных интересов. Показательна в этом отношении Конституция Йемена, согласно которой все виды природных ресурсов и источников энергии принадлежат государству, обязанному обеспечить их рациональное использование для общего блага народа. Экономическая политика государства должна быть основана на научном планировании (ст. 8-
9).
Самостоятельным объектом конституционного регулирования являются отношения по формированию финансов государства. Конституция РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации финансовое, валютное и кредитное регулирование, а также денежную эмиссию (ст. 71). Согласно Конституции в России денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ (ст. 75).
Социальные конституции зарубежных стран более детально регулируют отношения по формированию финансов государства. Специальные главы или разделы о финансах имеются в конституциях Бельгии, Германии, Греции, Польши, Румынии, Словении, Финляндии, Швейцарии.
В социальных конституциях ряда государств в качестве самостоятельного объекта правового регулирования выделяются отношения по налогообложению. Конституция РФ в самой общей форме определяет субъектов налогообложения, возводит в принцип правовую норму, согласно которой «законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют» (ст. 57). Посредством разграничения предметов ведения и компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами она закладывает правовые основы налогообложения в стране. На конституционном уровне к ведению Российской Федерации отнесены федеральные налоги и сборы, а к совместному ведению Федерации и ее субъектов - установление общих принципов налогообложения и сборов (ст. 71-72). Кроме того, Конституция РФ предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132).
Социальные конституции зарубежных стран определяют субъектов налогообложения и налогооблагаемую базу, устанавливают виды налогов и их максимальные размеры, предусматривают меры правовой защиты налогоплательщиков. Это характерно в первую очередь для конституций Бельгии, Греции, Германии, Люксембурга, Малайзии, Португалии, Финляндии, Швейцарии.
Почти все конституции современных государств в той или иной степени регулируют бюджетные отношения. Конституция РФ содержит лишь отдельные нормы, закрепляющие порядок формирования и утверждения федерального бюджета, организации его исполнения и осуществления парламентского контроля за процессом и результатами исполнения бюджета (ст. 71,76, 104, 106, 114). По сходной схеме на региональном уровне регулируются бюджетные отношения нормами конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
Социальные конституции зарубежных стран отграничивают бюджетные отношения в качестве самостоятельного объекта правового регулирования. Они закрепляют принципы бюджетной политики страны, определяют полномочия субъектов бюджетного процесса, устанавливают сроки действия бюджета, предусматривают способы временного финансирования государственных расходов, регламентируют порядок осуществления парламентского контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств. Такой подход к правовому регулированию бюджетных отношений четко прослеживается в содержании конституций Австрии, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Германии, Греции, Италии, Литвы, Португалии, Румынии, Франции, Эстонии, Колумбии и Перу.
Значительное место в социальных конституциях уделяется правовому регулированию отношений по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. Конституция РФ закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Одновременно она возлагает на каждого обязанность охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Пользование природными ресурсами не должно наносить ущерба окружающей среде (ст. 36).
Конституционное регулирование отношений по рациональному природопользованию и охране окружающей среде осуществляется и в процессе разграничения предметов ведения и компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция относит к ведению Российской Федерации установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития страны и к совместному ведению - законодательство об охране окружающей среды, а также защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
Во многих зарубежных странах конституционное регулирование отношений по рациональному природопользованию и охране окружающей среды осуществляется путем возложения на государство юридической обязанности по поддержанию экологического равновесия на национальном, региональном и ландшафтно-локальном уровнях. Такая обязанность, в частности, закреплена в конституциях Греции, Нидерландов, Португалии, Кении, Танзании, ЮАР, Перу.
В новейших социальных конституциях в качестве объекта правового регулирования выделяются отношения, которые складываются в области культуры, науки и образования. Конституция РФ предоставляет каждому право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Она гарантирует каждому свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. В то же время Конституция РФ возлагает на каждого обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ст. 44).
Конституция РФ закрепляет право каждого на образование. Она гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Высшее образование может получить каждый на конкурсной основе без оплаты образовательных услуг. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования (ст. 43).
По схожим моделям регулируют отношения в области культуры, науки и образования почти все социальные конституции зарубежных стран. Разница по сравнению с Конституцией РФ заключается лишь в том, что отдельные из них возлагают на государство обязанность по осуществлению контроля за распространением духовных благ культуры, оказанию образовательных услуг, компетентностью преподавателей (ст. 33 Конституции Молдовы, ст. 23 Конституции Нидерландов).
В странах с компактным проживанием коренных малочисленных народов самостоятельным объектом конституционного регулирования являются отношения по сохранению их этнической идентичности. Согласно ст. 69 Конституции РФ государство гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Основной закон Финляндии предоставляет право народу саами иметь на своей территории обитания языковую и культурную автономию, статус которой определяется специальным законом (§121). Конституционный акт Канады 1982 г. гарантирует строгое соблюдение исконных, вытекающих из договоров или этнических обычаев прав и свобод коренных народов страны (ст. 25).
Отдельные нормы, регулирующие отношения по сохранению этнической идентичности коренных малочисленных народов, сформулированы также в содержании конституций таких государств, как Боливия, Венесуэла, Колумбия, Парагвай, Перу, Новая Зеландия.
Среди социальных конституций нет практически ни одной, которая не регулировала бы отношения по развитию гражданского общества. Конституция РФ закрепляет право каждого на объединение, гарантирует свободу деятельности общественных объединений, провозглашает их равенство перед законом. Она запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ст. 13, 30).
Конституции многих зарубежных стран предусматривают свободное учреждение общественных объединений и политических партий, определяют их роль и место в демократическом обществе, устанавливают ограничения на их создание и деятельность. Такими конституционно-правовыми методами регулируются отношения по развитию гражданского общества в Беларуси, Германии, Казахстане, Колумбии, Молдове, Португалии, Франции, ЮАР и в ряде других государств.
Социальные конституции выделяют в составе предмета правового регулирования такой относительно обособленный объект, как отношения по осуществлению местного управления и самоуправления. Конституция РФ закрепляет местное самоуправление, во-первых, как принцип конституционного строя Российской Федерации (ст. 12), во-вторых, как форму народовластия (ст. 3), в- третьих, как самоуправляемые системы обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, надежность функционирования которых гарантирована государством (ст. 131-133).
Сходные схемы конституционного регулирования отношений по осуществлению местного самоуправления применяются в странах СНГ. Специальные разделы или главы о местном самоуправлении имеются в конституциях Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Туркменистана, Украины, Узбекистана. В конституциях других стран СНГ сформулированы отдельные статьи о местном самоуправлении. В совокупности их нормы составляют конституционные основы местного самоуправления.
Конституции стран Западной Европы, Северо-Восточной Азии, Северной Африки и Латинской Америки регулируют преимущественно отношения по осуществлению местного управления, которое является формой реализации государственной власти на местном уровне. Причем объем конституционного регулирования местного управления в разных странах неодинаков. Конституции отдельных государств в этом отношении достаточно лаконичны. В их структуре местному управлению отводится одна или несколько статей (Германия, Греция, Дания, Франция, Республика Корея, Алжир, Мавритания, Тунис). Другие, напротив, посвящают муниципальной власти отдельные разделы или главы (Австрия, Болгария, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Монголия, Япония, Колумбия, Мексика, Никарагуа, Эквадор).
В послевоенные годы в новейших конституциях появились правовые нормы, регулирующие отношения по мирному разрешению международных споров, предотвращению вооруженных конфликтов. Примерами таких конституций могут быть основные законы Германии, Италии и Японии. Они предписывают государству навечно отказаться от войны как суверенного права нации, орудия посягательства на свободу других народов, способа разрешения международных споров, а также объявляют антиконституционными все действия, способные нарушить мирное сосуществование народов, в том числе подготовку к ведению агрессивной войны (ст. 26 Основного закона ФРГ, ст. 11 Конституции Италии, ст. 9 Конституции Японии).
В конце прошлого века самостоятельными объектами конституционного регулирования во многих странах мира стали международные отношения и отношения по обеспечению обороноспособности государства. Конституция РФ закрепляет основы этих отношений при разграничении предметов ведения и компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, определении правового статуса федеральных органов государственной власти и наделении их конституционными полномочиями (ст. 71, 80, 83, 86, 87, 102, 106 и 114).
В конституциях многих зарубежных стран правовые нормы, регулирующие международные отношения и отношения по обеспечению обороноспособности страны, объединены в отдельных главах или разделах. Структурные подразделения о международных отношениях выделены в конституциях Бельгии и Хорватии. Конституции Албании, Венгрии, Германии, Португалии, Финляндии и Швеции, напротив, регулируют лишь отношения в области обороны. В этой связи в их структуре обозначены главы или разделы о вооруженных силах, опасности войны и состоянии национальной обороны. В то же время в конституциях Литвы и Македонии сгруппированы в зависимости от специфики объектов правового регулирования нормы о внешней политике, международных отношениях и защите государства. Конституция Франции закрепляет правовые основы взаимоотношений государства с Европейским Союзом и Европейскими сообществами (Раздел XV).
Социальные конституции более четко определяют в качестве объекта правового регулирования отношения по осуществлению судебной власти. В ст. 118 Конституции РФ записано: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». В отличие от американской модели конституционного контроля со стороны Верховного Суда США, в России утвердилась европейская модель конституционной юрисдикции. В судебной системе страны впервые за всю ее историю создан Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляющий специализированный конституционный контроль за состоянием законности, обеспечении прав и свобод граждан (ст. 125 Конституции РФ).
Конституционные суды были сформированы в большинстве стран Европы и в независимых государствах, возникших на постсоветском пространстве. Они наделены полномочиями, которые по своему объему и содержанию практически ничем не отличаются от полномочий Конституционного Суда РФ.
Таким образом, в современных условиях наблюдается устойчивая тенденция к расширению перечня объектов конституционного регулирования. Это обусловлено возрастанием роли государства в экономике и социокультурной сфере, защите прав и свобод человека, личности и гражданина, расширении международного сотрудничества в полярном мире, обеспечении национальной безопасности, укреплении конституционной законности.